香港特區(qū)選舉制度完善與“一國(guó)兩制”實(shí)踐的發(fā)展

李曉兵

良好的政治生態(tài)有利于香港特區(qū)的管治，能夠真正聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，聚焦于民生的改善，聚焦于應(yīng)對(duì)和解決香港特區(qū)“一國(guó)兩制”實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題和挑戰(zhàn)。

2021年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定》。2021年3月30日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過香港基本法附件一和附件二，即香港特區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和表決程序。

香港特區(qū)選舉制度的完善，是全面落實(shí)“愛國(guó)者治港”這一根本原則，將“愛國(guó)者治港”這一基本政治倫理貫穿于香港特區(qū)基本的政治過程之中，通過確立新的選舉規(guī)則推動(dòng)香港特區(qū)憲制秩序的深度重塑進(jìn)而催生香港新的政治生態(tài)，確?！耙粐?guó)兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)香港長(zhǎng)治久安。

具有里程碑意義的“一國(guó)兩制”重大實(shí)踐

從制定通過的方式和法源來分析，這次香港特區(qū)選舉制度的完善是以“全國(guó)人大決定十全國(guó)人大常委會(huì)修法”的方式予以實(shí)施推進(jìn)的，即由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)分兩個(gè)階段完成對(duì)基本法附件一和附件二的修訂，同時(shí)還需要香港特區(qū)政府和立法會(huì)通過本地立法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為香港特區(qū)的選舉制度立法，即第三個(gè)階段由香港特區(qū)依照全國(guó)人大的決定和全國(guó)人大常委會(huì)修改后的基本法附件一和附件二修改香港特區(qū)本地有關(guān)法律，依法組織、規(guī)管相關(guān)選舉活動(dòng)。因此，這次完善香港特區(qū)選舉制度由中央主導(dǎo)來進(jìn)行推動(dòng)，同時(shí)也要落實(shí)香港特區(qū)的主體責(zé)任。

從“全國(guó)人大決定十全國(guó)人大常委會(huì)修法”的主要內(nèi)容來分析，這次香港特區(qū)選舉制度的完善著眼于香港特區(qū)過去所關(guān)注的政制發(fā)展的核心問題，即香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)議員的產(chǎn)生辦法，但是不再簡(jiǎn)單地延續(xù)過去的一些思路，而是基于香港特區(qū)的憲制地位，以及憲法和基本法所確立的憲制秩序，結(jié)合香港特區(qū)的實(shí)際情況，遵循循序漸進(jìn)原則，另辟蹊徑，從長(zhǎng)計(jì)議，固本強(qiáng)基，將香港特區(qū)基本法和香港國(guó)安法、全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于香港基本法第一百零四條的解釋和關(guān)于香港特區(qū)立法會(huì)議員資格問題的決定以及香港特別行政區(qū)本地有關(guān)法律的規(guī)定貫穿起來，將香港特區(qū)重要的選舉政治過程與特區(qū)治理過程進(jìn)行有機(jī)的連接，將香港特區(qū)行政長(zhǎng)官的選舉與立法會(huì)議員的選舉，以及基本法所確立以行政長(zhǎng)官為核心的行政主導(dǎo)政治體制的落實(shí)和有效運(yùn)行結(jié)合起來。

從香港特區(qū)選舉制度完善的基本目的來分析，這次香港特區(qū)選舉制度的完善是為了全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)“一國(guó)兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，維護(hù)憲法和基本法確定的香港特別行政區(qū)憲制秩序，確保以愛國(guó)者為主體的“港人治港”，切實(shí)提高香港特別行政區(qū)治理效能，保障香港特別行政區(qū)永久性居民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

從2020年全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法、香港基本法以及全國(guó)人大關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定的授權(quán)，制訂香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法，到今年全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法、香港基本法、香港國(guó)安法以及全國(guó)人大關(guān)于完善香港特區(qū)選舉制度的決定的授權(quán)，修訂香港基本法附件一和附件二，都是建構(gòu)更加完善的“一國(guó)兩制”實(shí)踐制度體系和法律體系的重大舉措，都是“一國(guó)兩制”歷史發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑意義的創(chuàng)造性實(shí)踐，對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，確保香港長(zhǎng)治久安和保持長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，以及香港特區(qū)“一國(guó)兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)都將產(chǎn)生重大影響。

從制度層面保障和落實(shí)“愛國(guó)者治港”根本原則

這次對(duì)基本法附件一和附件二修改的幅度都比較大，其中都涉及到一個(gè)重要方面就是對(duì)選舉委員會(huì)的憲制角色進(jìn)行重新厘清、重新設(shè)置、重新賦權(quán)。選舉委員會(huì)的調(diào)整，首先是在保留選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生行政長(zhǎng)官人選的職能的同時(shí)恢復(fù)選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生部分立法會(huì)議員的職能，即香港特區(qū)立法會(huì)議員每屆由70人增加至90人之后，選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生其中40名議員。根據(jù)基本法確立的循序漸進(jìn)原則，這次修改將選舉委員會(huì)由1200人增加到1500人，對(duì)界別進(jìn)行了重新劃分，對(duì)原來界別進(jìn)行了替換，增加了一些新的分組，以保證其具有廣泛代表性、符合香港特別行政區(qū)實(shí)際情況、體現(xiàn)社會(huì)整體利益。

這次對(duì)界別的重新劃分非常精細(xì)，在確立五大界別的基礎(chǔ)上又對(duì)每個(gè)界別的分組進(jìn)行了非常精細(xì)的規(guī)定，對(duì)每個(gè)界別內(nèi)部的分組和議席的分配也作出了明確的規(guī)定。第三界別中將“社會(huì)服務(wù)”界別改為“基層”界別，新增加了基層社團(tuán)的席位，原來的勞工、宗教團(tuán)體給予了基本的保證?；鶎由鐖F(tuán)在香港社會(huì)扮演著很重要的角色，同時(shí)又是從事社會(huì)服務(wù)的具體工作，能夠參與到特區(qū)治理過程，但之前其政治參與性則受到了限制，或者利益和聲音未能得到足夠的重視，這恰恰是香港社會(huì)的問題之所在。因此，增加基層界別也是要增加基層聲音的傳遞和表達(dá)渠道，打通香港社會(huì)的各個(gè)層次，讓香港特區(qū)治理過程能夠充分關(guān)注和兼顧基層的利益。選舉委員會(huì)第四個(gè)界別里還包括了地區(qū)防火委員會(huì)委員的代表，以及港九、“新界”分區(qū)委員會(huì)及地區(qū)撲滅罪行委員會(huì)的代表，都分配有較多的席位，這些規(guī)定都非常具體。第五屆別則增加了全國(guó)性團(tuán)體香港成員的代表，人數(shù)還不少，有110席。這些優(yōu)秀人士對(duì)國(guó)家有全面理解和積極貢獻(xiàn)、有牢固的國(guó)家意識(shí)和強(qiáng)烈的政治認(rèn)同，能夠有機(jī)會(huì)參與到香港特區(qū)重要的選舉過程，即香港特區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)議員的產(chǎn)生過程之中，既能夠讓政治光譜變得更寬，同時(shí)保證在整個(gè)香港特區(qū)的選舉過程和政治運(yùn)行過程中，通過具體參與者的活動(dòng)將國(guó)家和香港特區(qū)的利益協(xié)調(diào)兼顧起來。

修訂后的基本法附件一中還規(guī)定，選舉委員會(huì)設(shè)召集人制度，負(fù)責(zé)必要時(shí)召集選舉委員會(huì)會(huì)議，總召集人由擔(dān)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的選舉委員會(huì)委員擔(dān)任。1500人的選舉委員會(huì)是一個(gè)比較龐大的機(jī)構(gòu)，選舉委員會(huì)每一次參與到特區(qū)選舉活動(dòng)中的時(shí)候，根據(jù)憲法、基本法和國(guó)安法的規(guī)定，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新情況和新問題，召集人可以提出來一些指引性和建設(shè)性的意見進(jìn)行溝通和討論。因此，設(shè)置召集人制度是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。對(duì)于總召集人的基本條件是要求具有國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的選委會(huì)委員，這也說明召集人必須有充分的政治權(quán)威，能夠獲得大家的尊重和支持，總召集人的政治立場(chǎng)、政治經(jīng)驗(yàn)和工作水準(zhǔn)，乃至政治視野和作出政治判斷的高度，都能夠?yàn)檫x委委員會(huì)的有效正常運(yùn)作以及基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供制度上的保障和主體上的保障。

另一方面，這次對(duì)基本法附件一和附件二的修改增設(shè)了候選人資格審查委員會(huì)，選舉委員會(huì)委員候選人、行政長(zhǎng)官候選人和立法會(huì)議員候選人都經(jīng)過該資格審查委員會(huì)的審查，而且要把國(guó)安委根據(jù)香港特區(qū)警務(wù)處維護(hù)國(guó)家安全部門的審查情況出具的審查意見書作為前提，確保選舉委員會(huì)委員候選人、行政長(zhǎng)官候選人和立法會(huì)議員候選人符合擁護(hù)中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法、效忠中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)的法定要求和條件。由資格審查委員會(huì)進(jìn)行資格審查與原來由選舉主任進(jìn)行資格審查有所不同，其根據(jù)國(guó)安委出具的審查意見書所做出的候選人資格確認(rèn)決定是具有法律效力的，不能進(jìn)行司法復(fù)核，不能提起訴訟。

提升政治過程品質(zhì)，重塑香港政治生態(tài)

新修訂的基本法附件一、附件二在完善特區(qū)選舉制度的同時(shí)，也在遵循循序漸進(jìn)的原則來推進(jìn)香港民主政治的發(fā)展，并不是像一些批評(píng)意見說的那樣，是“民主的倒退”。香港民主政治發(fā)展既要遵循循序漸進(jìn)的基本原則往前走，同時(shí)也要確保能夠穩(wěn)健運(yùn)行。

新的行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法和立法會(huì)議員的產(chǎn)生辦法，從制度層面保障和落實(shí)“愛國(guó)者治港”這一根本原則，重塑香港特區(qū)基本政治倫理，不僅通過候選人資格審查委員會(huì)保證選舉委員會(huì)委員候選人、行政長(zhǎng)官候選人和立法會(huì)議員候選人這些參與到香港特區(qū)政治過程中的人士具有愛國(guó)愛港的基本政治立場(chǎng)和政治情懷，還通過設(shè)立具有廣泛代表性、符合香港特別行政區(qū)實(shí)際情況、體現(xiàn)社會(huì)整體利益的選舉委員會(huì)，在選舉委員會(huì)委員提名行政長(zhǎng)官候選人、立法會(huì)議員候選人，以及投票選舉行政長(zhǎng)官候任人、立法會(huì)部分議員的過程中，擁有共同的選民基礎(chǔ)和更為一致的政治認(rèn)同，更有利于保障香港社會(huì)整體利益，同時(shí)著眼于選舉結(jié)束之后，有助于在行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)的特區(qū)政府和立法會(huì)議員之間，能夠形成互相分工、互相配合、互相支持的局面，更有利于實(shí)現(xiàn)基本法確立的行政主導(dǎo)的政治體制這一基本目標(biāo)，提升特區(qū)政府治理效能。

新修訂的附件二規(guī)定，政府提出的法案，如獲得出席會(huì)議的全體議員的過半數(shù)票，即為通過。立法會(huì)議員個(gè)人提出的議案、法案和對(duì)政府法案的修正案均須分別經(jīng)選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的議員和功能團(tuán)體選舉、分區(qū)直接選舉產(chǎn)生的議員兩部分出席會(huì)議議員各過半數(shù)通過。這樣的制度設(shè)計(jì)一方面是對(duì)立法議員過去比較任意、任性的政治行為進(jìn)行制約;另一方面，則是如果能夠獲得兩部分議員的投票都過半，這就基本上能夠證明這樣的提案具有更加廣泛性和重要性，更應(yīng)該得到整個(gè)香港特區(qū)、整個(gè)香港社會(huì)的關(guān)注和支持。這是在特區(qū)的管治理過程中，對(duì)立法會(huì)議員的行為進(jìn)行規(guī)范和制約，也是提出更高的要求。

香港基本法附件一和附件二修訂完成之后，香港特區(qū)本地立法過程也立即予以展開。良好的政治生態(tài)有利丁香港特區(qū)的管治，能夠真正聚焦丁經(jīng)濟(jì)發(fā)展，聚焦丁民生的改善，聚焦丁應(yīng)對(duì)和解決香港特區(qū)“一國(guó)兩制”實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題和挑戰(zhàn)。