德國(guó)和法國(guó)整建制指揮部模擬演練的模式及其借鑒

董澤宇

整建制又稱成建制，是政府機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)或團(tuán)體的組織編制、職務(wù)制度和工作系統(tǒng)等方面的總稱。整建制指揮部應(yīng)急演練是指依據(jù)有關(guān)應(yīng)急預(yù)案，針對(duì)假想的風(fēng)險(xiǎn)情景或突發(fā)事件場(chǎng)景，政府部門、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)組成整建制的應(yīng)急指揮部，以團(tuán)隊(duì)化參訓(xùn)的方式，模擬應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的活動(dòng)過程，分為實(shí)戰(zhàn)演練和模擬演練兩種類型。以整建制的應(yīng)急指揮部為單位開展模擬演練，有利于增強(qiáng)演練的完備性、實(shí)戰(zhàn)性和針對(duì)性，可提高應(yīng)急指揮部的整體協(xié)同能力。

在現(xiàn)代社會(huì)中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建有專門的國(guó)家級(jí)危機(jī)（應(yīng)急、民事防護(hù)）管理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并將整建制指揮部培訓(xùn)作為主要培訓(xùn)方式之一。其中，德國(guó)和法國(guó)建立的整建制指揮部模擬演練模式，具有較強(qiáng)的代表性和典型意義，在推動(dòng)應(yīng)急管理能力建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，值得深入思考與借鑒。

德國(guó)模式

（一）應(yīng)急指揮部組織架構(gòu)

德國(guó)整建制指揮部模擬演練將應(yīng)急指揮部作為模擬演練的參考對(duì)象，其應(yīng)急指揮部分為行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部?jī)煞N類型（圖1），組織架構(gòu)均為標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置。行政指揮部負(fù)責(zé)后方的行政決策與統(tǒng)籌調(diào)度，由常設(shè)成員、專設(shè)成員和協(xié)調(diào)小組等3個(gè)部分組成（圖2），指揮長(zhǎng)通常由地方最高行政長(zhǎng)官擔(dān)任。其中常設(shè)成員是常態(tài)化設(shè)置的成員單位，包括信息通報(bào)和媒體工作部門、治安/警務(wù)執(zhí)行機(jī)關(guān)部門、災(zāi)難應(yīng)急部門、衛(wèi)生健康部門和環(huán)境部門5個(gè)職能部門；專設(shè)成員是靈活設(shè)置的成員單位，當(dāng)發(fā)生某類突發(fā)事件時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際工作需要而臨時(shí)增設(shè)的職能部門；協(xié)調(diào)小組是負(fù)責(zé)協(xié)助指揮部正常運(yùn)轉(zhuǎn)的輔助機(jī)構(gòu)，包括協(xié)調(diào)內(nèi)部事務(wù)的部門和負(fù)責(zé)收集災(zāi)害、文檔記錄的部門。

戰(zhàn)術(shù)指揮部負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)的救援行動(dòng)，指揮長(zhǎng)通常由消防隊(duì)伍負(fù)責(zé)人擔(dān)任。根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度，戰(zhàn)術(shù)指揮部通常設(shè)有4或6個(gè)工作組（圖3）。當(dāng)突發(fā)事件級(jí)別較小的時(shí)候，戰(zhàn)術(shù)指揮部設(shè)立人事/內(nèi)部事務(wù)、災(zāi)情、救援和后勤4個(gè)工作組。當(dāng)突發(fā)事件級(jí)別較高的時(shí)候，戰(zhàn)術(shù)指揮部在上述四個(gè)工作組的基礎(chǔ)之上，還會(huì)增加新聞與媒體工作、信息與通信兩個(gè)工作組。除此之外，戰(zhàn)術(shù)指揮部還會(huì)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況，設(shè)置專業(yè)顧問和聯(lián)絡(luò)員的角色，分別負(fù)責(zé)提供專業(yè)技術(shù)意見和協(xié)調(diào)跨部門合作等工作。

（二）應(yīng)急指揮部模擬演練的主要機(jī)構(gòu)

德國(guó)承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是聯(lián)邦公民保護(hù)和災(zāi)難救助局（BBK）和聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）。德國(guó)開展應(yīng)急管理培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)包括BBK下屬的、位于阿爾維勒小鎮(zhèn)的德國(guó)危機(jī)管理、應(yīng)急規(guī)劃與民事保護(hù)學(xué)院（AKNZ），以及聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）下屬的、分別設(shè)在霍亞和諾伊豪森的兩所技術(shù)救援學(xué)院。AKNZ主要負(fù)責(zé)對(duì)行政指揮部與戰(zhàn)術(shù)指揮部的管理人員的培訓(xùn)工作，側(cè)重培養(yǎng)管理決策層的指揮、決策、組織、協(xié)調(diào)等方面的綜合能力，擁有大約100名教職工，包括30名專職教師，建有12間教室、4間演練室和145間單人宿舍，每年培訓(xùn)學(xué)員8000人次左右。筆者曾于2010年訪問該學(xué)院，對(duì)其有較為深入的了解（圖4）。THW技術(shù)救援學(xué)校主要負(fù)責(zé)對(duì)戰(zhàn)術(shù)指揮部成員進(jìn)行培訓(xùn)，側(cè)重培養(yǎng)技術(shù)操作層的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、救援等方面的專業(yè)能力。

圖1 德國(guó)應(yīng)急指揮部的類型

圖2 德國(guó)行政指揮部的組織架構(gòu)

圖3 德國(guó)戰(zhàn)術(shù)指揮部的組織架構(gòu)

圖4 德國(guó)危機(jī)管理、應(yīng)急規(guī)劃與民事保護(hù)學(xué)院教師介紹跨州演練系統(tǒng)

（三）整建制指揮部模擬演練的模式

德國(guó)整建制指揮部模擬演練的模式主要由德國(guó)危機(jī)管理、應(yīng)急規(guī)劃與民事保護(hù)學(xué)院（AKNZ）牽頭建立，在全德國(guó)境內(nèi)被廣泛應(yīng)用，具有簡(jiǎn)便、高效、逼真等優(yōu)點(diǎn)。AKNZ將指揮部模擬演練分為三級(jí)，即桌面推演、指揮部框架演練和聯(lián)合指揮部框架演練（圖5）。其中，桌面推演是針對(duì)靜態(tài)的初始場(chǎng)景開展演練，指揮部框架演練是針對(duì)動(dòng)態(tài)的災(zāi)情信息，由兩個(gè)或兩個(gè)以上同類型指揮部平行開展對(duì)抗演練，而聯(lián)合指揮部框架演練通常是受聯(lián)邦部委或地方政府委托，結(jié)合本部門或本地區(qū)的實(shí)際應(yīng)急管理工作，在當(dāng)?shù)亻_展行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部?jī)蓚€(gè)不同類型應(yīng)急指揮部的聯(lián)合模擬演練。

圖5 德國(guó)危機(jī)管理、應(yīng)急規(guī)劃與民事保護(hù)學(xué)院應(yīng)急指揮部模擬演練框架

在三級(jí)指揮部模擬演練中，既有整建制的指揮部演練，也有非整建制的指揮部演練。例如，在某類突發(fā)事件桌面推演中，整建制的行政指揮部成員共有14人，包括縣長(zhǎng)/市長(zhǎng)、總指揮、公共安全/秩序、消防/災(zāi)難保護(hù)、衛(wèi)生、社會(huì)、交通、環(huán)境、公關(guān)、能源供給、警察、聯(lián)邦軍隊(duì)聯(lián)絡(luò)官、按需新設(shè)崗位、協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)等。除此之外，AKNZ還牽頭建立了特別的指揮部演練課程模塊，即“跨州演練系統(tǒng)”（LüKEX）。該演練是由一個(gè)聯(lián)邦州牽頭、多個(gè)聯(lián)邦州共同參與的大型實(shí)戰(zhàn)演練，平均每?jī)赡昱e辦一次，通常由各聯(lián)邦州的數(shù)十個(gè)指揮部組成，大約有3000多人持續(xù)不斷演練36個(gè)小時(shí)左右。

圖6 2014年歐盟17個(gè)成員國(guó)在法國(guó)舉行聯(lián)合實(shí)戰(zhàn)演練

法國(guó)模式

（一）應(yīng)急指揮部模擬演練的主要機(jī)構(gòu)

法國(guó)承擔(dān)綜合應(yīng)急管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)是內(nèi)政部公民保護(hù)與危機(jī)管理局，主要負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)難等突發(fā)事件（圖6）。在國(guó)家層面上，開展應(yīng)急管理培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)主要有法國(guó)國(guó)家消防警官高等學(xué)院（ENSOSP）、法國(guó)民事保護(hù)技術(shù)學(xué)校（ECASC）、法國(guó)國(guó)家行政學(xué)院（ENA）、法國(guó)國(guó)立安全與司法高等學(xué)院（INHESJ）等，其中前兩者隸屬于內(nèi)政部公民保護(hù)和危機(jī)管理局，后兩者隸屬于總理府。

具體來說，法國(guó)國(guó)家消防警官高等學(xué)院主要是對(duì)中尉至上校軍銜的消防軍官進(jìn)行基礎(chǔ)理論培訓(xùn)；法國(guó)民事保護(hù)技術(shù)學(xué)校主要是對(duì)消防、救護(hù)和民防等人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)（圖7）；法國(guó)國(guó)家行政學(xué)院主要是對(duì)高級(jí)公務(wù)員進(jìn)行民事保護(hù)、危機(jī)與自然災(zāi)害管理等方面的培訓(xùn)，開展區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)碩士（MGR）學(xué)位招生培養(yǎng)；而法國(guó)國(guó)立安全與司法高等學(xué)院主要負(fù)責(zé)民事保護(hù)和司法安全方面的教學(xué)科研工作。

（二）整建制指揮部模擬演練的模式

法國(guó)國(guó)立安全與司法高等學(xué)院是目前在國(guó)家層面上唯一可以開展跨部門模擬演練的教育機(jī)構(gòu)，由其下設(shè)的危機(jī)管理教研部負(fù)責(zé)培訓(xùn)工作。危機(jī)管理教研部擁有10余名教師，建有危機(jī)管理訓(xùn)練中心，由演練室、會(huì)商室、媒體采訪室和導(dǎo)調(diào)室4間教室組成，培訓(xùn)對(duì)象主要是省級(jí)應(yīng)急管理部門和應(yīng)急指揮部成員，每年大約舉辦70次模擬演練，培訓(xùn)800余名學(xué)員。危機(jī)管理教研部開發(fā)了包括暴雨洪澇、傳染病、反恐、生化核放（CBRN）等20余個(gè)災(zāi)害場(chǎng)景，模擬演練分桌面推演和指揮部演練兩種類型，既有非整建制模擬演練，也有整建制模擬演練。在模擬演練過程中，導(dǎo)調(diào)團(tuán)隊(duì)與參演學(xué)員分別處于不同的教室，在物理空間上完全隔離，導(dǎo)調(diào)團(tuán)隊(duì)主要通過電視監(jiān)視器和軟件等手段從外部對(duì)學(xué)員演練進(jìn)程進(jìn)行觀察與調(diào)度。

圖7 法國(guó)民事保護(hù)技術(shù)學(xué)校開展山岳救援訓(xùn)練

以整建制模擬演練為例，導(dǎo)調(diào)團(tuán)隊(duì)由10余名專兼職教師組成，扮演災(zāi)害場(chǎng)景中的所有角色，通過軟件系統(tǒng)、電話、電視、社交媒體、郵件等方式，向12名指揮部成員發(fā)送約100條指令信息，要求學(xué)員在2～3個(gè)小時(shí)內(nèi)完成應(yīng)急處置、新聞采訪、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等各項(xiàng)演練任務(wù)。按照突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的不同階段特點(diǎn)，復(fù)雜的大型模擬演練可以跨天組織實(shí)施，總用時(shí)甚至長(zhǎng)達(dá)24小時(shí)。

國(guó)內(nèi)模式實(shí)踐探索——以河北省整建制指揮部模擬演練為例

近年來，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)積極探索開展整建制指揮部模擬演練。2016年末，原國(guó)家行政學(xué)院舉辦了河北省整建制指揮部應(yīng)急能力提升培訓(xùn)班，這是全國(guó)首次將整建制指揮部模擬演練應(yīng)用到課堂中，來自廊坊市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部、河北省市兩級(jí)應(yīng)急管理部門的57名學(xué)員參加了培訓(xùn)（圖8）。

圖8 2016年原國(guó)家行政學(xué)院開展河北省整建制指揮部模擬演練

模擬演練注重實(shí)戰(zhàn)性和本地化，將演練場(chǎng)景設(shè)定為突發(fā)急性傳染病，包括機(jī)場(chǎng)輸入境外病例、農(nóng)村聚集性感染、社區(qū)傳播、進(jìn)京通道嚴(yán)格管控、疫苗接種等內(nèi)容。整建制指揮部模擬演練分為規(guī)劃、準(zhǔn)備、實(shí)施和評(píng)估4個(gè)階段：

（一）演練規(guī)劃階段：以培訓(xùn)需求為導(dǎo)向

掌握培訓(xùn)需求是有效開展模擬演練的前提和基礎(chǔ)。演練開發(fā)團(tuán)隊(duì)赴廊坊市開展實(shí)地調(diào)研，先后走訪了市政府應(yīng)急辦、疾控中心等多家單位，經(jīng)過反復(fù)交流與溝通，各方就調(diào)訓(xùn)單位、參訓(xùn)人員、應(yīng)急培訓(xùn)經(jīng)歷、培訓(xùn)需求重點(diǎn)、指揮部層級(jí)與職責(zé)、培訓(xùn)時(shí)間與地點(diǎn)等事宜達(dá)成共識(shí)。在京津冀一體化和2022年北京冬奧會(huì)背景下，將突發(fā)事件模擬演練的場(chǎng)景確定為突發(fā)急性傳染病，演練目標(biāo)為提升指揮部成員的程序化應(yīng)急處置、壓力下指揮決策和風(fēng)險(xiǎn)性危機(jī)溝通等3項(xiàng)能力。

（二）演練準(zhǔn)備階段：以情景腳本為核心

突發(fā)事件情景及演練腳本是演練設(shè)計(jì)的核心要素。情景參數(shù)設(shè)定與腳本編寫是否科學(xué)合理，在很大程度上決定了模擬演練進(jìn)程的順利程度。

本次演練以真實(shí)的《廊坊市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》為藍(lán)本，以廊坊市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部為對(duì)象，圍繞輸入型疫情場(chǎng)景，結(jié)合當(dāng)?shù)囟ㄆ谂e辦的國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易洽談會(huì)和國(guó)際半程馬拉松比賽等重大活動(dòng)，將核心演練場(chǎng)景設(shè)定為周邊地區(qū)出現(xiàn)確診病例、本地出現(xiàn)輸入型病例和疫情嚴(yán)重蔓延擴(kuò)大3個(gè)階段，應(yīng)急指揮部需要依次完成預(yù)防準(zhǔn)備、先期處置和全面響應(yīng)以及新聞發(fā)布等各項(xiàng)任務(wù)，高度契合整建制應(yīng)急指揮部模擬演練的培訓(xùn)需求，提高演練的實(shí)戰(zhàn)性、逼真性和針對(duì)性。在演練設(shè)計(jì)過程中，多次進(jìn)行專家研討、集體備課和課堂試講等準(zhǔn)備活動(dòng)，制作了視頻、演練手冊(cè)、地圖、卡片等教輔資料。

（三）演練實(shí)施階段：以整體參訓(xùn)為特征

整建制應(yīng)急指揮部模擬演練分為桌面推演、綜合演練和媒體溝通3個(gè)階段，演練總用時(shí)1天半。桌面推演階段，以靜態(tài)的場(chǎng)景為主，主要任務(wù)是組織學(xué)員研討突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部的組織架構(gòu)與工作機(jī)制，分析研判外部環(huán)境以及最新的疫情、輿情等信息。綜合演練階段，以動(dòng)態(tài)的場(chǎng)景為主，指揮部下設(shè)5個(gè)工作組，主要任務(wù)是組織學(xué)員分別對(duì)防控準(zhǔn)備、先期處置與全面響應(yīng)等環(huán)節(jié)進(jìn)行模擬應(yīng)對(duì)。在綜合演練前安排半個(gè)小時(shí)左右的演練導(dǎo)學(xué)，輔導(dǎo)學(xué)員提前熟悉綜合演練的內(nèi)容、角色和流程以及教學(xué)設(shè)備等，提高演練的參與度。媒體溝通階段，以媒體采訪實(shí)訓(xùn)為主，主要任務(wù)是組織學(xué)員召開新聞發(fā)布會(huì)，撰寫新聞通稿與回答記者提問。

（四）演練評(píng)估階段：以反饋改進(jìn)為目的

演練評(píng)估分為現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估與后期評(píng)估兩種類型，其中現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估是演練結(jié)尾時(shí)開展的即時(shí)反饋——“熱洗”（Hot Wash），后期評(píng)估是事后進(jìn)行的全面性總結(jié)反饋。首先，開展演練現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估工作。在模擬演練課程的結(jié)尾，對(duì)整個(gè)演練活動(dòng)進(jìn)行總結(jié)回顧，由學(xué)員、專家、觀察員和教師等四類人員分別從不同角度進(jìn)行全方位點(diǎn)評(píng)，其中學(xué)員主要從參演經(jīng)歷與自身體會(huì)的角度進(jìn)行自我點(diǎn)評(píng)，專家主要從行業(yè)管理與專業(yè)處置的角度進(jìn)行專業(yè)點(diǎn)評(píng)，觀察員主要從局外旁觀的角度進(jìn)行同行點(diǎn)評(píng)，主持教師則從整體性、綜合性的角度對(duì)學(xué)員與指揮部的演練表現(xiàn)等方面進(jìn)行總結(jié)點(diǎn)評(píng)，并為每位學(xué)員發(fā)放演練改進(jìn)清單（To do list），供學(xué)員返回工作崗位后對(duì)照改進(jìn)實(shí)際工作。其次，實(shí)施演練后期評(píng)估。舉行學(xué)員座談會(huì)，再次對(duì)整建制指揮部模擬演練的形式與內(nèi)容進(jìn)行深入反思與總結(jié)評(píng)估。

現(xiàn)狀與問題分析

（一）應(yīng)急指揮部的職能定位

應(yīng)急指揮部是應(yīng)對(duì)與處置各類突發(fā)事件的主體力量，通常由多個(gè)成員單位組成。突發(fā)事件嚴(yán)重危害人民生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，應(yīng)當(dāng)遵循應(yīng)急指揮的規(guī)律特點(diǎn)，發(fā)揮應(yīng)急指揮部的整體優(yōu)勢(shì)，在指揮中樞的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織多部門、多層級(jí)力量，協(xié)同開展應(yīng)急處置工作，必要時(shí)，可以整建制出動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍。例如，2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，在國(guó)家衛(wèi)生行政管理部門的統(tǒng)一安排下，各省緊急派遣醫(yī)療隊(duì)援助武漢，按照省際對(duì)口支援的模式，先后安排19個(gè)省份對(duì)口支援湖北省16個(gè)市州及縣級(jí)市，開展了“中華人民共和國(guó)成立以來規(guī)模最大的醫(yī)療支援行動(dòng)”。在此過程中，整建制的醫(yī)療隊(duì)發(fā)揮了機(jī)動(dòng)、高效的作用，“整建制出動(dòng)，是國(guó)家緊急醫(yī)學(xué)救援隊(duì)區(qū)別于其他醫(yī)療隊(duì)的特點(diǎn)之一”。

2018年應(yīng)急管理部成立以后，增強(qiáng)了國(guó)家應(yīng)急事務(wù)管理的整合水平，其中自然災(zāi)害和事故災(zāi)難類突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作主要由該部門承擔(dān)。然而在四大類突發(fā)事件中，公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件并不歸屬于應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)；從應(yīng)急處置流程來看，應(yīng)急管理包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建等4個(gè)階段，應(yīng)急管理部門主要側(cè)重在應(yīng)急處置階段，少有涉及其他三個(gè)階段工作。即便是在應(yīng)急處置階段，除了應(yīng)急管理部門以外，也需要交通、治安、醫(yī)療、環(huán)境、宣傳等部門及屬地政府參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或提供相應(yīng)支撐保障。因此，在現(xiàn)有體制下，應(yīng)急管理部門并不是應(yīng)對(duì)處置所有突發(fā)事件的唯一主體。事實(shí)上，由于突發(fā)事件波及廣泛，大部分行業(yè)部門都承擔(dān)一定的應(yīng)急職責(zé)，作為應(yīng)急指揮部的成員單位直接參與，或者作為主責(zé)部門牽頭突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。

（二）應(yīng)急演練的主要問題

現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)急演練普遍存在“關(guān)起門來演練”“演大于練”的現(xiàn)象，還存在重實(shí)戰(zhàn)演練、輕模擬演練，演練的實(shí)戰(zhàn)性與針對(duì)性不強(qiáng)等突出問題。我國(guó)政府部門、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體以整建制指揮部為單位組織開展的少數(shù)應(yīng)急演練中大多為實(shí)戰(zhàn)演練，整建制指揮部模擬演練較為少見。在現(xiàn)有的干部教育培訓(xùn)體制下，按照組織部門的調(diào)訓(xùn)計(jì)劃，同一班次中的學(xué)員大多是來自不同地區(qū)或部門的具有相同職級(jí)、崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，與模擬演練課程中的應(yīng)急指揮部并不契合，使得學(xué)員多為“角色扮演”，而非“本色出演”，演練任務(wù)與崗位職責(zé)缺乏契合度，難以有效提升跨部門應(yīng)急能力。

科學(xué)處置突發(fā)事件需要多部門協(xié)同應(yīng)對(duì)，但是在實(shí)踐中，在科層制管理模式下，應(yīng)急管理呈現(xiàn)“條塊分割”的顯著特征，各地各部門舉行的應(yīng)急演練大多是以部門為單位組織的，主要圍繞本部門業(yè)務(wù)組織開展演練，屬于非整建制指揮部應(yīng)急演練，導(dǎo)致應(yīng)急演練的參與成員與應(yīng)急指揮部的實(shí)際構(gòu)成之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾。

平常狀態(tài)下，各類專項(xiàng)應(yīng)急指揮部成員分散在各部門，人員流動(dòng)頻繁，缺乏應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)的沉淀積累，與其他涉應(yīng)急的部門人員缺少共事機(jī)會(huì)，彼此之間不夠了解。對(duì)于這些指揮部成員來說，迫切需要通過整建制指揮部演練來建立工作聯(lián)系、磨合工作機(jī)制與提升應(yīng)急處突能力。

2017年，原國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心課題組對(duì)北京市處級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部開展了“領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理培訓(xùn)需求問卷調(diào)查”，共收回有效問卷87份。調(diào)查結(jié)果顯示，從調(diào)訓(xùn)方式來看，北京市領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)以指揮部為單位的整建制培訓(xùn)需求最為迫切，其中41.4%的受訪對(duì)象贊同指揮部整建制培訓(xùn)，23%贊同部門非整建制培訓(xùn)，19.5%贊同部門整建制培訓(xùn)，16.1%贊同個(gè)人非整建制培訓(xùn)。

啟示與相關(guān)建議

新冠肺炎疫情是“百年來全球發(fā)生的最嚴(yán)重的傳染病大流行”和“中華人民共和國(guó)成立以來我國(guó)遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。自2021年1月2日以來，河北省局部區(qū)域出現(xiàn)了散發(fā)的新冠疫情，截至1月12日，河北省累計(jì)報(bào)告本土確診病例326例，其中石家莊、邢臺(tái)和廊坊是重災(zāi)區(qū)。本輪疫情再現(xiàn)了2016年河北省整建制指揮部模擬演練的多個(gè)場(chǎng)景，例如全域?qū)嵭蟹忾]管理，疫情在農(nóng)村地區(qū)蔓延，病毒很可能通過機(jī)場(chǎng)從境外輸入國(guó)內(nèi)等，再次說明以“本地化”為特征的整建制指揮部模擬演練在防范化解區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)和滿足個(gè)性化培訓(xùn)需求等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合，組織開展各種類型的應(yīng)急演練，是提高應(yīng)急指揮部處置與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件水平的重要途徑。要借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)戰(zhàn)化、本土化和培訓(xùn)需求為導(dǎo)向，積極探索建立具有中國(guó)特色的整建制指揮部模擬演練體系，協(xié)助提高應(yīng)急指揮部整體應(yīng)對(duì)水平，增強(qiáng)跨部門指揮、決策與協(xié)作能力。

（一）以需求為導(dǎo)向，定制化設(shè)計(jì)模擬演練方案

開展培訓(xùn)需求調(diào)查與統(tǒng)計(jì)，針對(duì)學(xué)員的受教育程度、處置經(jīng)驗(yàn)等因素，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)演練方案。將指揮部演練與應(yīng)急培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合起來，不僅要講授基礎(chǔ)知識(shí)，也要訓(xùn)練應(yīng)急能力，實(shí)行講練結(jié)合，先講后練，邊講邊練，著力提升培訓(xùn)效果。通過交叉開展知識(shí)傳授與能力鍛煉，及時(shí)鞏固學(xué)習(xí)內(nèi)容，使學(xué)員在短時(shí)間內(nèi)較好掌握培訓(xùn)要點(diǎn)。采取動(dòng)靜結(jié)合的情景設(shè)計(jì)，以研判、處置、指揮、決策與溝通等內(nèi)容為重點(diǎn)，提高應(yīng)急指揮部整體化、組織化、協(xié)調(diào)化應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

（二）加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急指揮部的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

整建制指揮部應(yīng)急演練以應(yīng)急指揮部為背景依托。但在現(xiàn)階段全國(guó)應(yīng)急指揮部缺乏統(tǒng)一組織架構(gòu)的背景下，整建制指揮部應(yīng)急演練有一定的隨意性，不利于沉淀演練做法，形成統(tǒng)一的演練標(biāo)準(zhǔn)。目前北京、廣東等少數(shù)地區(qū)在加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)指揮部標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面做了一些有益探索，未來還需進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全國(guó)家應(yīng)急指揮標(biāo)準(zhǔn)化體系，修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》，制定與規(guī)范演練框架指南與操作手冊(cè)，為整建制指揮部應(yīng)急演練提供依據(jù)。

（三）堅(jiān)持本地化原則，就近組織整建制指揮部模擬演練

除了參加異地培訓(xùn)以外，應(yīng)鼓勵(lì)委托單位在當(dāng)?shù)嘏e辦整建制指揮部模擬演練，不僅可以避免讓參演者在長(zhǎng)期脫崗的情況下參加演練，同時(shí)也有利于提高演練的實(shí)戰(zhàn)性與針對(duì)性。由演練設(shè)計(jì)開發(fā)人員與當(dāng)?shù)貞?yīng)急部門相關(guān)人員成立聯(lián)合小組，針對(duì)當(dāng)?shù)馗唢L(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)事件、應(yīng)急資源水平、人員隊(duì)伍以及應(yīng)急機(jī)制等實(shí)際情況，設(shè)計(jì)、組織與實(shí)施本地化的演練方案。

（四）以整建制的應(yīng)急指揮部為單位組織調(diào)訓(xùn)學(xué)員

創(chuàng)新組織調(diào)訓(xùn)方式，在一定范圍內(nèi)靈活調(diào)整參訓(xùn)對(duì)象及其職級(jí)要求，以突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮部為單位，抽調(diào)不同層級(jí)的學(xué)員以及相關(guān)企業(yè)、志愿者組織等負(fù)責(zé)人到干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，以提高學(xué)員的團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力。要以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，優(yōu)先調(diào)訓(xùn)地震、洪澇、臺(tái)風(fēng)、滑坡泥石流、火災(zāi)等高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的指揮部成員單位。除了模擬演練等核心課程需要通過線下課堂傳授以外，其他基礎(chǔ)性課程可以通過線上的方式讓學(xué)員提前學(xué)習(xí)，以提高培養(yǎng)演練的效率。

（五）加強(qiáng)應(yīng)急管理課程體系、師資培養(yǎng)與教材建設(shè)

模擬演練是應(yīng)急管理學(xué)科區(qū)別于其他專業(yè)領(lǐng)域的一大特色課程，要依托應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)，重點(diǎn)抓好應(yīng)急管理師資梯隊(duì)建設(shè)，定期開展師資進(jìn)修、交流、掛職等活動(dòng)，培養(yǎng)高素質(zhì)、高技能的師資隊(duì)伍。建立健全模塊化、進(jìn)階式的模擬演練體系，從易到難，逐項(xiàng)培訓(xùn)應(yīng)急技能，逐級(jí)提升學(xué)員應(yīng)急能力。建立演練評(píng)估制度，形成長(zhǎng)效化動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)機(jī)制，針對(duì)演練中暴露出來的問題，不斷改進(jìn)優(yōu)化應(yīng)急制度。