京郊閑置農(nóng)宅開發(fā)利用模式

趙隆飛 劉瑞涵 桂琳

摘要 在實施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，閑置農(nóng)宅的盤活利用越來越受到各級政府的重視，合理高效的開發(fā)利用對于資源的配置效率、村集體和農(nóng)民的權(quán)益保障、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興具有深遠(yuǎn)意義。北京市房山區(qū)石板臺村充分開發(fā)利用閑置農(nóng)宅，大力發(fā)展民宿旅游項目，不僅壯大了集體經(jīng)濟(jì)，也使得農(nóng)民的財產(chǎn)性收入不斷增加?；诰┙颊噩F(xiàn)狀，通過對石板臺村開發(fā)利用模式為例進(jìn)行分析，并針對京郊閑置農(nóng)宅開發(fā)利用中所遇到的問題提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞 閑置農(nóng)宅;開發(fā)利用;京郊

中圖分類號 F.301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 0517-6611（2021）02-0268-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.02.069

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Development and Utilization Mode of Idle Farmhouses in Beijing Suburbs—Taking Shibantai Village in Fangshan District as an Example

ZHAO Longfei， LIU Ruihan， GUI Lin

（Economics & Management School of Beijing University of Agriculture/Research Base of Beijing New Rural Construction， Beijing 102206）

Abstract In the context of implementing the strategy of rural revitalization and development， the active use of idle farm houses is increasingly valued by governments at all levels. The rational and efficient development and utilization of resources for the efficiency of resource allocation， the protection of the rights of village collectives and farmers， rural economic development， rural revitalization has farreaching significance. Shibantai Village， Fangshan District， Beijing fully develops and utilizes idle farm houses and vigorously develops homestay tourism projects， which not only strengthens the collective economy， but also keeps increasing the farmers property income. Based on the status of homesteads in Beijing suburbs， this paper analyzes the development and utilization model of Shibantai Village as an example， and puts forward corresponding suggestions for the problems encountered in the development and utilization of idle farmhouses in Beijing suburbs.

Key words Idle farmhouse;Development and utilization;Beijing suburb

我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，北京市遠(yuǎn)郊區(qū)大量人口從村莊流出，選擇進(jìn)城務(wù)工、城市中購置房產(chǎn)安家等現(xiàn)象儼然成為一個很普遍的現(xiàn)狀，這也使得農(nóng)村大量人口外流，“空心村”現(xiàn)象日漸凸顯。由于大量人口涌入城市，原本居住的農(nóng)宅也大都無人居住，大量農(nóng)宅被閑置，造成了巨大的資源浪費，使得農(nóng)村的財產(chǎn)性收益得不到保障，進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民間的財富差距矛盾更加突出。筆者通過對房山區(qū)石板臺村的實地調(diào)研，總結(jié)整理出其對京郊閑置農(nóng)宅開發(fā)利用模式的一些參考，對京郊閑置農(nóng)宅的開發(fā)利用模式提供了更多的意見與啟示。

1 研究背景

閑置農(nóng)宅是一塊沉睡的資產(chǎn)，如何對這塊沉睡中的資產(chǎn)進(jìn)行盤活利用開發(fā)，是目前關(guān)注較高的一個熱點問題。自十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，各級政府對閑置農(nóng)房的盤活給予了高度的重視。2018年中央一號文件《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確提出：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2018年4月，北京市農(nóng)委等7部門公布發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財產(chǎn)收入的指導(dǎo)意見》，對盤活利用開發(fā)閑置農(nóng)宅的方向、方式和各部門的職責(zé)等方面給出了指導(dǎo)意見。農(nóng)房是農(nóng)村各主體的重要財產(chǎn)，一直是農(nóng)村各主體進(jìn)行活動的依托，構(gòu)成了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)[1]。進(jìn)一步加快閑置農(nóng)宅盤活利用，實現(xiàn)閑置農(nóng)宅的市場化資源配置，充分保障閑置農(nóng)宅市場價值，增加集體與農(nóng)戶財產(chǎn)性收益[2]。開掘好閑置農(nóng)宅不僅能夠讓農(nóng)民手中的農(nóng)村產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，同時也能夠吸引城市居民體驗田園生活，能夠?qū)⒊了霓r(nóng)宅實現(xiàn)價值，為鄉(xiāng)村發(fā)展引入資金血脈[3]。安徽合肥開始試點探索“共享農(nóng)房”模式，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺來將農(nóng)村閑置農(nóng)宅進(jìn)行盤活[4]。浙江紹興通過“閑置農(nóng)房激活計劃”來對閑置農(nóng)房進(jìn)行升級改造，從而帶動鄉(xiāng)村的振興[5]。北京市在閑置農(nóng)宅開發(fā)利用方面進(jìn)行了實踐探索，對閑置農(nóng)宅的開發(fā)利用模式優(yōu)化發(fā)展，進(jìn)而增加農(nóng)民收入，完善閑置農(nóng)宅的有效利用，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

2 京郊農(nóng)宅現(xiàn)狀

2.1 一戶多宅與新宅難批并存

目前，農(nóng)村宅基地依然延續(xù)使用福利性分配和無償占用，管理過程中也片面注重宅基地的審批，而對后續(xù)的監(jiān)管和約束有所欠缺。尤其是沒有對舊房進(jìn)行及時監(jiān)督拆除，也沒能及時地在規(guī)定的期限內(nèi)將舊宅基地交出，使得大部分農(nóng)戶占新不讓舊。另外由于家庭內(nèi)部分家、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、新農(nóng)村建設(shè)等原因，導(dǎo)致大部分農(nóng)村地區(qū)的“一戶多宅”的現(xiàn)象頻發(fā)，從而進(jìn)一步激化了土地閑置和日益增長的需求間的矛盾。

2.2 人員外遷與放而不棄并存

北京市郊區(qū)農(nóng)村大量的年輕人進(jìn)城務(wù)工，節(jié)假日期間會選擇返回家中，這種遷移并不是永久性遷移，這些人中大都不愿意放棄宅基地和農(nóng)宅給其提供的穩(wěn)定生活保障，從而出現(xiàn)了大量房屋閑置的局面。還有一部分人選擇進(jìn)城買房定居，而家中原有的農(nóng)宅則被閑置，由于現(xiàn)行法律法規(guī)有限制，這些閑置農(nóng)宅無法轉(zhuǎn)讓，而村集體在收回的過程中也困難重重。城市化進(jìn)程不斷加快，但當(dāng)前宅基地退出機制仍缺失，這種情況下將會導(dǎo)致閑置農(nóng)宅的數(shù)量還會不斷增加。

2.3 相關(guān)法規(guī)禁止和私下流轉(zhuǎn)并存

目前，我國現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)就明確指出不允許將宅基地以任何方式售賣給城市居民，但暗地交易的現(xiàn)象還是無法遏制。自然資源部相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)特別是城鄉(xiāng)接合部，農(nóng)民將自家閑置的宅基地和農(nóng)宅以房屋買賣、出租、變相抵押等各種方式來進(jìn)行私自流轉(zhuǎn)，逐漸形成了一個地下的交易市場，有數(shù)據(jù)表明，這些私下流轉(zhuǎn)的閑置宅基地和農(nóng)宅的比例占10%～40%。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，北京市郊區(qū)農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)宅主要以房屋買賣、租賃方式進(jìn)行變相流轉(zhuǎn)，而租賃的方式更為常見。

3 京郊村莊主要開發(fā)利用模式——房山區(qū)石板臺村模式

房山區(qū)石板臺村通過“企業(yè)+村委會”模式，多方共同努力開發(fā)利用閑置農(nóng)宅。房山區(qū)石板臺村將閑置農(nóng)宅回收為集體資產(chǎn)，擁有所有權(quán)，由企業(yè)進(jìn)行開發(fā)、經(jīng)營、管理。

3.1 資源優(yōu)勢

石板臺村環(huán)境優(yōu)美，空氣清新。擁有一條原生態(tài)峽谷——青湖片，谷深6 km，流域面積2.8 km2，兩側(cè)山峰峰巒疊嶂、綿延不絕、危峰兀立;原始植被覆蓋率90%，各種中草藥十余種;谷內(nèi)水資源豐富，均為純正山泉水，大小水潭遍布，泉水潺潺，風(fēng)景秀麗。地理優(yōu)勢強，交通便利，G108國道可直接通往石板臺村。

3.2 運作模式

石板臺村民宿開發(fā)項目采取的是企業(yè)+村委會模式。石板臺村經(jīng)濟(jì)合作社將30套農(nóng)宅院落和13.333 hm2 山場打包出租給北京韓建集團(tuán)有限公司進(jìn)行項目開發(fā)。村集體將閑置農(nóng)宅、宅基地承租給企業(yè)，企業(yè)按照合同支付租金給村集體，開發(fā)、運營、管理均由企業(yè)負(fù)責(zé)。土地所有權(quán)歸村集體所有，民俗項目有北京韓建集團(tuán)有限公司經(jīng)營，即經(jīng)營權(quán)歸北京韓建集團(tuán)有限公司所有，北京韓建集團(tuán)有限公司每年向石板臺經(jīng)濟(jì)合作社支付租金。

3.3 經(jīng)驗啟示

3.3.1 整體打包，綜合管理。

由于石板臺村采取的模式是整體打包出租給北京韓建集團(tuán)有限公司進(jìn)行項目開發(fā)，這樣就大大減輕了村集體的工作，村集體能夠有更多的時間對本村的后續(xù)發(fā)展進(jìn)行思考，去探求更多的適合本村的出路，制定更長久的發(fā)展規(guī)劃。

企業(yè)有著更加豐富的經(jīng)驗，通過參照自己成功的經(jīng)驗去對項目進(jìn)行靈活管理，能夠更好地避免錯誤，確保項目的順利運行。企業(yè)根據(jù)自己的管理經(jīng)營理念去管理，能夠使得項目更加健康長久地發(fā)展，同時也可避免與村集體之間有過多的意見分歧。

3.3.2 將大幅提升村民收入。

根據(jù)雙方達(dá)成的協(xié)議，在進(jìn)行民宿開發(fā)的過程中，優(yōu)先使用村內(nèi)勞動力，村內(nèi)勞動力不需要外出打工，這就把村民最頭疼的問題給完美解決了，在當(dāng)?shù)鼐湍苓M(jìn)行就業(yè)，同時村民也能獲得穩(wěn)定的收入來源，村民收入不斷提高，對擺脫“低收入村”帽子是一個很好的幫助。石板臺村2016年人均收入7 095.8元，是房山區(qū)的低收入村，但經(jīng)過和北京韓建集團(tuán)有限公司的合作后，2017年人均收入達(dá)到9 215元，目前85%的低收入家庭已經(jīng)脫低。

3.4 當(dāng)前條件下存在的制約

3.4.1 地處山區(qū)，各項資源缺失。

由于地處京郊，許多村莊里的農(nóng)戶還未脫低，村集體方面資金緊張，所以資金方面是一個很大的限制條件。同時石板臺村處于山區(qū)，交通不便，在二次搬運和材料運輸方面需要花費大量資金，這對于整修以及建設(shè)是一個很大的制約。近些年民宿市場的迅猛發(fā)展，行業(yè)競爭激烈、政府出臺的相應(yīng)的法規(guī)來限制門檻、村民意識跟不上，短期內(nèi)見不到收益回報，就會在后續(xù)的開發(fā)建設(shè)中有所退縮。

另一方面，農(nóng)村的勞動力大多為農(nóng)民，教育程度低，總體素質(zhì)不高，在民宿旅游發(fā)展方面無法進(jìn)行有效的管理，而村集體也沒有大量的專項資金來對村民進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。同時由于人才經(jīng)費不足，人才的引進(jìn)培養(yǎng)受到限制，加上山區(qū)生活條件水平和區(qū)位條件差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，交通欠發(fā)達(dá)，信息不靈，人文地理和工作環(huán)境都不盡人意，以及社會和醫(yī)療保障機制的不完善，也致使人才引進(jìn)難、留不住，造成了民宿管理方面的高素質(zhì)人才的缺乏。

3.4.2 村集體的參與程度不足。

由于村集體干部趨于老齡化，思想認(rèn)識方面可能會有些固化，村集體的參與主動性不強、認(rèn)識不到位，可能會導(dǎo)致項目在執(zhí)行過程中存在偏差，對村集體的日后發(fā)展可能帶來困擾，以及項目的后續(xù)合作實施得不到順利進(jìn)行。村集體可能會過多地依賴政府、企業(yè)，如若村集體的在認(rèn)識上不到位，可能會使得項目的持續(xù)性降低，導(dǎo)致項目出現(xiàn)偏差。

3.4.3 村集體長遠(yuǎn)規(guī)劃欠缺。

村民之間在對一些基礎(chǔ)設(shè)施在改造過程中互不謙讓，只著眼于眼前利益，價值判斷失準(zhǔn)，在改造過程中間存在較大的矛盾，而村集體由于缺乏計劃，難以調(diào)和。村集體對目前閑置的農(nóng)宅沒有更進(jìn)一步的規(guī)劃，致使資源的浪費。要進(jìn)一步對后續(xù)回收后的農(nóng)宅進(jìn)行規(guī)劃利用，引進(jìn)企業(yè)，注入資本，將閑置農(nóng)宅充分合理地開發(fā)利用起來。

4 政策建議

宅基地制度改革與創(chuàng)新，不僅是一項農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，更關(guān)系到整個國家的經(jīng)濟(jì)運行和社會發(fā)展等諸多問題，其中必然會涉及相關(guān)法律的修改和政策的調(diào)整。建立并完善宅基地和閑置農(nóng)房“三權(quán)分置”的相關(guān)制度設(shè)計是實現(xiàn)宅基地和閑置農(nóng)房“三權(quán)分置”以及切實保障各方利益的前提條件。因此，在探索閑置農(nóng)房方面的創(chuàng)新時，必須堅持一定的原則，從我國的基本國情和農(nóng)村的實際出發(fā)[6]。要突破以往管理制度的困局，勇于大膽創(chuàng)新改革，從而更加有效地盤活利用閑置農(nóng)房，將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶動起來，促進(jìn)增長，讓農(nóng)民增收。

4.1 長遠(yuǎn)規(guī)劃，打造特色產(chǎn)業(yè)

村集體應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)厮哂械牡赜騼?yōu)勢，依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，充分利用當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢，將地方特色緊緊融入規(guī)劃開發(fā)過程中，在不違反政策“紅線”的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)貙ⅰ伴T”打開得大一些，積極鼓勵社會資源和創(chuàng)新發(fā)展業(yè)態(tài)參與到閑置農(nóng)房的流轉(zhuǎn)中來，同時加強對各方進(jìn)行監(jiān)管，與此同時要擴(kuò)大深化企業(yè)間的合作，對項目進(jìn)行公開招標(biāo)，透明化管理，吸引有實力的大企業(yè)來進(jìn)行競標(biāo)投資開發(fā)，與企業(yè)共同打造出符合地方特色、有廣闊市場前景的特色產(chǎn)業(yè)。要靈活采用各種有利合作開發(fā)模式，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境因地制宜發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，從而使得農(nóng)民能多渠道增收[7]。

4.2 增加認(rèn)識，提升主動性

村干部在閑置農(nóng)宅開發(fā)利用過程起到關(guān)鍵作用[8]，要增加村集體的主動性，提高村集體的認(rèn)識，轉(zhuǎn)變意識，要讓村集體積極融入開發(fā)建設(shè)當(dāng)中，積極帶領(lǐng)村民脫貧致富。要加強人才的培養(yǎng)，探索吸引下鄉(xiāng)人才的特殊政策，提供滿意的生活保障，打消下鄉(xiāng)人才的擔(dān)憂顧慮。要加強培訓(xùn)鄉(xiāng)村規(guī)劃及經(jīng)營管理方面的人才，吸引外來年輕人才，給村集體注入年輕活力，提供新的年輕的想法，緊跟社會趨勢，順應(yīng)時代潮流，為村集體的未來規(guī)劃與建設(shè)尋找新出路，帶領(lǐng)村民致富，使他們過上幸福生活。要加強村民的精神文明建設(shè)，增加農(nóng)村生活的趣味性，提高村民的道德素質(zhì)，努力打造一個有利于下鄉(xiāng)人才成長和發(fā)揮才干的良好環(huán)境。

4.3 加大農(nóng)村雙基建設(shè)力度

要進(jìn)一步加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在盤活閑置宅基地和農(nóng)房的過程中，政府相關(guān)部門要把關(guān)注點放在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，加大投資建設(shè)力度，逐步改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施，對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一管理和配套的維護(hù)服務(wù)，對于在農(nóng)村的建設(shè)與維護(hù)等方面所產(chǎn)生的費用，政府要提供充足的預(yù)算來予以保障，從而減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財政壓力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織才會有更多的精力投入到盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房中來。

4.4 建立宅基地民主管理制度

當(dāng)前農(nóng)村閑置農(nóng)宅的財產(chǎn)權(quán)不能有效實現(xiàn)，農(nóng)宅閑置資源浪費嚴(yán)重等問題都與宅基地管理制度有著密切聯(lián)系[9]。健全農(nóng)村土地管理議事決策機制、民主監(jiān)督機制、財產(chǎn)管理機制、服務(wù)群眾機制、矛盾糾紛調(diào)處機制，促進(jìn)農(nóng)村土地基層管理的民主決策、管理、監(jiān)督[10]。對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)管管理，對宅基地的地下市場予以嚴(yán)厲打擊，同時建立農(nóng)村集體建設(shè)用地的公平自由交易市場的需求也越發(fā)強烈，要進(jìn)一步落實《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》中強調(diào)的建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市制度，在政策允許的情況下，積極推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與城市國有建設(shè)用地同地同價同權(quán)，這樣才能夠使得宅基地的使用權(quán)能夠真正得以流轉(zhuǎn)。要廣泛聽取關(guān)于對宅基地的使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等意見建議，并進(jìn)一步規(guī)范和完善相關(guān)的政策法規(guī)，才能讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有后顧之憂，才能更好地去探索如何以出租、合作等方式來盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，發(fā)揮更大作用。

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