“多規(guī)合一”背景下的國土空間劃分方法比較

吳 笛

（南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，江蘇 南京 210000）

1 前言

國土空間規(guī)劃是融合了不同部門不同標(biāo)準(zhǔn)的多種規(guī)劃，然而不同規(guī)劃的編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、層次結(jié)構(gòu)分散，所以科學(xué)合理地進(jìn)行國土空間劃分，才能夠?yàn)閲量臻g規(guī)劃方案的編制提供參考。[1]

2018 年2 月28 日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，賦予新組建的自然資源部“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的重要職責(zé)。土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃均為空間規(guī)劃，此類規(guī)劃均涉及空間布局，但由于不同規(guī)劃機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)不同，編制目的存在差異，從而導(dǎo)致不同規(guī)劃之間矛盾愈發(fā)顯著，地區(qū)發(fā)展受限。[2]

建立科學(xué)合理的國土空間劃分體系，使其能夠覆蓋所有功能區(qū)則是現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃中最重要的任務(wù)之一。本文通過梳理部分試點(diǎn)地區(qū)的國土空間劃分方法，以期為后續(xù)各地開展的國土空間規(guī)劃方案編制提供借鑒。

2 試點(diǎn)地區(qū)的國土空間劃分方法

由于試點(diǎn)地區(qū)開展國土空間劃分工作的時(shí)間不一致，主導(dǎo)部門也不同，因此在國土空間規(guī)劃工作中的理念和方法上存在一定差異，結(jié)合當(dāng)前各試點(diǎn)地區(qū)的國土空間劃分工作，初步總結(jié)了基于資源環(huán)境分析、基于“雙評價(jià)”工作和基于三條紅線優(yōu)化（三條紅線指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）三類國土空間劃分方法。

2.1 基于資源環(huán)境分析的空間劃分

基于研究區(qū)地理位置、地形地貌、氣候水文、植被土壤、社會經(jīng)濟(jì)以及土地利用等條件，識別區(qū)域國土開發(fā)及與其密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境因素和生態(tài)環(huán)境問題。通過對資源稟賦與本底特征進(jìn)行分析，逐次進(jìn)行資源環(huán)境限制性、適宜性、空間協(xié)調(diào)性等分析評價(jià)。即在限制性評價(jià)的基礎(chǔ)上，國土空間劃分結(jié)合各評價(jià)單元的生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)開發(fā)等單項(xiàng)適宜性評價(jià)結(jié)果，按照優(yōu)先保障生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原則，采用空間疊加分析等方法開展國土空間綜合適宜性評價(jià)，形成生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等空間初步劃分結(jié)果，并結(jié)合相關(guān)規(guī)劃進(jìn)一步協(xié)調(diào)功能布局，通過復(fù)合功能網(wǎng)格評價(jià)確定評價(jià)單元主導(dǎo)功能。[3]

首先，對資源環(huán)境進(jìn)行限制性評價(jià)。在客觀認(rèn)識區(qū)域自然條件的基礎(chǔ)上，篩選對區(qū)域國土空間開發(fā)具有限制性的指標(biāo)，構(gòu)建資源環(huán)境限制性評價(jià)體系。根據(jù)各指標(biāo)因子對國土開發(fā)的限制性程度，劃分為強(qiáng)限制性，如基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等；和較強(qiáng)限制性，如地形、地質(zhì)災(zāi)害等。首先評價(jià)各個(gè)因子對國土空間利用的限制性，然后將單因素評價(jià)結(jié)果進(jìn)行疊加分析，評價(jià)國土開發(fā)受到的多因素綜合限制影響。

其次，對資源環(huán)境進(jìn)行適宜性評價(jià)。基于資源環(huán)境限制性評價(jià)結(jié)果，綜合考慮區(qū)域國土開發(fā)自然適宜性和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展適宜性，構(gòu)建資源環(huán)境適宜性評價(jià)體系，計(jì)算區(qū)域資源環(huán)境適宜性分值。自然適宜性可以借助限制性評價(jià)的指標(biāo)體系，從適宜性的角度給予各個(gè)因子分值，其中強(qiáng)限制性因子采用“一票否決”制，即為不適宜；較強(qiáng)限制性因子根據(jù)多因子累加獲取其綜合自然適宜性。社會經(jīng)濟(jì)適宜性則從區(qū)域建設(shè)開發(fā)的角度，綜合考慮人口、交通、區(qū)位等因子對建設(shè)開發(fā)的促進(jìn)作用。綜合自然適宜性和社會經(jīng)濟(jì)適宜性兩方面，最終獲得可用于指導(dǎo)區(qū)域國土開發(fā)的區(qū)域資源環(huán)境承載力空間格局。

最后，對空間功能合理性進(jìn)行評價(jià)。以適宜性評價(jià)為評價(jià)基礎(chǔ)，綜合劃分功能空間，確定某一評價(jià)區(qū)域的主要的空間功能，以其科學(xué)、合理、適宜的空間功能為主要參考因素，為制定區(qū)域開發(fā)利用保護(hù)策略提供基礎(chǔ)支撐。

2.2 基于“雙評價(jià)”工作的空間劃分

2018 年4 月，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話中指出，要在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)的基礎(chǔ)上，盡快完成“三線”劃定，并對國土空間規(guī)劃的開發(fā)保護(hù)格局進(jìn)行合理規(guī)劃，建立健全的國土空間管控機(jī)制。通過“雙評價(jià)”科學(xué)認(rèn)知國土空間格局分異的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對國土空間功能區(qū)域進(jìn)行劃分，已經(jīng)成為國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵基礎(chǔ)性工作。“雙評價(jià)”包括資源環(huán)境承載能力評價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)。前者用于綜合評價(jià)特定發(fā)展過程中的自然資源供給和生態(tài)環(huán)境狀況，并以此確定生態(tài)和農(nóng)業(yè)活動所能承受的最大規(guī)模等級；而后者則是在保障生態(tài)和國土安全的前提下，綜合評價(jià)城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度（圖1）。

圖1 “雙評價(jià)”分析法劃分國土空間技術(shù)路線圖

首先，逐一評價(jià)資源環(huán)境要素。為了完成生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三個(gè)不同層次的空間劃分（圖2），針對不同地區(qū)構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，需要對影響空間劃分的環(huán)境類、資源類、生態(tài)類和災(zāi)害類單項(xiàng)資源環(huán)境要素進(jìn)行評價(jià)，主要包括土地資源、水資源、水環(huán)境、水資源、土壤環(huán)境、生態(tài)敏感區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害等。

圖2 三類功能指向的集成評價(jià)

其次，綜合評價(jià)環(huán)境承載力。在完成單項(xiàng)資源環(huán)境要素后，分別對于生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間的人類活動，完成生態(tài)保護(hù)重要性等級、農(nóng)業(yè)承載力和城鎮(zhèn)承載力等綜合評價(jià)，并對生態(tài)保護(hù)重要性、農(nóng)業(yè)承載力和城鎮(zhèn)承載力進(jìn)行分級，由底至高分為五個(gè)等級，由此表征自然本底支撐人類生活生產(chǎn)活動能力。

最后，綜合評價(jià)國土空間開發(fā)的適宜性?；谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載力結(jié)果和城鎮(zhèn)建設(shè)承載力結(jié)果，以此初步確定農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，再結(jié)合功能性評價(jià)最終完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜性分區(qū)。

2.3 基于三條紅線優(yōu)化的空間劃分

三條控制線劃定是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，是三區(qū)空間科學(xué)劃定的基礎(chǔ)。大部分地區(qū)三條紅線都存在交叉重疊的現(xiàn)象，面向2035 年國土空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)對三條紅線提出進(jìn)一步的優(yōu)化方案，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行空間劃定。[4]

第一，初步優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線。依據(jù)《自然生態(tài)空間劃定與用途管制技術(shù)規(guī)程》、《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》中確定的劃定原則與方法，堅(jiān)持紅線面積有增加、生態(tài)功能有提高、格局整體穩(wěn)定，對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行局部調(diào)整。[5]

第二，確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果為基礎(chǔ)，根據(jù)現(xiàn)狀保留城鎮(zhèn)建設(shè)用地和規(guī)劃落地的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，沿路、河流、山體、綠化帶等具有明顯隔離作用的標(biāo)志物或村界，劃定城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界范圍。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定須避讓生態(tài)保護(hù)紅線和各類保護(hù)地范圍，應(yīng)避讓優(yōu)質(zhì)耕地、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)。城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的人文景觀類禁止開發(fā)區(qū)域、河道型飲用水源保護(hù)區(qū)二級區(qū)可劃入城鎮(zhèn)空間，作為獨(dú)立單元執(zhí)行復(fù)合管理。[6]

第三，初步劃定永久基本農(nóng)田。在調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界過程中，逐步完成永久基本農(nóng)田的劃定，永久基本農(nóng)田調(diào)整遵循面積不減少、質(zhì)量不下降的原則，合理劃定永久保護(hù)紅線，以此成果作為劃定的初步范圍。

基于前期工作，初步確定“三線”空間。對初步劃定的自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間內(nèi)的各地類進(jìn)行融合處理，形成初步的空間單元。綜合地形地貌、資源分布特點(diǎn)，設(shè)定一定面積初始閾值，對自然生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間單元進(jìn)行歸并。空間單元的歸并不跨越三條紅線，以及各類保護(hù)地、空間規(guī)劃確定的分區(qū)邊界等管理邊界。重要物種棲息地等具有特殊保護(hù)價(jià)值的區(qū)域，面積小于閾值的可作為獨(dú)立自然生態(tài)空間單元。

第四，確定三區(qū)三線劃定。根據(jù)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線最終劃定成果，對生態(tài)保護(hù)紅線初步成果、自然生態(tài)空間初步成果和農(nóng)業(yè)空間初步成果進(jìn)行相應(yīng)完善，確保三條紅線不交叉，三類空間不重疊。

3 結(jié)語

本文主要梳理了基于資源環(huán)境分析、基于“雙評價(jià)”工作和基于三條紅線優(yōu)化三類國土空間劃分方法。在國家統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制技術(shù)指南尚未正式發(fā)布之際，不同試點(diǎn)地區(qū)的國土空間劃分方法既有相似之處，又存在一定差異，其適用性依據(jù)地方基礎(chǔ)成果完備程度和規(guī)劃編制理念而不同，最終哪種方法更具有科學(xué)性和普適性，還需要結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行深入研究和實(shí)踐檢驗(yàn)。