農(nóng)村“雙層經(jīng)營”體制的完善與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制建立

田友 董艷 席敬安

摘 要：農(nóng)村經(jīng)營體制必須與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，經(jīng)營體制適應(yīng)生產(chǎn)力水平就促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反之就阻礙、制約其發(fā)展。本文通過對新中國成立以來農(nóng)村經(jīng)營體制沿革的分析，闡述構(gòu)建以家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的必然性，提出構(gòu)建完善這種經(jīng)營體制的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村經(jīng)營體制;“雙層經(jīng)營”;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

農(nóng)村經(jīng)營體制必須與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，經(jīng)營體制適應(yīng)生產(chǎn)力水平就促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反之就阻礙、制約其發(fā)展。新中國成立以來農(nóng)村經(jīng)營體制改革的實踐證明，從解放初期的土地私有化到改革開放以來統(tǒng)分結(jié)合的“雙層經(jīng)營”體制，再到近年來黨中央提出的“在堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，加快形成以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體復(fù)合式農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果、是我國農(nóng)村經(jīng)營體制改革的必由之路，也是黨中央提出的構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。

本文擬通過對新中國成立以來農(nóng)村經(jīng)營體制沿革的分析，闡述構(gòu)建以家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的必然性，提出構(gòu)建完善這種經(jīng)營體制的建議。

一、農(nóng)村經(jīng)營體制的沿革

第一階段：土地改革。把封建土地所有制改為農(nóng)民個人土地所有制。實際上新中國成立初期農(nóng)村的土地改革實行的是土地私有化。農(nóng)民既獲得了土地所有權(quán)，也獲得了土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，大大解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，實現(xiàn)了農(nóng)民幾千年來“耕者有其田”的夢想，為鞏固新生的政權(quán)發(fā)揮了巨大作用。

第二階段：土地集體化。1953年至1955年的土地集體化，經(jīng)過互助組、初級社、高級社逐漸變土地的農(nóng)民個人所有為集體所有，實行統(tǒng)一經(jīng)營、按勞分配，逐步取消土地報酬。農(nóng)民既失去了土地所有權(quán)，也失去了經(jīng)營自主權(quán)，我國的農(nóng)村土地集體所有制度由此建立。

第三階段：人民公社化。1958年至1960年的“大躍進(jìn)”和人民公社運動，將土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制變?yōu)槿嗣窆缢兄?并由1962年9月黨的八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》將這種土地制度在全國范圍內(nèi)確定下來（實際真正以人民公社為單位核算的并不多，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地所有制架構(gòu)并沒有因為人民公社的成立而改變）。農(nóng)民完全喪失了土地的所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。在實行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、流動，這并不利于土地資源的合理流動和優(yōu)化配置。此階段農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的有限增加得益于農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣以及化肥、農(nóng)藥的廣泛應(yīng)用。

第四階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在20世紀(jì)70年代末80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。其特點是“土地集體所有、分戶經(jīng)營”，將土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離開來。1991年黨的十三屆八中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的“雙層經(jīng)營”體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的第一步，突破了“一大二公”“大鍋飯”的舊體制。農(nóng)民的個人付出與收入掛鉤，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大增，徹底解放了農(nóng)村生產(chǎn)力?！半p層經(jīng)營”體制由此建立。

“雙層經(jīng)營”體制并沒有從根本上改變土地集體所有的性質(zhì)，只是將土地的所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)分離。農(nóng)村改革初期，它對調(diào)動農(nóng)民的積極性、解決國人的溫飽問題的確作出了巨大貢獻(xiàn)。

1998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》指出， “以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定?！痹撐募谝淮螌⒓彝ヂ?lián)產(chǎn)承包表述為家庭承包。1999年全國人大通過的憲法修正案第八條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的‘雙層經(jīng)營體制”。該經(jīng)營體制作為我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度在國家根本大法上被再次予以確認(rèn)。

黨的十八大以后，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證實行“三權(quán)分置”，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了分置;新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)同等保護(hù)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)打下了制度基礎(chǔ)。

第五階段：土地承包關(guān)系長久不變。黨的十七屆三中全會首次提出了保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變;黨的十九大報告提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，二輪承包到期后再延長30年”。2019年11月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，對長久不變制度安排作出了明確解釋。

由改革開放初期的“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主、統(tǒng)分結(jié)合的‘雙層經(jīng)營體制”到黨的十五屆三中全會的“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的‘雙層經(jīng)營體制”，表述上雖然只是少了“聯(lián)產(chǎn)”兩個字，但是意義深遠(yuǎn)，是我國由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡中在農(nóng)村經(jīng)營體制改革中的體現(xiàn)，也反映了農(nóng)村改革20年后農(nóng)產(chǎn)品供給由短缺到充裕的改革成果。改革開放以來我國農(nóng)村發(fā)生的巨大變化是在這個基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上取得的。農(nóng)村改革的巨大成功帶動了整個經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，帶來了國家改革開放事業(yè)的飛速發(fā)展，帶來了國家整體實力和地位的提升。

二、“雙層經(jīng)營”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度由國情決定

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的“雙層經(jīng)營”體制，是指農(nóng)村集體所有的土地，通過家庭平等承包的方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度。它是從我國基本經(jīng)濟(jì)制度出發(fā)，總結(jié)了國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)而得出的一條必須長期堅持的制度。這一經(jīng)營制度，不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。

首先， 實行家庭承包制是由我國基本經(jīng)濟(jì)制度決定的。以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，客觀上要求農(nóng)村的土地實行公有制。家庭承包制是在土地公有制（集體所有也是一種公有制）下， 實行所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，并沒有改變土地的公有制性質(zhì)，它既不同于西方國家土地私有制下的農(nóng)業(yè)資本主義經(jīng)營制度，也不同于一些國家土地集體所有集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，而是我國基本經(jīng)濟(jì)制度在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的反映， 是有中國特色社會主義制度的具體體現(xiàn)。

其次，實行家庭承包制是農(nóng)業(yè)的特點決定的。農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相交織的一個特殊行業(yè)，既具有產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一般特征，又具有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身的特殊性。農(nóng)業(yè)對土地的依賴性強，生產(chǎn)周期長， 受自然因素的影響大， 家庭經(jīng)營方式可以使農(nóng)戶根據(jù)市場、氣候、環(huán)境和農(nóng)作物生長情況及時作出決策，保證生產(chǎn)順利進(jìn)行，也有利于農(nóng)戶自主安排剩余勞動力和剩余勞動時間，增加收入。

再次，實行家庭經(jīng)營也是西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的通行做法。促進(jìn)西方國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的經(jīng)驗方面，除技術(shù)先進(jìn)外，還有三個基本要素：家庭經(jīng)營、專業(yè)合作、社會化服務(wù)。無論是規(guī)模多大的農(nóng)場，實行家庭經(jīng)營都是基本特征。

最后，實行家庭承包制是我國農(nóng)業(yè)曲折發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)。家庭承包制實行前長期實行的人民公社體制在制度及其實踐中存在三大缺陷：農(nóng)戶沒有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，生產(chǎn)隊分配存在大鍋飯，人民公社內(nèi)部監(jiān)督成本高，致使長期以來農(nóng)民的生產(chǎn)積極性無法得到調(diào)動。

三、“雙層經(jīng)營”體制缺陷及完善

雖然“雙層經(jīng)營”體制為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富、農(nóng)村穩(wěn)定提供了制度保障，但是不可否認(rèn)，這種基本經(jīng)營制度在和我國人多、地少、水資源缺乏的國情結(jié)合以后也產(chǎn)生了一些問題，在實踐中也暴露出一些缺陷，在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化，特別是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

一是家庭承包制形成的“大國小農(nóng)”經(jīng)營格局與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要不適應(yīng)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的規(guī)模化、組織化、信息化，小規(guī)模的家庭經(jīng)營無法滿足。

二是村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱且極不平衡， 多數(shù)村級集體經(jīng)濟(jì)組織名存實亡。焦作市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，但目前也僅有37.7%的村有集體經(jīng)營收入?！敖y(tǒng)”的服務(wù)功能嚴(yán)重不足，難以滿足承包農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營上的需求，“雙層經(jīng)營”實際上變?yōu)檗r(nóng)戶單層經(jīng)營。

三是隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移加快，加上農(nóng)產(chǎn)品價格與其投入的不匹配，改革開放初期農(nóng)民對土地精耕細(xì)作做得不夠，存在土地撂荒現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的要素——土地成了棄之可惜的雞肋。這對我國人多、地少、水資源缺乏的國情、對國家糧食安全來說是雪上加霜。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展出現(xiàn)了許多新變化。一是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進(jìn)過程中，農(nóng)民進(jìn)一步分化，有些已完全脫離農(nóng)業(yè)， 有些僅從事自給性的農(nóng)業(yè)，僅有部分農(nóng)民從事商品性農(nóng)業(yè)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前焦作市純農(nóng)戶約占總農(nóng)戶的35%，農(nóng)業(yè)勞動力也只占農(nóng)村勞動力的29%，農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的收入僅占可支配收入的6.6%。二是傳統(tǒng)的農(nóng)民已細(xì)分為戶籍上的村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員。有些是村民而不一定是社員，有些是社員而不一定是村民。三是農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾發(fā)生變化， 市場制約成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾。四是市場在農(nóng)業(yè)要素配置中處于決定性地位。五是農(nóng)業(yè)逐步融入到世界經(jīng)濟(jì)一體化中，世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策已直接影響到各地的農(nóng)業(yè)發(fā)展。這些新的特點， 對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。

創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營體制機制是解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)問題的客觀要求。經(jīng)營體制機制創(chuàng)新一定要穩(wěn)定和完善黨的農(nóng)村基本經(jīng)營制度， 在穩(wěn)定中創(chuàng)新， 在創(chuàng)新中完善。

在家庭承包制基礎(chǔ)上推進(jìn)家庭農(nóng)場、專業(yè)合作加社會化服務(wù)發(fā)展是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、創(chuàng)新經(jīng)營體制的重要舉措。“雙層經(jīng)營”體制，在集體和農(nóng)戶之間形成了一種“統(tǒng)分結(jié)合、‘雙層經(jīng)營”，土地家庭承包體制基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場、專業(yè)合作加社會化服務(wù)體制，在農(nóng)戶與合作社及家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間再形成一種新的“統(tǒng)分結(jié)合、‘雙層經(jīng)營”，這對于農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移、對于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程極為有利。

四、推進(jìn)建立在“雙層經(jīng)營”體制基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場、專業(yè)合作、社會化服務(wù)體制

黨的十七屆三中全會指出：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平;統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，著力提高組織化程度?！秉h的十九大報告提出“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。2019年全國兩會期間習(xí)近平總書記在河南代表團(tuán)討論時指出：“要突出抓好家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社這兩類新型經(jīng)營主體?！?/p>

農(nóng)民合作社的產(chǎn)生是基于弱勢群體的自我服務(wù)和自我保護(hù)， 成員通過自己擁有并管理的組織來達(dá)到為自我服務(wù)的目的。家庭農(nóng)場作為新興的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體、升級版的家庭經(jīng)營和農(nóng)民合作社一樣是實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的橋梁和紐帶，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。 這種在“雙層經(jīng)營”體制基礎(chǔ)上的專業(yè)合作、家庭農(nóng)場體制，有利于克服家庭承包制體制形成“大國小農(nóng)”的小規(guī)模經(jīng)營弊端;有利于節(jié)約農(nóng)業(yè)成本，提高土地利用率、勞動生產(chǎn)率;有利于農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營， 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級;也有利于政府農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的落實。

發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社， 應(yīng)建立健全社會化服務(wù)組織為其提供服務(wù)。第一要加強指導(dǎo)， 搞好規(guī)范化建設(shè)， 逐步形成示范體系。要搞好分類指導(dǎo)， 在經(jīng)市場監(jiān)管部門登記的基礎(chǔ)上積極開展規(guī)范化建設(shè)， 并在規(guī)范化建設(shè)基礎(chǔ)上確定一批示范性的合作社、家庭農(nóng)場和社會化服務(wù)組織，在數(shù)量發(fā)展的同時， 逐步提高其發(fā)展質(zhì)量和帶動服務(wù)能力。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在現(xiàn)有的國家級農(nóng)民合作社示范社評定的同時開展國家級示范家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織評選，完善示范體系。二是加大扶持力度， 國家農(nóng)業(yè)發(fā)展項目重點向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社傾斜，逐步形成合作社、家庭農(nóng)場發(fā)展的良好環(huán)境。三是將農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織納入財政扶持范圍，為以家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社為主要代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

在“雙層經(jīng)營”體制基礎(chǔ)上的專業(yè)合作、家庭農(nóng)場、社會化服務(wù)體制，是對我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善，也是對我國基本經(jīng)濟(jì)制度的完善。經(jīng)過連續(xù)不斷的努力，在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上逐步建立起農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織健康發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供更加有力的制度保障。

（作者單位：田友、董艷，河南省焦作市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局; 席敬安，河南省孟州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）