西方國(guó)家官辦智庫(kù)參與政府決策經(jīng)驗(yàn)觀察

肖荻昱

雖然智庫(kù)發(fā)展的歷史不長(zhǎng)，但成長(zhǎng)速度驚人。西方國(guó)家經(jīng)過幾十年的理論研究與實(shí)踐，已初步建立了一套較為完整的體系。作為依附于政府的研究機(jī)構(gòu)，西方國(guó)家官辦智庫(kù)在參與政府決策過程中發(fā)揮了重要作用。

西方國(guó)家官辦智庫(kù)的界定

官辦智庫(kù)有官方與半官方兩種類型。官方智庫(kù)通常是法律明文規(guī)定創(chuàng)立的政府組成機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)者和成員皆由政府任命，該類組織帶有明確的官方色彩，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定必須承擔(dān)為決策者提供政策咨詢服務(wù)工作。例如，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)、法國(guó)科學(xué)技術(shù)研究咨詢委員會(huì)等。官辦智庫(kù)在西方政治中有著重要的地位，它們與政府關(guān)系密切，通過為各個(gè)部門提供決策咨詢，對(duì)立法、行政等方面產(chǎn)生影響力。

半官方智庫(kù)是指西方國(guó)家政府為獲得更多的智力支持，從而建立的獨(dú)立于政府體系，但又通過各種途徑密切聯(lián)系政府、服務(wù)政府的政策研究機(jī)構(gòu)。半官方智庫(kù)通常有兩種類型：一種是政府資助型，由政府通過財(cái)政直接注資的方式創(chuàng)立，在課題的具體內(nèi)容和方向的選擇上是通過與政府職能部門簽訂委托合同的方式確定，從而與政府建立起長(zhǎng)期、密切、穩(wěn)固的依存關(guān)系。另一種是與政府部門對(duì)口掛鉤型，這類智庫(kù)由于研究領(lǐng)域與政府部門重合，所以直接與相關(guān)部門對(duì)口掛鉤，提供相應(yīng)的政策咨詢服務(wù)。雖然其來自政府的合同所占比例較小，但由于雙方關(guān)系密切，這類智庫(kù)依然能對(duì)政策產(chǎn)生一定的影響。

多種途徑影響決策過程

提供信息，生產(chǎn)新思想。智庫(kù)有著長(zhǎng)期的學(xué)術(shù)積累和對(duì)諸多問題的專業(yè)化解決方案，并且已經(jīng)形成了一整套較為成熟的理論框架。當(dāng)面對(duì)問題時(shí)，智庫(kù)所能夠提供的新信息、新思想、新的政策模式，成為決策者解決問題的理論支持，從而間接影響政府的決策過程。此外，創(chuàng)新能力的高低也決定著研究組織的影響力和成果水平。一般情況下，西方國(guó)家官辦智庫(kù)通過提供預(yù)測(cè)性建議、前期戰(zhàn)略規(guī)劃或前沿性政策概念等方式為政府注入新思想。

參與政策咨詢。西方學(xué)界按照社會(huì)結(jié)構(gòu)理論，將智庫(kù)的影響力分為決策影響力、精英影響力和大眾影響力。其中，智庫(kù)對(duì)掌握決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)層產(chǎn)生的影響是智庫(kù)發(fā)揮決策影響力最為直接有效的途徑，同時(shí)智庫(kù)也將影響政府決策的制定作為體現(xiàn)自身影響力存在的首要目標(biāo)。由于官辦智庫(kù)依附于政府的特性，其與政府之間已經(jīng)構(gòu)建好一條穩(wěn)定有效的溝通渠道，決策者根據(jù)最終的政策目標(biāo)，將研究項(xiàng)目委托給智庫(kù)研究論證。此時(shí)官辦智庫(kù)則獲得了能夠直接影響政策過程的最佳機(jī)會(huì)，它們通過實(shí)際調(diào)查或?qū)W術(shù)理論論證等方式，得出政策建議和方案，努力游說政府決策者采納，希望能夠按照其思路進(jìn)行政策制定。

影響社會(huì)輿論。在西方社會(huì)中，官辦智庫(kù)的定位不僅是公共政策制定的輔助者，同時(shí)還是社會(huì)輿論的宣傳機(jī)構(gòu)。它們通過參與決策咨詢的方式發(fā)揮決策影響力，而精英影響力和大眾影響力的發(fā)揮則完全依靠社會(huì)輿論宣傳。社會(huì)精英和普通民眾是政策的最終受眾，政府的每一個(gè)決策是否成功、能否順利執(zhí)行，都需要利用政策研究組織進(jìn)行輿論宣傳，以期獲得社會(huì)大眾的支持和理解。反之，智庫(kù)也會(huì)將公眾的利益訴求間接付諸政府決策的具體制定。所以，引導(dǎo)社會(huì)輿論是西方官辦智庫(kù)影響政策過程的另一個(gè)重要途徑。

反饋決策效果。西方國(guó)家官辦智庫(kù)通常在政策執(zhí)行一段時(shí)期后，就會(huì)對(duì)政策實(shí)施的效果進(jìn)行檢查和分析，評(píng)估的內(nèi)容包括該政策是否執(zhí)行正常、執(zhí)行的結(jié)果與政策制定的初衷是否相符、社會(huì)是否有抵觸的情緒與思想等問題。官辦智庫(kù)從這些問題當(dāng)中找到根本的癥結(jié)所在，同時(shí)提出能夠解決問題的建議，促使政府加以修正、改進(jìn)，從而達(dá)到間接影響政策過程的效果。

西方國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)

西方國(guó)家官辦智庫(kù)通過多種途徑，以直接或間接的方式參與政府的政策制定過程，其有益經(jīng)驗(yàn)包含以下幾個(gè)方面。

健全相關(guān)法律制度。完善的法規(guī)制度為西方智庫(kù)體系的不脫軌道提供了必要的法律保證。從形式上看，官辦智庫(kù)通過法律中的相關(guān)規(guī)定或委托合同中的條款，限制政府或執(zhí)政黨的介入，保證自己調(diào)查研究的所謂獨(dú)立性。此外，西方國(guó)家對(duì)于官辦智庫(kù)的日常運(yùn)作，也都制定了針對(duì)性的法令加以規(guī)范。例如，美國(guó)的《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》對(duì)官辦智庫(kù)所涉及的所有問題進(jìn)行了解釋，其內(nèi)容明確了智庫(kù)的數(shù)量、狀況、職能、權(quán)限以及監(jiān)督的實(shí)施;而在日本，通過《國(guó)家研究開發(fā)評(píng)價(jià)實(shí)施辦法大綱指針》和《綜合研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法》的制定規(guī)范了整個(gè)智庫(kù)體系的運(yùn)作流程，這樣的制度為政府決策的順利實(shí)施提供了法理依據(jù)。

貫徹市場(chǎng)化理念。西方國(guó)家政府將市場(chǎng)化的理念引入整個(gè)智庫(kù)體系當(dāng)中，所有智庫(kù)都處于合法、公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，保證了整個(gè)體系的良性發(fā)展。其中市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在以下兩方面。一是政策主張的競(jìng)爭(zhēng)，所有智庫(kù)的首要目標(biāo)都是希望通過提出的政策主張影響政府決策，那么政策建議水平的高低、實(shí)際操作的可行性有多少、能否得到?jīng)Q策者和社會(huì)大眾的注意及肯定就顯得尤為重要。二是在資金和項(xiàng)目上的競(jìng)爭(zhēng)，這關(guān)系研究機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展。政府通過給予各類型智庫(kù)完全平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，可避免官辦智庫(kù)壟斷政策渠道、過度依賴政府現(xiàn)象的發(fā)生。此外，通過引入市場(chǎng)化理念，迫使官辦智庫(kù)積極面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)，不斷優(yōu)化自身機(jī)構(gòu)管理，提升組織的專業(yè)研究能力，進(jìn)而間接推動(dòng)官辦智庫(kù)走向成功。

建立科學(xué)、合理的人員配置。美國(guó)國(guó)會(huì)研究部的職員由經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法律學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、生物學(xué)家、信息工程師以及圖書館館員等各專業(yè)研究人員組成，當(dāng)面對(duì)來自國(guó)會(huì)的咨詢時(shí)，各學(xué)科研究人員組合在一起，展開合作。不同學(xué)科領(lǐng)域研究人員的結(jié)合，可以在面對(duì)跨學(xué)科、跨部門的問題時(shí)，更全面、精準(zhǔn)地解決問題，同時(shí)這樣的人員配置也符合社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)交叉滲透的發(fā)展趨勢(shì)。此外，西方國(guó)家官辦智庫(kù)的人員配置中還經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府前任高級(jí)官員的身影，他們的人脈利于與政府的聯(lián)系，這部分人員對(duì)政府的決策程序和運(yùn)作過程也更加熟悉。

優(yōu)化工作模式。首先，在研究計(jì)劃的制定上，根據(jù)時(shí)下社會(huì)需求，通過廣泛調(diào)查、發(fā)現(xiàn)問題和研究方向確定研究計(jì)劃，確保整個(gè)計(jì)劃的現(xiàn)實(shí)性。其次，在研究方法的運(yùn)用與創(chuàng)新上，西方國(guó)家官辦智庫(kù)在努力嘗試使用全新研究手段，不斷優(yōu)化研究成果的同時(shí)，還在深入探索新的研究思路與方法。最后，重視信息情報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部均設(shè)有信息服務(wù)部門，收集國(guó)家、社會(huì)各領(lǐng)域的新信息，并加以處理、分析，建立數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)字虛擬模型。

推進(jìn)組織管理科學(xué)化。首先，在組織管理模式上因地制宜、靈活多樣，按照機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況和特點(diǎn)，制定適合組織發(fā)展的科學(xué)管理模式。例如，有的官辦智庫(kù)采用雙軌制的管理模式，即將組織分為研究系統(tǒng)和行政管理系統(tǒng)。有的則按照研究課題和領(lǐng)域不同，采取垂直逐級(jí)管理的模式。其次，在人員管理上有著嚴(yán)格的制度，西方國(guó)家官辦智庫(kù)通常會(huì)從名牌大學(xué)招收剛畢業(yè)的博士、前任政府官員以及各領(lǐng)域的專家來充實(shí)自己的研究隊(duì)伍，招聘崗位的職責(zé)要求會(huì)被標(biāo)注極為詳細(xì)的說明，研究組織據(jù)此考察挑選最為合適的人才。在考核晉升上，按照專業(yè)成績(jī)、委托合同的完成狀況以及領(lǐng)導(dǎo)評(píng)語等諸多方面進(jìn)行綜合考核，確保公平、公正。

重視宣傳與推廣方式的多樣化。西方學(xué)者普遍認(rèn)為，智庫(kù)影響力的發(fā)揮在很大程度上依賴于其研究成果的廣泛宣傳與推廣，這加強(qiáng)了智庫(kù)與政府、民眾、學(xué)術(shù)界、新聞媒體以及企業(yè)界的聯(lián)系，提升了智庫(kù)的社會(huì)影響和自身的權(quán)威性。通常情況下，西方國(guó)家官辦智庫(kù)在面對(duì)政府的決策咨詢服務(wù)時(shí)，采用提供分析報(bào)告、內(nèi)部參考、政策評(píng)述或出席國(guó)會(huì)聽證會(huì)等形式傳輸思想，提出自己主張的政策意見。而在面對(duì)廣大民眾時(shí)，官辦智庫(kù)充分利用著作、期刊等形式推廣研究成果。除此之外，舉辦電視講座或教育項(xiàng)目也同樣是官辦智庫(kù)宣傳推廣自身成果的常用方法，其目的在于與大眾形成直接的互動(dòng)，利于改變民眾思想。

（來源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)）