我在國務(wù)院工作14年的一些感悟

2004年我調(diào)到國務(wù)院研究室擔(dān)任副主任，離開中國社會科學(xué)院赴任新崗位時去向院里一位老領(lǐng)導(dǎo)請教，請他指點如何做好新的工作。

他看我躊躇滿志的樣子非但不鼓勵，還嚴(yán)肅地對我說：“不能把新崗位視為展現(xiàn)你理論水平的舞臺，你去是為黨中央國務(wù)院服務(wù)的，收起你的想法，認(rèn)真虛心地看、聽、學(xué)和悟?！边@個提醒端正了我對新崗位的基本心態(tài)，給我上了“入職第一課”。

高層的意愿和意志非常重要

那種各方面完全達(dá)成一致的重要決策并不多，許多問題不能彼此說服，因此在充分聽取各方面意見后要由高層定奪。一些重要決策若沒有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本。

以近些年力度很大的環(huán)境保護(hù)措施為例，雖然惡劣環(huán)境事件不斷發(fā)生，加快治理的訴求迫切，但真的要行動時，就有許多擔(dān)心和疑問，例如影響了經(jīng)濟(jì)增長、增加了投入、承擔(dān)了過多的全球責(zé)任等。

這些爭論各有道理和立場，說理并不能解決分歧。一方的觀點認(rèn)為，嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施既無經(jīng)濟(jì)效益也無社會公平，影響經(jīng)濟(jì)效益好理解，影響社會公平的邏輯是：富人講究生活質(zhì)量，窮人卻更需要增加收入，因此環(huán)境保護(hù)偏向富人的訴求。另一方的觀點則認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)既有公平也有效益，富人有辦法保護(hù)自己，例如只飲瓶裝水、只吃進(jìn)口食品甚至移居等，而窮人只能承受污染的種種惡果。

最終并不是爭議中的各方統(tǒng)一認(rèn)識，而是最高層下決心必須解決嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，做出了“綠水青山就是金山銀山”的判斷，此后嚴(yán)格的環(huán)保措施才能出臺和有效實施。

再如近幾年政府推動部門和地方“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡稱“放管服”），然而多數(shù)審批權(quán)的持權(quán)者都認(rèn)為其有存在的理由，放手會帶來新的問題。但高層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為政府管得太多、管得不當(dāng)，消減了市場主體的發(fā)展能力和動力，這是當(dāng)前的突出問題和主要矛盾，堅決推動，才使問題有了很大改觀。

學(xué)術(shù)界的意見有較強(qiáng)助推力

當(dāng)多數(shù)學(xué)者有定見時，決策層往往會認(rèn)真傾聽和對待。

記得1999年起草十五屆四中全會國有企業(yè)改革文件時，研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者個人寫給起草組的研究報告、意見和建議有上百份，絕大多數(shù)都認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)改革必須有實質(zhì)性進(jìn)展，不應(yīng)該在一般性行業(yè)中與其他類型企業(yè)相競爭。這個“意見包”對改革決策產(chǎn)生了重要影響。

另外，有些情形相對少見，專業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)部門感到對事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握，此時學(xué)者們分析透徹的專業(yè)性建議會起到重要作用。例如，有一段時間某種形態(tài)的學(xué)術(shù)誠信問題成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界的大問題，在國際上也造成不好的影響。但問題的性質(zhì)和程度都不易判斷，相關(guān)部門一時沒有定論，甚至有“放過”的跡象。清華大學(xué)的薛瀾教授對問題做了深入分析，認(rèn)為需要認(rèn)真處理，并提出了工作建議，切實推動了相關(guān)工作。

還有一種情形，就是當(dāng)各方面呼聲很高，要求制定某種脫離實際、不可持續(xù)的福利政策時，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有時會提出質(zhì)疑，這種意見也容易被決策者重視和接受。

近些年來，隨著信息公開程度的提高和網(wǎng)絡(luò)普及后公眾表達(dá)意見的渠道增多，學(xué)者們的意見經(jīng)常受到批評質(zhì)疑。例如在醫(yī)療改革過程中，不少經(jīng)濟(jì)和社會學(xué)方面的專家不同意將基本保障水平定得高，不同意將報銷比例提得過高，就被批評為缺乏對患者的同情心。

不過，我國學(xué)者似乎較少做論證改革方案或政策效果的研究。然而這種研究很需要。確定了政策目標(biāo)之后，需要檢驗多重目標(biāo)是否彼此相容，或者實現(xiàn)這些目標(biāo)的手段是否恰當(dāng)和夠用等。

記得2004年前后，劉遵義先生在《比較》雜志上發(fā)過一篇關(guān)于社會保障改革不同方案的資金籌措和可持續(xù)性問題的論文，有比較詳細(xì)的數(shù)據(jù)測算。我當(dāng)時正好在起草一個文件，有社會保障方面的內(nèi)容，我把論文拿給一位領(lǐng)導(dǎo)看，他感嘆地說，要是這類研究多點就好了，我們都知道應(yīng)該建立保障體系，但賬算不清楚就開始推動，不是負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

我擔(dān)任國務(wù)院副秘書長期間，聯(lián)系教育、科技、醫(yī)改等問題，從很多學(xué)術(shù)研究成果中受到過啟發(fā)。但是，總體上看還是講道理多，詳細(xì)測算少。這種狀況在很大程度上影響了觀點的接受程度和實用性。

確定政府干預(yù)是否合理并不容易

市場經(jīng)濟(jì)和對外開放，是我們40多年繁榮的源頭。我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)高速發(fā)展，快了就容易不穩(wěn)，因此調(diào)控很有必要性。特別是GDP競爭壓力下的地方政府，既有不當(dāng)干預(yù)企業(yè)的行為，也有為企業(yè)賦能的動力和能力，能夠助推企業(yè)進(jìn)入市場并增強(qiáng)其競爭力。

外資企業(yè)的立場和觀點很有意思，它們長期受到地方政府較多有形與無形的關(guān)照，彼時并未指認(rèn)這種做法不符合市場規(guī)則。最近幾年我們強(qiáng)調(diào)內(nèi)外資平等待遇，一些外商就抱怨中國投資環(huán)境惡化。雖然投資環(huán)境還需要進(jìn)一步改善，但這種內(nèi)外資平等的原則沒有錯。過去幾十年，形勢發(fā)展變化很快，后來人們指責(zé)的“壞”的政策往往是那些實施過久的“好”的政策。所以原則上講政府干預(yù)要合理是對的。但是在每一件具體問題的處理上，有時候界線并不清楚。

有一件事讓我印象深刻。2009年，中組部組織了一個領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)團(tuán)，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院和哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院分別接受兩個月的培訓(xùn)，我擔(dān)任團(tuán)長。

在哈佛期間，危機(jī)處理和應(yīng)急管理是一門主課，以案例教學(xué)為主。第一堂課老師講解幾個案例后開始討論，有一名市委書記上臺說，“危機(jī)類型那么多，你們這一套太復(fù)雜了，而且掛一漏萬。我們很簡單，只要書記到場，叫誰誰來，讓誰上誰上，需要什么調(diào)什么，有預(yù)案也只是底線，現(xiàn)場要隨機(jī)處理的問題太多”，然后還講了一個自己城市的例子。

此頭一開，書記市長們紛紛登臺講述，后來幾次的課堂就很熱鬧，連老師也覺得很有趣，叫來助教一起聽，認(rèn)為中國另有一套體制和機(jī)制，有的時候很管用。

后來，有一名書記得意地告訴我，上課還是很有用的，他回去后就在一次會議上“很有理論高度”地講了一次應(yīng)急管理問題，大家都贊揚(yáng)他有了“哈佛”水平。

我就想起科斯（英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家）說過，他曾經(jīng)當(dāng)過一段時間的公務(wù)員，上司從不接受他的意見，他仍然鍥而不舍地提，因為他相信當(dāng)人們請求上司給指示時，上司一定需要說點什么不同的東西，就會想起他說的。后來發(fā)生的事情果真如此。（作者系國務(wù)院原副秘書長、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長，本文摘自《江小涓學(xué)術(shù)自傳》。）