公路通行費(fèi)發(fā)展面臨的問題及政策研究

岳貴陽、李劍、梅樂翔、王夢佳

（交通運(yùn)輸部路網(wǎng)監(jiān)測與應(yīng)急處置中心，北京100029）

0 引言

20世紀(jì)80年代初，中國的二級及以上公路總里程數(shù)不到2 萬km，現(xiàn)在，全國收費(fèi)公路總里程已達(dá)到17.92 萬km，高速公路的發(fā)展也一步步實(shí)現(xiàn)了重大跨越，由城市內(nèi)連通轉(zhuǎn)變?yōu)閲腋删€公路覆蓋成網(wǎng)。40年間，不斷對公路通行費(fèi)政策實(shí)施改革，相關(guān)政策的不斷完善也大力促進(jìn)了我國公路事業(yè)的發(fā)展，因此，雖然我國高速公路起步晚于發(fā)達(dá)國家整整半個世紀(jì)，卻能昂首追趕，如今更是建成了世界最大的高速公路網(wǎng)，收費(fèi)公路政策更促進(jìn)了高速公路通行費(fèi)收取的逐步規(guī)范化，但是隨著社會的快速發(fā)展、大的政策環(huán)境和經(jīng)濟(jì)形勢的變化，產(chǎn)生了一些新的問題。

1 國際上收費(fèi)公路發(fā)展的情況分析

目前全球共有70 余個國家、地區(qū)在公路建設(shè)和發(fā)展中采用了收費(fèi)政策。較為典型的有日本、美國、英國和法國等。

日本于20世紀(jì)50年代建立起了國家和部分地方公路的通行費(fèi)收取制度，因負(fù)債逐年攀升、關(guān)聯(lián)企業(yè)壟斷、缺乏成本控制導(dǎo)致經(jīng)營效率低下等原因，2005年啟動了高速公路投融資體制改革。改革后，日本的高速公路由日本道路保有和債務(wù)償還機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)資金籌集，要求統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一使用。養(yǎng)護(hù)資金主要來源于高速公路通行費(fèi)收入，六大高速公路公司負(fù)責(zé)高速公路養(yǎng)護(hù)任務(wù)。通行費(fèi)收入扣除養(yǎng)護(hù)和管理等支出后，由高速公路公司上繳道路保有和債務(wù)償還機(jī)構(gòu)用于償還債務(wù)[1]?？傮w來看，通過先行立法，而后明確職責(zé)分工、明晰債務(wù)關(guān)系等改革舉措，通行費(fèi)平均降低10%，高速公路建設(shè)成本降低。另外，日本高速公路設(shè)定了到2065年全部還清債務(wù)的目標(biāo)。

美國高速公路資金來源為燃油稅、輪胎稅、牌照稅、重車稅等，由于路網(wǎng)老化、稅收增長放緩等因素，專項(xiàng)稅入不敷出。

英國的免收通行費(fèi)的高速公路建設(shè)資金主要來源于各類政府稅收收入，包括個人所得稅、公司稅、增值稅等，除大多數(shù)的不收費(fèi)高速公路外，僅有的三個收費(fèi)路段均由政府和社會資本融資建成，通行費(fèi)收入用于償還設(shè)計(jì)、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。

法國境內(nèi)的高速公路已經(jīng)過私有化改造，即由私有化資產(chǎn)承擔(dān)高速公路建養(yǎng)，此舉旨在降低社會失業(yè)率，刺激經(jīng)濟(jì)增長。高速公路的運(yùn)營公司需要對收費(fèi)進(jìn)行公示，通行費(fèi)總收入的兩成作為公司收入，四成以稅費(fèi)形式上繳給政府，另三成用于高速公路的日常建養(yǎng)，其余部分用于公司內(nèi)部的運(yùn)營服務(wù)管理類支出。

綜上所述，國際廣泛共識是采用收費(fèi)方式籌集管養(yǎng)資金。因路網(wǎng)老化、籌資困難等因素，大部分國家的高速公路仍是入不敷出的狀態(tài)，亟須優(yōu)化收費(fèi)政策、提升路網(wǎng)服務(wù)水平。

2 我國收費(fèi)公路發(fā)展背景

廣東是我國最早進(jìn)行收費(fèi)公路政策實(shí)踐探索的省份，為解決交通瓶頸制約，20世紀(jì)80年代初，廣東省政府引進(jìn)澳門貸款，通過收取車輛通行費(fèi)的方式償還貸款，建立了大陸最早的收費(fèi)站。1984年，有了這些國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的探索和基礎(chǔ)，國務(wù)院做出了“貸款修路、收費(fèi)還貸”的重要決策，自此成為高速公路基礎(chǔ)工程設(shè)施建設(shè)投融資管理政策的重要內(nèi)容，調(diào)動了各地和社會資金的積極性，打破了單純依靠財(cái)政資金發(fā)展公路事業(yè)的制度禁錮，建立了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的高速公路投融資管理創(chuàng)新模式，為中國高速公路行業(yè)的迅速發(fā)展壯大提供了政策措施和制度基礎(chǔ)，使公路發(fā)展步入了新階段[2]。

從1984年至今，“收費(fèi)還貸，貸款修路”政策，根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整完善，尤其是1997年實(shí)施的《中華人民共和國公路法》，奠定了收費(fèi)公路的法律基礎(chǔ)，2004年，國務(wù)院出臺了《中華人民共和國收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，確立了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的機(jī)制，即由政府交通運(yùn)輸主管部門對全范圍內(nèi)的政府還貸高速公路進(jìn)行統(tǒng)管、統(tǒng)貸、統(tǒng)還，并分別制定了不同區(qū)域、不同類別收費(fèi)公路的最長收費(fèi)年限，旨在全面規(guī)范全國收費(fèi)公路管理工作。

截至2020年底，收費(fèi)高速公路達(dá)到15.29 萬km，收費(fèi)公路總里程更是突破17.92 萬km，我國已成功建設(shè)了世界上最大的高速公路網(wǎng)。亞洲開發(fā)銀行交通官員曾這么評價：“過去三十年間，我們中國的高等級公路網(wǎng)得到了歷史上的蓬勃發(fā)展，國家高速公路由1990年的522km，增長到2012年的9.62 萬km，我們已經(jīng)成為具有世界最強(qiáng)高速公路網(wǎng)的大國。實(shí)現(xiàn)了這種跨越，是因?yàn)槲覈疀Q定用通行費(fèi)為國家高速公路的修建與養(yǎng)護(hù)提供融資，并作為抵押物向商業(yè)銀行籌集了大量貸款。”

我國超過95%的高速公路都是利用收費(fèi)公路政策建成的，該政策不僅加快了高等級公路建設(shè)進(jìn)程，也使有限的政府財(cái)力更多投向普通公路，尤其是農(nóng)村公路的建設(shè)，使我國提前數(shù)十年建成了世界一流的公路交通網(wǎng)絡(luò)，讓人民群眾提前享受了高品質(zhì)、低成本的公路交通服務(wù)；緩解了公共財(cái)政壓力，降低了用戶稅負(fù)；提升了路網(wǎng)整體運(yùn)行效率，降低了運(yùn)輸成本，3%的高速公路里程，承擔(dān)了全路網(wǎng)58.2%的貨運(yùn)量，發(fā)揮了貨運(yùn)的主動脈作用。

3 我國收費(fèi)公路發(fā)展面臨的問題

3.1 舊政策與新情況的矛盾

《中華人民共和國收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）于2004年11月1日啟動施行，彼時高速公路總里程為3.43 萬km，而截至2020年高速公路已達(dá)15.29 萬km，尤其是2015年全國高速公路ETC 聯(lián)網(wǎng)，以及2017年將通行費(fèi)營業(yè)稅改為增值稅發(fā)票開具，2019年底全面撤銷全國所有的高速公路省界收費(fèi)站之后，近五年來高速公路發(fā)展勢頭迅猛，舊有的《條例》已不適應(yīng)新形勢下的全國高速公路網(wǎng)[3]。

尤其是《條例》規(guī)定，高速公路收費(fèi)年限到期后，應(yīng)當(dāng)由人民政府取消或停止收取通行費(fèi)，后續(xù)管理維護(hù)和未償債務(wù)必須由財(cái)政全額擔(dān)保。2020年末，全國收費(fèi)公路總債務(wù)余額7.07 萬億元，預(yù)計(jì)所有存量收費(fèi)高速公路到期停止收費(fèi)后，將有近4 萬億元的未償債務(wù)和每年約2000 億元的管理養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，上述費(fèi)用均需由公共財(cái)政保障，但現(xiàn)有公共財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以承擔(dān)，或需大幅提高車購稅、燃油稅，抑或擠壓其他公共支出來承擔(dān)，這樣將增加公眾稅負(fù)，不符合公益支出的原則。

3.2 累計(jì)債務(wù)增加風(fēng)險隱患

2013年我國政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果披露，截至2013年6月末，我國因交通設(shè)施工程建設(shè)而產(chǎn)生的地方政府債務(wù)合計(jì)達(dá)到了7.01 萬億元，其中政府還貸的高速公路1.94 萬億元。最新收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報表明，截至2020年底，我國的收費(fèi)公路建設(shè)資金總投入已達(dá)到10.81 萬億元，其中貸款本金7.36 億元，占全國收費(fèi)公路建設(shè)資金總投入的68.1%。綜上所述，近年來巨額債務(wù)已經(jīng)形成并迅速擴(kuò)大?！稐l例》第十一條明文規(guī)定，地方政府交通主管部門有權(quán)對行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路實(shí)施三個“統(tǒng)一”，即統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款，雖然部分省份已經(jīng)采取了轄區(qū)內(nèi)的統(tǒng)貸統(tǒng)還政策，比如四川省、廣東省等，但是當(dāng)前的統(tǒng)貸統(tǒng)還政策還不完善，面臨很大的輿情風(fēng)險，如何平衡“用路者付費(fèi)”原則和我國高速公路還貸現(xiàn)狀，是當(dāng)下的首要問題[4]。

3.3 收費(fèi)期限的設(shè)立不符合當(dāng)前高速公路建設(shè)實(shí)際

《條例》第十四條明文規(guī)定，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限，分別不超過15年和25年，中西部地區(qū)可適當(dāng)放寬，但最長也分別不能超過20年和30年。收費(fèi)期限是基于2004年的建設(shè)成本、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一計(jì)算設(shè)計(jì)的，而當(dāng)前我國高速公路逐步向中西部省份和偏遠(yuǎn)山區(qū)延伸，除建設(shè)成本大幅攀升外，新建項(xiàng)目大都車流量較小、收益率低、償債能力差，導(dǎo)致吸引融資能力差，但偏遠(yuǎn)地區(qū)尤其是山區(qū)橋梁和隧道的修建，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性。因此，需要用延長收費(fèi)期限、保障項(xiàng)目收益回報率，來吸引社會投融資的介入，保障國家立體綜合交通網(wǎng)的建設(shè)。

4 我國收費(fèi)公路發(fā)展的政策建議

4.1 非收費(fèi)與收費(fèi)公路合理并行

根據(jù)交通運(yùn)輸部于2013年發(fā)布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修正案征求意見稿）》，收費(fèi)公路政策改革的總體思路是堅(jiān)持非收費(fèi)公路與收費(fèi)公路長期并存的模式。其中，非收費(fèi)公路作為主體，主要由財(cái)政資金保障，提供基礎(chǔ)性、面向廣大人民群眾的普遍性服務(wù)，資金來源主要是稅費(fèi)。收費(fèi)公路采用“誰用路，誰付費(fèi)”的原則，通過收取通行費(fèi)來償還貸款和籌集管養(yǎng)資金等，提供高品質(zhì)、差異化服務(wù)。

適時進(jìn)一步提高收費(fèi)公路的設(shè)置門檻。各地人民政府在規(guī)劃建設(shè)收費(fèi)公路時，應(yīng)當(dāng)充分考慮經(jīng)濟(jì)社會的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r、國家財(cái)政承受能力等客觀因素，為防止超越國家計(jì)劃和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要修建高速公路的情況，應(yīng)限制收費(fèi)公路發(fā)展規(guī)模，并從嚴(yán)限制新建的一般收費(fèi)公路[5]，將未來我國收費(fèi)公路的總體規(guī)?？刂圃谌珖房偫锍痰?%左右[6]。

4.2 調(diào)整完善統(tǒng)貸統(tǒng)還制度

根據(jù)國家預(yù)算管理體系改革的需要，為進(jìn)一步完善現(xiàn)有規(guī)定中的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，將統(tǒng)貸統(tǒng)還的主體由省級交通運(yùn)輸主管部門轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺嗣裾?，將“統(tǒng)一管理”替代原有的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，即統(tǒng)一舉借債務(wù)融資、統(tǒng)一收費(fèi)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)償債來源、共同安排支出，并限定統(tǒng)貸統(tǒng)還的范圍為“償債期屆滿的地方政府收費(fèi)高速公路、經(jīng)營期屆滿由地方政府收回的高速公路以及處于償債期的地方政府收費(fèi)高速公路”[7]。

存量政府收費(fèi)高速公路繼續(xù)實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一還款。經(jīng)營性高速公路收費(fèi)期屆滿后由省級人民政府納入統(tǒng)一管理，收入扣除基本養(yǎng)護(hù)管理支出后，全部用于償還政府性債務(wù)。以此加速政府性債務(wù)的償還。

4.3 科學(xué)設(shè)置新建收費(fèi)公路收費(fèi)期限

針對新建收費(fèi)公路逐步向西南山地等偏遠(yuǎn)地區(qū)拓展、融資能力弱、融資困難等情況，科學(xué)設(shè)置新建收費(fèi)公路收費(fèi)期限，需綜合考慮成本、交通流量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、合理回報等因素。參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第六條，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目（以下簡稱特許經(jīng)營項(xiàng)目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限[8]?！蓖皆O(shè)置新建經(jīng)營性公路的經(jīng)營期限原則上不大于30年，但投資規(guī)模較大、回報周期長的經(jīng)營性公路則可在政府特許經(jīng)營要求下獲得批準(zhǔn)，可設(shè)置經(jīng)營期限超過30年。以此吸引更多社會資金參與[9]。

4.4 持續(xù)開展輿論引導(dǎo)解釋

維護(hù)收費(fèi)公路可持續(xù)發(fā)展是國家大計(jì)，但政策優(yōu)化完善的過程中可能帶來社會公眾的不理解和負(fù)面言論，需持續(xù)開展宣傳、解釋工作，逐步引導(dǎo)公眾認(rèn)識理性化和客觀化[10]。

5 結(jié)語

高速公路通行費(fèi)政策是當(dāng)前我國交通運(yùn)輸改革中重大的投融資創(chuàng)新措施，對公路交通運(yùn)輸?shù)目缭绞桨l(fā)展產(chǎn)生了舉足輕重的影響，有效解決了有限財(cái)政投入和公路建養(yǎng)支出之間巨大的差距，適應(yīng)我國國情。但由于缺乏對使用者付費(fèi)資源配置功能的應(yīng)有考量，政策供需沒有完美體現(xiàn)雙方的意愿。希望政策制定部門充分且全面地聽取各方意見，綜合統(tǒng)籌處理。