論合憲性審查程序的完善

董怡揚 付于新

摘 要：憲法是我國的根本大法，任何法律法規(guī)的制定和實施都應依據(jù)憲法，因此構(gòu)建完善的合憲性審查制度的需求與日俱增。為了使該制度能夠真正應用到實踐中，規(guī)定具體明確的程序尤為重要。而合憲性審查這一制度與公法和公權(quán)力密不可分。首先，具體闡述合憲性審查的現(xiàn)狀;其次，針對現(xiàn)存關(guān)于合憲性審查的內(nèi)容，從提請程序、受理與審議程序和查后處理程序三方面分析現(xiàn)有問題;最后，在如何完善合憲性審查程序方面，從事前審查、事后審查及程序法三方面提出建議。

關(guān)鍵詞：合憲性審查制度;合憲性審查程序;《中華人民共和國立法法》

中圖分類號：D921 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）15-0156-03

一、我國合憲性審查制度的現(xiàn)狀

隨著中國特色社會主義法律體系的不斷完善，立法過程中更加注重法律的質(zhì)量。在法律法規(guī)的應用與實踐中，以憲法為準繩衡量法律法規(guī)的合憲性審查，對于提高法律法規(guī)等規(guī)范性文件的質(zhì)量有著重要的作用。

在黨的十八屆三中全會和四中全會中，提及憲法時備案審查制度被反復強調(diào)。十八屆三中全會決定中提出：“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。”這三者屬于明確的合憲性審查對象。十八屆四中全會決定中指出：“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法糾正和撤銷違憲違法的規(guī)范性文件?！贝藳Q定再一次規(guī)范了合憲性審查的對象范圍，合憲性審查逐漸受到國家機關(guān)的重視。

2015年《中華人民共和國立法法》的修改，強調(diào)了合憲性審查中主動審查的重要性，對合憲性審查程序進行了完善，并以強制性規(guī)定要求國家機關(guān)對公民建議進行反饋。這使合憲性審查制度擁有了更加規(guī)范的操作程序，在一定程度上能夠保證合憲性審查制度在實踐中發(fā)揮作用。

2017年底全國人大備案審查信息平臺已經(jīng)建成。2017年12月首份備案審查工作報告公布，明確了審查的種類，并對審查工作進行了介紹。由此，合憲性審查的部分內(nèi)容得到了公開，但其透明度仍然不足，合憲性審查工作仍未全部公開。

2018年第五次修改憲法意見建議征求活動中，相關(guān)法律學者提出了憲法監(jiān)督專職機構(gòu)設置問題，隨后《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中提出了設立憲法和法律委員會。2018年3月，全國人大法律委員會正式更名為全國人大憲法和法律委員會。同年6月，《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》規(guī)定了全國人大憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施，開展憲法解釋，推進合憲性審查，加強憲法監(jiān)督，配合憲法宣傳等職責。將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，不是簡單的名稱變更，而是以專門的法律機構(gòu)來保障憲法實施。

至此，合憲性審查制度得到了一定的完善，其在制度、實施機關(guān)等方面有了更加具體和可操作的規(guī)定，使其更易在實踐中進行，將合憲性審查的效能更大化，進一步保障了憲法的實施和憲法權(quán)威。

二、合憲性審查的問題分析

目前，我國合憲性審查的程序并不完善，存在諸多問題，本文將從以下三個方面進行具體說明。

（一）提請程序

從我國合憲性審查的現(xiàn)狀來看，對由誰進行提請以及用什么樣的方式進行提請并沒有具體的規(guī)定。第一，我國合憲性審查的提請主體過于寬泛。我國合憲性審查的啟動方式有三種，包括主動審查、經(jīng)要求審查和經(jīng)建議審查。因此，我國合憲性審查制度的提請主體包括：全國人大專門委員會，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省行政區(qū)的人大常委會和除此以外的其他國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)組織以及公民。從目前的提請主體范圍來看，可以提出合憲性審查的主體門檻較低，范圍過于寬泛，可能會導致建議過多但實際能進行審查的案件寥寥無幾，這無疑加重了審查機關(guān)的工作壓力，真正需要進行合憲性審查的法律法規(guī)卻遭到了積壓。不對提請主體進行合理的限制，并不代表充分吸取了公民的建議，反而會造成合憲性審查停滯的困境。第二，對提請程序以什么樣的方式進行并沒有細節(jié)上的規(guī)定。比如，對通過什么樣的途徑提交建議書和要求書、書面的要求書和建議書中應當涉及哪些內(nèi)容等問題都沒有具體的規(guī)定。第三，目前公民是否能通過合憲性審查機制維護自己的基本權(quán)利存疑。公民作為合憲性審查機制的提請主體之一，大部分不具有專業(yè)的法律素養(yǎng)，一方面其建議可能存在錯誤，增加了合憲性審查的工作量;另一方面，即使公民提出了真正的法律違憲問題，為了維護法秩序，國家機關(guān)定會權(quán)衡公民個人基本權(quán)利與其他多數(shù)人的權(quán)利是否沖突對立。目前，合憲性審查中如何平衡二者關(guān)系仍存在疑問。

（二）受理與審議程序

我國《立法法》第96條、第97條、第99條和第100條中僅對合憲性審查的受理范圍和審議權(quán)限進行了寬泛的規(guī)定，對于以何種方式受理、如何進行實質(zhì)的審議和未及時受理的救濟程序并無提及。受理和審議程序在合憲性審查制度中具有舉足輕重的地位。沒有一個清晰完善的程序能夠使國家機關(guān)依照明確的步驟行使合憲性審查權(quán)，那么即使我們將合憲性審查制度內(nèi)容規(guī)定的極其具體，也是形同虛設。程序就如同制度的執(zhí)行公式，必須明確具體，如果僅僅是形式上的概況規(guī)定，那么就不能真正指導該制度的實施，僅是徒有虛名。此外，合憲性審查的處理過程是不公開的，無論是何種啟動方式，審查都在內(nèi)部進行，處理方式多為機關(guān)內(nèi)部的溝通調(diào)解，公民無法了解具體的審查過程，且對于企業(yè)和公民的建議審查的沒有反饋。審查工作的不公開，導致公民群眾難以真正了解合憲性審查制度，無法認清其在法律實踐中的效用，進而使合憲性審查得不到應有的重視，審查工作難以繼續(xù)進行，法律法規(guī)等規(guī)范性文件和國家工作人員履職違憲難以被發(fā)覺，最終造成憲法權(quán)威受到侵害。針對現(xiàn)狀，設立一個與合憲性審查特點相符合的受理與審議程序迫在眉睫。

（三）查后處理程序

我國《立法法》中對于如何處理違反憲法的法律法規(guī)和其制定主體沒有任何的規(guī)定，亦沒有對其侵害對象規(guī)定任何救濟手段。合憲性審查的處理過程不公開，對于處理結(jié)果也沒有進行公示和宣告。這不利于塑造合憲性審查制度的權(quán)威性，會使得其公民信任度下降，民眾不再認為可以通過該制度保障其基本權(quán)利。在實踐中，我國對于已被確定違憲的法律和公職人員的行為應當設置相應的責任形式，對各種違憲狀況應依法裁決。而目前，我國并沒有可依據(jù)的具體法律，導致違憲情形無法受到應有的處罰，長此以往，會造成憲法權(quán)威性的降低。

三、合憲性審查程序的完善建議

（一）事前審查

我們可以將合憲性審查分為主動審查和被動審查兩種方式，其中主動審查即事前審查，是在法律法規(guī)頒布之前，由專門機關(guān)審查其是否合憲，并在發(fā)現(xiàn)違憲問題時，及時糾正修改，以免在法律頒布后，出現(xiàn)侵害公民基本權(quán)利的問題，影響法律的權(quán)威性。目前，我國現(xiàn)有的事前審查程序并不完善，據(jù)此，我們將結(jié)合功能適當原則提出以下三點建議。

首先，應合憲性審查職權(quán)的需要，2018年3月全國人民下設專門委員會——憲法和法律委員會，專門行使合憲性審查這一職權(quán)?！肮び破涫?，必先利其器?！睘榱烁玫匦惺惯@一職權(quán)，憲法和法律委員會的組成人員就尤為重要。為了合憲性審查工作的卓效進行，應當引入更多知名的憲法專業(yè)學者，從而優(yōu)化其人員結(jié)構(gòu)。其次，應結(jié)合法律頒布前的審查，調(diào)整完善憲法和法律委員會的審查內(nèi)容。在事前審查中，應增加對法律草案的審查，以防微杜漸。最后，應結(jié)合事前審查的需要，調(diào)整完善憲法和法律委員會的職權(quán)功能。憲法和法律委員會的工作職責中包括開展憲法解釋。憲法解釋是維護憲法權(quán)威，保證憲法安定的重要方式。我們認為憲法和法律委員會在憲法解釋方面擁有不可替代的作用，其內(nèi)部組成人員具有專業(yè)素養(yǎng)，具有專業(yè)優(yōu)勢，可以保障憲法解釋的專業(yè)性。對于憲法和法律委員會作出的憲法解釋，可能存在多樣性，我們認為應設置專門機關(guān)，例如全國人大常委會對其進行最終裁決，保障其唯一性。目前，在憲法解釋方面，對于憲法解釋的方法、途徑和效力尚沒有明確的規(guī)定，可能導致憲法解釋不能在合憲性審查過程中發(fā)揮其應有的作用，從而影響合憲性審查的效力。因此，為了增強合憲審查工作的正確性和高效率，應當完善憲法解釋的效力和使用途徑，為合憲審查工作提供更多的參照依據(jù)，精簡合憲審查工作。

（二）事后審查

事后審查，是對已頒布的或已實施的法律進行合憲性方面的審查。目前，我國已有的事后審查程序的規(guī)定也只是零星半點。而憲法和法律委員會的事前審查是對法律草案進行審查，僅是停留在理論層面的抽象性審查，所以即使法律條文在理論層面的審查是合憲的，也有可能在實際適用過程中出現(xiàn)違憲情況。為了解決這一情況，使這一程序體系化，我們認為應當建立憲法法院，進行憲法訴訟，即一種特殊的事后具體審查方式，能夠使公民在憲法權(quán)利受到侵害時及時有效地得到救濟，使憲法不再被束之高閣。

（三）設定程序法

法律是由國家制定或認可并依靠國家強制力保障實施的，一部憲法程序法的規(guī)定可以對法律進行監(jiān)督，能夠極有效力地保障合憲審查程序的實施。

1.從提請主體方面進行規(guī)定，應當在法律中規(guī)范提請主體及其建議的范圍。從目前來看，我國合憲性審查的提請主體過于寬泛，任何國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位以及公民都可以作為合憲性審查的審查主體，但這在一定程度上削弱了大家的責任感，導致最終大家對于啟動合憲性審查的積極性不高。本文認為，需要提高提請主體的門檻，增強提請主體的主位感，篩選其所提出的建議，使真正需要合憲性審查的法律法規(guī)得到重視。

2.從審查對象進行規(guī)定，應當在法律中明確規(guī)定合憲性審查的對象。為了能最大限度地進行合憲性審查工作，我們可以在法律中將審查對象以審查程序的方式進行區(qū)分，將審查對象按照具體情況分進事前審和事后審的不同程序中。如將事前審查程序的審查對象規(guī)定為法律草案以及未生效、未頒布的法律法規(guī)及規(guī)范，將事后審查的審查對象規(guī)定為已頒布實施的法律法規(guī)及規(guī)范。

3.從審查程序進行規(guī)定。明確具體的審查程序在合憲性審查制度中十分重要。首先，在憲法程序法中應當對于審查的具體程序著重規(guī)定。如在事后審查程序中，明確要求提請主體向憲法法院提出合憲性審查的意見后，憲法法院應當在30天內(nèi)或合適的期限內(nèi)做出是否違憲的裁決;若因時效問題，導致利害相關(guān)人的權(quán)利受到損害，應當對憲法法院進行追責，并對受到損害的權(quán)利進行救濟。涉及憲法訴訟的相關(guān)法律在審查過程中不得再進行適用。其次，為了提高公眾對合憲審查的信任度，提高參與感，應改善在現(xiàn)有的合憲性審查中以不公開審查為主的局面。

4.對處理方式進行規(guī)定。以審查對象區(qū)分處理方式：其一，針對法律法規(guī)及規(guī)章若在審查中發(fā)現(xiàn)其確定存在違憲內(nèi)容，在事前審中，應當立即告知其制定機關(guān)，責令該機關(guān)對違憲內(nèi)容進行修改;在事后審中，應當立即公開告知國家機關(guān)和公民該部法律因何內(nèi)容違憲，并停止使用。其二，對于國家公職人員的違憲行為，首先應及時對其違憲行為造成的損害進行控制，以防止損害的進一步擴大;其次，應明確規(guī)定對受侵害對象的救濟程序，以及對做出違憲行為的公職人員的處罰程序。

結(jié)語

我國憲法對我國法治事業(yè)起到重要促進作用，但長期以來，憲法本身的效力沒有被實際運用起來。合憲性審查作為憲法實施的重要方式，為中國的憲法實施提供了新的思路。憲法和法律委員會的出現(xiàn)，無疑促進了合憲性審查制度的發(fā)展。但這一專門機關(guān)的出現(xiàn)只是一個基礎，完善相關(guān)程序同樣是大勢所趨，因此，應進一步落實合憲性審查制度。

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收稿日期：2020-09-07

基金項目：東北林業(yè)大學2020年大學生科研訓練項目“合憲性審查問題研究”（KY202034）;黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目“合憲性解釋問題研究”（18FXB009）

作者簡介：董怡揚（2000-），女，北京人，學生，從事政法研究;付于新（2000-），女，遼寧大連人，學生，從事政法研究。