國(guó)外大氣污染聯(lián)防聯(lián)控政策分析及啟示

張亞寧，劉天祥

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050000；2.河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院，河北 石家莊 050000)

0 引言

近年來，區(qū)域大氣污染問題成為環(huán)境治理的一項(xiàng)核心內(nèi)容。由于大氣存在不間斷流動(dòng)性，因此要求多部門、多行政區(qū)間建立良性合作，共同治理大氣污染。我國(guó)大氣污染治理取得了一定效果，但PM2.5問題還沒有徹底得到解決，目前的空氣質(zhì)量與公眾所期存在差距，大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控問題仍然是亟待解決的突出問題。

1 國(guó)外大氣污染聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)驗(yàn)

1.1 注重頂層設(shè)計(jì)，成立統(tǒng)一管理的防控機(jī)構(gòu)。

大氣生態(tài)環(huán)境具有跨行政區(qū)域的廣泛傳播性，Wolf 認(rèn)為，解決帶有擴(kuò)散性環(huán)境問題最主要的因素是，聯(lián)邦或中央政府的政治承諾、國(guó)家層面關(guān)于協(xié)同治理法規(guī)的制定、以及協(xié)同治理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立的成功與否[1]。

1970年美國(guó)聯(lián)邦政府修訂了《清潔空氣法》，從整體上構(gòu)建了空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染排放控制相結(jié)合的污染治理策略體系[2]；同時(shí)組建了美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(EPA)，作為一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)“聯(lián)邦統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方自主性”之間的關(guān)系，制定和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)、研究和制定大氣環(huán)境計(jì)劃的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)給各州政府辦許可證權(quán)利并對(duì)此監(jiān)督。美國(guó)為了促進(jìn)聯(lián)邦環(huán)保署各項(xiàng)職能得到有效實(shí)施，將全國(guó)劃分為十個(gè)地理區(qū)域辦公室進(jìn)行統(tǒng)一管理[3]，例如，位于美國(guó)東南部的環(huán)保署4區(qū)辦公室有15個(gè)獨(dú)立的單位，負(fù)責(zé)解決區(qū)域大氣質(zhì)量、石棉、許可、模擬、移動(dòng)污染源、計(jì)劃和執(zhí)法方面的工作[4]。1990年EPA制定《區(qū)域灰霾法案》，要求全國(guó)50個(gè)州制定長(zhǎng)達(dá)60年的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行空氣污染問題治理。

美國(guó)對(duì)于大氣污染的治理取得了較好地效果還在于其完備的法律法規(guī)體系，其主要法律如表1所示。

表1 法律法規(guī)及主要內(nèi)容

歐盟對(duì)于區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控主要由歐洲委員會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)于任何直接違反大氣污染防治指令的行為或者以某種借口不履行義務(wù)的情況，委員會(huì)都有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)表自己的意見，提請(qǐng)有關(guān)方面注意，并有權(quán)就違法事項(xiàng)向歐洲法院起訴，同時(shí)成立專門的“環(huán)境空氣質(zhì)量委員會(huì)”協(xié)助歐洲委員會(huì)工作[4]。與此同時(shí)，歐盟制定包括條例、指令等在內(nèi)的各種大氣污染防治法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)歐盟成員國(guó)地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的管理。如表2所示。

表2 1973年至今歐盟指定法律法規(guī)及主要內(nèi)容

1.2 制定經(jīng)濟(jì)政策，加大對(duì)環(huán)境稅費(fèi)的征收，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染的處罰力度

20世紀(jì)70年代開始，美國(guó)政府采取經(jīng)濟(jì)手段，制定環(huán)境稅費(fèi)制度控制大氣污染，1972年開征二氧化硫稅，1977年開征煤消費(fèi)稅，1979年開征非商業(yè)性航空燃料稅、國(guó)際飛行稅和國(guó)內(nèi)空中貨運(yùn)稅等；90年代開始，聯(lián)邦和各州政府加大環(huán)境稅費(fèi)優(yōu)惠力度，對(duì)公共環(huán)保設(shè)施建設(shè)提供補(bǔ)助金。1990年美國(guó)引入市場(chǎng)機(jī)制管理政策，設(shè)立酸雨項(xiàng)目，實(shí)施排污權(quán)交易，發(fā)放二氧化硫排放許可證[5]。美國(guó)的企業(yè)需要排污，必須申請(qǐng)?jiān)S可證，而美國(guó)核發(fā)許可證采取文件申請(qǐng)和實(shí)地核查相結(jié)合的方式，嚴(yán)把許可證發(fā)放質(zhì)量關(guān)；另外，美國(guó)還通過科學(xué)的裁定，對(duì)排污行為和違法行為進(jìn)行量化；美國(guó)在《清潔空氣法》及配套法規(guī)中明確規(guī)定了政府的職責(zé)、企業(yè)的義務(wù)和公眾的權(quán)利，提高了各方的效率。美國(guó)排污交易制度的實(shí)施，從一個(gè)工廠內(nèi)部的多個(gè)排污口之間相互協(xié)調(diào)，發(fā)展為排污交易市場(chǎng)，形成了全面的排污交易實(shí)踐。除此之外，美國(guó)政府大力發(fā)展公共交通，對(duì)購(gòu)買耗油量低、節(jié)能環(huán)保汽車給予補(bǔ)貼，通過價(jià)格調(diào)控，增加駕車出行成本，鼓勵(lì)乘坐公共交通。

歐盟國(guó)家普遍采用規(guī)制政策和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的手段來控制大氣污染，建立歐盟排放交易系統(tǒng)，通過區(qū)域性合作共同降低歐洲大陸的空氣污染[4]。英國(guó)在大氣污染治理方面主要通過命令控制政策，由政府、企業(yè)、居民和社會(huì)多方協(xié)作、經(jīng)濟(jì)懲罰和激勵(lì)手段并重的方式治理大氣環(huán)境，比如20世紀(jì)70年代開始，英國(guó)政府開始征收環(huán)境稅、排污權(quán)交易、出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策等財(cái)稅措施，提高環(huán)境治理效率。還通過提高停車費(fèi)和進(jìn)城費(fèi)用，減少私家車的使用；并且為了推動(dòng)清潔汽車的使用還減免其停車費(fèi)和汽車使用稅等。德國(guó)建立減排長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)大型鍋爐和工業(yè)設(shè)施、機(jī)動(dòng)車、機(jī)械設(shè)備排放標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定，并通過稅收優(yōu)惠或補(bǔ)貼鼓勵(lì)新能源的開發(fā)利用，注重能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還對(duì)污染環(huán)境行為征收稅費(fèi)，從而提高大氣污染的成本，減少污染物排放。

1.3 發(fā)展新科技，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)

美國(guó)的大氣污染物中90%來自燃燒煤炭、石油等礦物燃料，為了減少能源消耗帶來的大量空氣污染物，美國(guó)實(shí)施了一系列改善空氣質(zhì)量的能源政策，1992年制定頒布的《能源政策法》規(guī)定，對(duì)風(fēng)能和生物質(zhì)能等符合條件的可再生能源及發(fā)電系統(tǒng)予以10年減稅，對(duì)太陽(yáng)能和地?zé)岬拈_發(fā)項(xiàng)目永久減稅10%，2005年《美國(guó)能源政策法案》強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大天然氣在美國(guó)能源消費(fèi)中的比例。根據(jù)2011年美國(guó)能源情報(bào)署統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，美國(guó)在積極的推廣能源調(diào)整政策后，煤炭的消費(fèi)量逐步降低，天然氣、核電及可再生能源的消耗量大幅增長(zhǎng)。

美國(guó)還針對(duì)現(xiàn)有能源的使用，通過發(fā)展新的技術(shù)來提高能源使用效率，比如目前實(shí)施的是在2012年1月正式確定的LEV Ⅲ汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施的有效期為2015—2025年，要求氮氧化合物及非甲烷有機(jī)氣體兩者相加要小于160 mg/mile(英里)，這就使得美國(guó)的汽車企業(yè)不斷研究開發(fā)汽車發(fā)動(dòng)機(jī)新技術(shù)，使得燃料燃燒更加充分的同時(shí)，排除更少的空氣污染物。

歐盟對(duì)于能源結(jié)構(gòu)的改善方面，同樣做出了很多努力。1997年，歐盟發(fā)表可再生能源政策白皮書，制定了更加全面具體的能源行動(dòng)計(jì)劃，規(guī)定到2025年可再生能源要占?xì)W盟能源總結(jié)構(gòu)的50%。2007年歐盟頒布了“歐盟2020年氣候與能源一攬子計(jì)劃”。2009年，歐盟《促進(jìn)可再生能源使用的第2009/28/EC指令》，規(guī)定了到2020年可再生能源至少占?xì)W盟最終能源總消費(fèi)的20%，并且要求各成員國(guó)之間加強(qiáng)國(guó)際合作，盡早實(shí)現(xiàn)所要求的目標(biāo)。2014年歐盟提出“2020—2030年氣候與能源政策框架”，到2030年實(shí)現(xiàn)向地臺(tái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，溫室氣體排放量減少40%，可再生能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中提高27%，同時(shí)進(jìn)一步提高能效目標(biāo)。歐盟以指令的形式發(fā)布了許多與節(jié)能相關(guān)的法律，還制定了工業(yè)、交通和建筑等領(lǐng)域的能效標(biāo)準(zhǔn)，比如2012年制定的《能源效率指令》建立了歐盟成員國(guó)提高能源效率的共同框架，從2002到2010年歐盟發(fā)布了三版《建筑能源績(jī)效指令》成為歐盟各成員國(guó)在降低建筑能耗方面的主要法律依據(jù)。按照歐盟的監(jiān)管機(jī)制，成員國(guó)每年減排情況要向歐盟定期匯報(bào)，從發(fā)展趨勢(shì)看，少數(shù)國(guó)家可能難以實(shí)現(xiàn)能效目標(biāo)[7]。

2 對(duì)我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的啟示

2.1 強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，制定實(shí)施嚴(yán)格的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

治理大氣污染，僅靠一時(shí)一地的努力是不行的，需要“全國(guó)一盤棋”統(tǒng)籌推進(jìn)，歷時(shí)彌久，才能見到實(shí)效。因此，對(duì)于區(qū)域性大氣污染治理的研究，建議要從國(guó)家層面建立長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)對(duì)于大氣污染從2013年通過《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》和重點(diǎn)地區(qū)的專項(xiàng)整治活動(dòng)，對(duì)大氣污染防治的思路和方向已經(jīng)明確[6],并且隨著藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)進(jìn)入收官階段，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控取得了較為顯著的成效?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》雖然規(guī)定了大氣污染總量控制制度和排污許可等制度，但是缺乏聯(lián)防聯(lián)控的具體規(guī)定，這使得地方行政主體缺少上位法的立法依據(jù)。同時(shí)我國(guó)對(duì)于大氣污染的整體規(guī)劃應(yīng)該做到長(zhǎng)短結(jié)合、更加具體。比如，明確制定對(duì)于總懸浮顆粒物、PM2.5等治理的長(zhǎng)短期目標(biāo)，并且將這些目標(biāo)以法律的形式確定下來。

另外，對(duì)于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制的管理主體，我國(guó)僅針對(duì)大氣污染重點(diǎn)地區(qū)成了專門領(lǐng)導(dǎo)小組，這一組織形式是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，只承擔(dān)某一特定時(shí)段的任務(wù)，且其組成人員都已兼職形式存在，隨著時(shí)代的發(fā)展而撤銷。建議成立聯(lián)防聯(lián)控的專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的聯(lián)防聯(lián)控各項(xiàng)政策，并下設(shè)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控辦公室，直接擁有調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的權(quán)利，長(zhǎng)期有效的針對(duì)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2 積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)在治理大氣污染上的雙贏

排污交易權(quán)在發(fā)達(dá)國(guó)家的廣泛應(yīng)用取得了顯著的效果。對(duì)于工業(yè)生產(chǎn)排放帶來的空氣污染的治理，應(yīng)該更加注重通過運(yùn)用合理的經(jīng)濟(jì)政策，來進(jìn)行有效的減排。目前我國(guó)現(xiàn)行的霧霾防治的經(jīng)濟(jì)政策中主要包括車輛購(gòu)置稅、燃油稅、消費(fèi)稅、車輛使用稅以及排污費(fèi)等。其問題主要是征收稅目覆蓋面小、征收范圍和環(huán)節(jié)較為單一，排污收費(fèi)落實(shí)難，相關(guān)法律、行政措施的不健全?？偟膩碚f，我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策面臨法制建設(shè)程度較低、地區(qū)差異導(dǎo)致政策落實(shí)難度大等問題。

我國(guó)在未來的大氣污染防治工作中，應(yīng)當(dāng)與新時(shí)期的“智慧環(huán)?！崩砟钕嘟Y(jié)合，大力推行綠色稅制，創(chuàng)建完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。首先要不斷完善環(huán)境稅收種類，在現(xiàn)行的稅種基礎(chǔ)上增排污稅種，增加對(duì)自然資源開采和使用稅，提高霧霾污染物排放的成本。建立相應(yīng)的霧霾防治經(jīng)濟(jì)政策體系，包括相關(guān)配套措施、優(yōu)惠政策、以及財(cái)政補(bǔ)貼等要及時(shí)到位，對(duì)一些使用清潔能源的企業(yè)，適當(dāng)給予相應(yīng)的政府補(bǔ)貼來促進(jìn)其更好更快發(fā)展。另外，霧霾的長(zhǎng)期治理需要廣大公眾的積極參與，因此對(duì)于鼓勵(lì)公眾使用清潔能源方面應(yīng)采取積極的經(jīng)濟(jì)政策，加大對(duì)購(gòu)買新能源車輛的補(bǔ)貼程度。

2.3 堅(jiān)持科技創(chuàng)新，開發(fā)利用綠色能源

對(duì)于霧霾問題的治理，僅憑“限制”是無法根治的，需要從污染產(chǎn)生的源頭進(jìn)行升級(jí)，優(yōu)先利用可再生能源、綠色能源，提高能源利用效率，對(duì)“能源體系”進(jìn)行良好的架構(gòu)。

我國(guó)在未來的能源結(jié)構(gòu)發(fā)展中應(yīng)減少對(duì)化石能源的依賴，同時(shí)開發(fā)綠色新能源技術(shù)。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于綠色新能源的開發(fā)利用在法律中做出明確規(guī)定，包括規(guī)定階段性目標(biāo)及長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)發(fā)展高新技術(shù)，從而減少了對(duì)傳統(tǒng)能源的依賴，而我國(guó)重工業(yè)在整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占比例較大，但我國(guó)擁有豐富的水資源、風(fēng)力資源、太陽(yáng)能資源等可再生資源，因此，我國(guó)需要通過出臺(tái)激勵(lì)政策來鼓勵(lì)對(duì)可再生資源的技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，從而走上綠色環(huán)保的產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)“十四五”規(guī)劃中明確提出，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善等目標(biāo)，因此，在對(duì)大氣生態(tài)環(huán)境的治理和維護(hù)上還需要做出更多努力。既要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合本國(guó)實(shí)際，各方共同努力打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。