理論困境、銜接空間與應(yīng)然限度：監(jiān)察從寬處罰建議的程序銜接探討

王 譯

（湘潭大學(xué)法學(xué)院/湖南勤人坡律師事務(wù)所，湖南 湘潭 411105）

一、理論困境：監(jiān)察從寬處罰建議在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬中的適用競合

《監(jiān)察法》第31 條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰的建議權(quán)，從內(nèi)容上與檢察機(jī)關(guān)作出的量刑建議存在重合。而首要的差別則體現(xiàn)在，二者在作出的時間進(jìn)度上存在順次遞進(jìn)的階段差異，時間節(jié)點(diǎn)的界限表現(xiàn)在以移送審查起訴期日作為識別標(biāo)志。從職務(wù)違法調(diào)查的程序效果可知，頂格處罰的“開除”仍屬政務(wù)處分范疇之內(nèi)而無須移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，因而不涉及“認(rèn)罪”和“認(rèn)罰”的從寬處罰判斷。因此，基于監(jiān)察調(diào)查的二元屬性，監(jiān)察從寬處罰建議僅可在職務(wù)犯罪調(diào)查程序中予以適用。此時，職務(wù)犯罪調(diào)查方可比照偵查程序適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。盡管有學(xué)者提出，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪的調(diào)查過程中，存在程序運(yùn)行上的單向性與調(diào)查方式上的封閉性。若允許監(jiān)察調(diào)查主體對被調(diào)查人“認(rèn)罪認(rèn)罰”情節(jié)作出“實質(zhì)性審查”，這必將影響檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移交起訴意見書的客觀判斷[1]。在監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接過程中，當(dāng)前客觀存在著程序邏輯、適用標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)制效果三方面的競合，具體如下：

（一）程序邏輯競合

監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查在權(quán)力屬性和程序運(yùn)行層面存在著近似特征，監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)承繼于檢察機(jī)關(guān)“兩反”部門的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。當(dāng)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪被采取“留置”時，監(jiān)察調(diào)查即已產(chǎn)生刑事訴訟法上的意義。當(dāng)跨越了刑事立案、偵查階段時，監(jiān)察調(diào)查程序?qū)嶋H上已經(jīng)成為刑事訴訟程序的語義替代。[2]從監(jiān)察調(diào)查終結(jié)的程序后果反推，職務(wù)犯罪案件符合移送審查起訴條件時，職務(wù)犯罪調(diào)查的過程理應(yīng)具備認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用環(huán)境，其與刑事偵查程序在認(rèn)罪認(rèn)罰的適用條件層面應(yīng)受對等對待。既然2018 年《刑事訴訟法》修正案明確了刑事偵查期間認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的具體適用情形，那么在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查期間適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬也未違反該制度的應(yīng)有之義，且并未偏離刑事訴訟程序運(yùn)行的基本法理。

通過已有的研究成果可知，在刑事偵查階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度符合刑事訴訟的內(nèi)在邏輯。理由有三。

其一，從時間效力上判斷，犯罪嫌疑人、被告人僅在法定期間內(nèi)認(rèn)罪認(rèn)罰時，才可被認(rèn)定為符合法律規(guī)定的從寬情形。從認(rèn)罪認(rèn)罰的時空效力上分析，在檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中，涉罪主體越早交代犯罪行為，如實供述犯罪事實，并簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，便可提早獲得最優(yōu)幅度的量刑減讓。相較于后認(rèn)罪的情形，及早認(rèn)罪可反映行為人的認(rèn)罪態(tài)度較好，從而降低主觀惡性，這從側(cè)面上體現(xiàn)了認(rèn)罪認(rèn)罰時間節(jié)點(diǎn)對程序效果的積極作用。因此，在可適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的案件中，一般而言，主動認(rèn)罪優(yōu)于被動認(rèn)罪，早認(rèn)罪優(yōu)于晚認(rèn)罪，徹底認(rèn)罪優(yōu)于不徹底認(rèn)罪，穩(wěn)定認(rèn)罪優(yōu)于不穩(wěn)定認(rèn)罪。

其二，從適用條件上判斷，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序既然可作為偵查階段犯罪嫌疑人的程序選擇之一，也可作為審查起訴階段被告人享有的程序變更權(quán)利，那么不論是對職務(wù)犯罪案件開展監(jiān)察調(diào)查還是對普通刑事案件開展偵查，當(dāng)事人認(rèn)罪認(rèn)罰所依據(jù)的證據(jù)必須滿足如實供述的“自愿性”與“真實性”的條件。在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)對“認(rèn)罪認(rèn)罰”情節(jié)的判斷類似大陸法系國家“庭前會議”。將未來用于法庭調(diào)查的證據(jù)材料通過召開庭前會議的形式提前予以質(zhì)證，這也同英美法上“辯訴交易”制度存在相近之處。在以當(dāng)事人主義訴訟模式為特征的立法例當(dāng)中，控辯雙方對已有證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，而后通過對起訴罪名及量刑建議形成交涉并達(dá)成一致，以求實現(xiàn)法院量刑上的從輕處理。我國認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的產(chǎn)生，是立足于我國刑事訴訟程序運(yùn)行的現(xiàn)實國情，借鑒了比較立法當(dāng)中有益的部分，這集中反映在以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的認(rèn)罪認(rèn)罰量刑協(xié)商機(jī)制之中。在職務(wù)犯罪案件中也屬同理，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)移送審查提起公訴后，檢察機(jī)關(guān)作出量刑建議除了要考察被告人、辯護(hù)人等訴訟參與人的意見，同時也應(yīng)重點(diǎn)審查監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)容。在審判前，立法允許當(dāng)事人在刑事訴訟各階段作出的主動認(rèn)罪認(rèn)罰。從量刑建議形成的條件可知，“認(rèn)罪認(rèn)罰”并非指“只認(rèn)罪不認(rèn)罰”或者“只認(rèn)罰不認(rèn)罪”，而是從當(dāng)事人角度使得檢察機(jī)關(guān)作出量刑建議達(dá)到“真誠悔罪，愿意接受處罰”的效果即為已足，并不是指當(dāng)事人必須要對指控的罪名予以精準(zhǔn)掌握。

其三，從偵查能力上判斷，囿于偵查技術(shù)與取證手段的客觀條件限制，部分偵查主體在定案時難以脫離基于“口供”形成的筆錄證據(jù)。而對于“自首”“自動投案”等行為，涉及認(rèn)罪認(rèn)罰的部分從理論上僅存在于偵查期間[3]。因此，偵查人員如何將“口供”變?yōu)椤白C據(jù)”甚至是“可以定案的證據(jù)”，往往需要明確“非法證據(jù)排除”規(guī)則的適用邊界。為避免偵查手段不合法，導(dǎo)致以“毒樹之果”為形態(tài)的言詞證據(jù)被排除，偵查機(jī)關(guān)需要通過犯罪嫌疑人的“口供”來獲得書證、物證等實物證據(jù)，以形成完整的證據(jù)鏈條。從職務(wù)犯罪“偵查”“調(diào)查”的轉(zhuǎn)變過程中可知，監(jiān)察從寬處罰建議的作出依據(jù)主要以監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)為基礎(chǔ)，排除了可由其他主體參與的“認(rèn)罪協(xié)商”程序。有學(xué)者指出，偵查階段認(rèn)罪協(xié)商主要考察偵查機(jī)關(guān)的取證合法性，這類情形在職務(wù)犯罪調(diào)查程序中往往體現(xiàn)為案件移送后的“從寬處罰”，而非“認(rèn)罪協(xié)商”①在職務(wù)犯罪調(diào)查階段適用“認(rèn)罪協(xié)商”表述往往與刑事訴訟階段的“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”形成概念重復(fù)。更因監(jiān)察調(diào)查不適用《刑事訴訟法》，其調(diào)查權(quán)力的行使往往可依賴“協(xié)商”便宜為減輕辦案壓力而降低了對案件真實的探知，存在有損監(jiān)察調(diào)查效果公信之虞。參見陳衛(wèi)東：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度研究》，載《中國法學(xué)》2016 年第2 期。[4]。檢察機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度主要是體現(xiàn)在刑事訴訟運(yùn)行中的各個階段，其與監(jiān)察從寬處罰建議的形成階段在先后遞進(jìn)的程序邏輯中發(fā)生了重合。

（二）適用標(biāo)準(zhǔn)競合

因監(jiān)察調(diào)查準(zhǔn)用刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實以及正式立案后收集證據(jù)均應(yīng)滿足“就高不就低”的證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)，這與刑事偵查的證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)保持了必要的同步。檢察量刑建議的效力能否形成主要依托于法院刑罰裁判的確認(rèn)與否。在相同的程序環(huán)境下，監(jiān)察從寬處罰建議的作出應(yīng)當(dāng)與檢察量刑建議之間保持適用規(guī)則上的統(tǒng)一性與延續(xù)性，從而在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序前置于監(jiān)察調(diào)查階段，避免程序運(yùn)行上的文書內(nèi)容產(chǎn)生不必要的重復(fù)。具體表現(xiàn)如下。

第一，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的階段前置化，可對監(jiān)察從寬處罰建議適用標(biāo)準(zhǔn)的確立造成混淆。根據(jù)前述內(nèi)容可知，職務(wù)犯罪調(diào)查的證據(jù)因準(zhǔn)用偵查證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，其刑事訴訟法上的意義在此種情形下即已補(bǔ)足。然而，從法規(guī)范的適用銜接過程中可知，立法表明了優(yōu)先適用《監(jiān)察法》的態(tài)度。僅在概括性規(guī)定不足以將從寬處罰建議的程序細(xì)節(jié)予以完善時，可以偵查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬為參照賦予監(jiān)察從寬處罰建議以刑事訴訟法上的意義。又從《監(jiān)察法》第31 條設(shè)定的法定從寬處罰情節(jié)可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議不僅需要被調(diào)查人積極主動地“認(rèn)罪認(rèn)罰”，而且應(yīng)滿足法定四種情形之一，即在符合“自動投案”“積極配合調(diào)查”“積極退贓”或“重大立功”時，方可具有從寬處理的可能。相對于檢察機(jī)關(guān)審查起訴過程中適用的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察從寬處罰建議的適用標(biāo)準(zhǔn)與刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度存在明顯的標(biāo)準(zhǔn)重合。

第二，在適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的過程中，客觀上還存在著實體選擇權(quán)與程序選擇權(quán)的重合問題。從實體權(quán)利的處分層面，檢察機(jī)關(guān)可在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序推進(jìn)過程中提出量刑建議。同時，在程序適用的選擇層面，還可通過“程序從簡”的要求，對符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬情形的輕罪、微罪案件適用簡易程序或者速裁程序①參見《刑事訴訟法》第222 條內(nèi)容。。由此可知，檢察機(jī)關(guān)量刑建議的作出配套的是“實體從寬”與“程序從簡”的要求，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的程序裁量上有別于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議的程序。在實體權(quán)利層面，監(jiān)察從寬處罰建議與檢察量刑建議出現(xiàn)了權(quán)利處分上的內(nèi)容重復(fù)問題。立法在規(guī)范此二者程序銜接時，應(yīng)當(dāng)對不同階段的實體權(quán)利處分內(nèi)涵的邊界予以辨識。例如，當(dāng)《監(jiān)察法》中的法定從寬處罰情形與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序適用不一致的，究竟應(yīng)以哪部法的適用作為優(yōu)先選擇？監(jiān)察從寬處罰建議能否涉及刑事訴訟階段的“程序從簡”？對于此類問題，當(dāng)前現(xiàn)行規(guī)范并未給出具體的答案。此可帶來的問題是，監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)容無法明確時，作出的內(nèi)容實際上可對量刑建議的精確性帶來直接影響。比如，監(jiān)察從寬處罰建議若涉及刑期、刑種甚至是刑罰執(zhí)行方式時，檢察機(jī)關(guān)作出量刑建議則無法在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步予以精確。

第三，基于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序所處階段的特定性，前置于職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段時，可在監(jiān)督救濟(jì)路徑上產(chǎn)生混同的效果。從監(jiān)察監(jiān)督的救濟(jì)路徑上考量，監(jiān)察從寬建議的作出程序和內(nèi)容存在違法或錯誤的，在轉(zhuǎn)為刑事訴訟后難以通過直接的程序回轉(zhuǎn)對監(jiān)察從寬處罰建議予以規(guī)制，僅能通過監(jiān)察機(jī)關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系形成對個案的監(jiān)督效果。同時，在職務(wù)犯罪調(diào)查期間，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議時，阻卻了律師作為法律幫助人、辯護(hù)人身份參與到職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序的一切可能。而檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序集中體現(xiàn)為商談式的量刑協(xié)商活動。檢察機(jī)關(guān)聽取辯護(hù)人的意見，須將辯護(hù)人作為重要的程序參與主體對待。律師以辯護(hù)人的身份參與檢察量刑建議的作出程序，不僅可起到外部監(jiān)督與程序制衡的作用，更可從法律專業(yè)角度幫助檢察機(jī)關(guān)節(jié)約訴訟資源，提升司法效率，防止刑事司法權(quán)力運(yùn)行過程中可對犯罪嫌疑人、被告人造成的不法侵害。

（三）規(guī)制效果競合

基于監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟運(yùn)行階段的性質(zhì)差異，二者可作出的建議均對法院的刑罰裁量權(quán)產(chǎn)生了直接的影響。2016 年“兩高三部”聯(lián)合出臺《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》，第20 條明確了人民法院一般應(yīng)當(dāng)采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議，凸顯了檢察量刑建議的實質(zhì)化和剛性化特征。從實然效果上發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察從寬處罰建議作出的主體是“黨政合署”的監(jiān)察機(jī)關(guān)。對比偵查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序，監(jiān)察從寬處罰建議相比認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的標(biāo)準(zhǔn)，不僅未降低，而且對法院量刑的影響也是顯而易見的。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能整合代表其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)當(dāng)中的總體地位，即使不能干預(yù)法院刑罰裁量的具體限度，但對法院業(yè)已形成了概括的刑罰裁量指引方向。因此，監(jiān)察從寬處罰建議在內(nèi)容上僅能表現(xiàn)為概括的從寬處罰導(dǎo)向，不可通過精準(zhǔn)的量刑僭越職務(wù)犯罪調(diào)查階段的程序界限。對于內(nèi)容更為細(xì)化和精確的檢察量刑建議而言，后者對法院的刑罰裁量影響更為直接，但從處罰指引導(dǎo)向上則難以突破監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)在要求。具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，基于監(jiān)察從寬處罰建議與檢察量刑建議的功能比較，二者在進(jìn)入刑事訴訟程序后均對法院的刑罰裁量產(chǎn)生直接“影響”甚至是“約束”作用。當(dāng)二者效果接近時，僅從程序運(yùn)行階段作為劃分標(biāo)志，顯然無法辨別其在銜接過程中應(yīng)采何種程序規(guī)則。因此，理順監(jiān)察從寬處罰建議與檢察量刑建議之間的關(guān)系，明確二者在內(nèi)容上的概括和精準(zhǔn)差異，屬于職務(wù)犯罪案件適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的重點(diǎn)，這也體現(xiàn)了程序正義的價值精神[5]。

其二，當(dāng)二者效果存在不一致時，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以何者為先的實質(zhì)審查機(jī)制。根據(jù)程序法定原則，監(jiān)察從寬處罰建議無法在刑事審查起訴階段實現(xiàn)程序回轉(zhuǎn)效果。因此，即使審查起訴階段出現(xiàn)了退回補(bǔ)充調(diào)查的情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能據(jù)此重新作出從寬處罰建議。在職務(wù)犯罪案件辦理過程中，監(jiān)察從寬處罰建議可作為量刑建議形成的前置性依據(jù)參考，其屬于監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)后移送司法的實然狀態(tài)。但在檢察機(jī)關(guān)未對全案的事實、情節(jié)與證據(jù)作全面審查以前，監(jiān)察機(jī)關(guān)事先提出的從寬處罰建議并不具備完全的司法效力。且此種建議不能完整地反映與法院刑罰裁量有關(guān)的各類量刑情節(jié)，包括與之相印證的客觀事實依據(jù)。由此可知，倘若監(jiān)察從寬處罰建議在職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)時即已具備“量刑”層面的處斷效力，那么事實上這已經(jīng)構(gòu)成了對被告人實體權(quán)利的預(yù)先處分。此種非基于中立、親歷和終局的預(yù)斷裁量，遮蔽了檢察機(jī)關(guān)作出量刑建議的實然功效。在“監(jiān)-檢”銜接的程序推進(jìn)過程中，預(yù)先處分可影響法院對案件的公正裁量，這實際上違背了案件審理的實體公正價值。

在監(jiān)察調(diào)查過程中，監(jiān)察辦案主體多數(shù)面臨著辦案時限帶來的壓力。過去紀(jì)檢監(jiān)察辦案過程中運(yùn)用到的“兩規(guī)”“兩指”手段在期限上相對寬松。當(dāng)前《監(jiān)察法》規(guī)定的留置期間最長不得超過6 個月，被調(diào)查人、被留置人是否在辦案過程中主動認(rèn)罪認(rèn)罰、退賠退贓以及積極配合，這對于推進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪辦案效率而言，無疑是一個重要的參考因素。

既然職務(wù)犯罪屬于刑事犯罪的類型之一，只要監(jiān)察機(jī)關(guān)具備對刑事犯罪的調(diào)查職能，在犯罪證據(jù)的收集程序上便與公安機(jī)關(guān)并無二致。被調(diào)查人從身份定位上與犯罪嫌疑人存在著延續(xù)性和同一性。因此，被調(diào)查人在以犯罪嫌疑人的身份適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序時，從寬的情節(jié)一般會涉及犯罪嫌疑人是否積極主動認(rèn)罪、配合職務(wù)犯罪調(diào)查工作、退賠退贓以及如實供述調(diào)查機(jī)關(guān)尚未掌握的其他犯罪證據(jù)等內(nèi)容。這些行為直接決定了職務(wù)犯罪調(diào)查部門能否在法定辦案期限內(nèi)達(dá)到移送審查起訴的條件。根據(jù)《監(jiān)察法》第32 條可知，基于辦案效率與被調(diào)查人訴訟權(quán)利之間存在的矛盾，職務(wù)犯罪調(diào)查期間基于被調(diào)查人口供獲得的有罪供述和其他立功表現(xiàn)等證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)作為檢察機(jī)關(guān)提出量刑建議的來源依據(jù)。因而，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序在職務(wù)犯罪調(diào)查階段的認(rèn)定，應(yīng)從實體和程序上形成雙重的有效銜接。

二、銜接空間：監(jiān)察從寬處罰建議與檢察量刑建議的制度共性

監(jiān)察從寬處罰建議作為服務(wù)于刑事訴訟的監(jiān)察意見，在制定過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審查機(jī)制的合理構(gòu)建，包括從內(nèi)部分工原則強(qiáng)化審查調(diào)查和審核部門之間的監(jiān)督，或者明確上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議的必要性與合理性進(jìn)行審查，防止此類并含“實體+程序”的處分建議權(quán)被濫用。因此，監(jiān)察從寬處罰建議在銜接刑事訴訟中與檢察量刑建議存在諸多共性，具體如下。

（一）主體職責(zé)上具備關(guān)聯(lián)性

監(jiān)察從寬處罰建議既已作為檢察量刑建議的前置性基礎(chǔ)，其權(quán)力來源于監(jiān)察調(diào)查與監(jiān)察監(jiān)督的職能。而量刑建議的職能源于檢察權(quán)內(nèi)涵下檢察機(jī)關(guān)審查起訴與提起公訴職能。職務(wù)犯罪調(diào)查程序終結(jié)的效果反映為移送審查起訴，這在黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中體現(xiàn)為“三”轉(zhuǎn)“四”的處置效果[6]。因我國《刑事訴訟法》并未采用“起訴一本主義”而是“全案移送主義”。監(jiān)察從寬處罰建議在未進(jìn)入刑事訴訟以前，并不能對刑事司法產(chǎn)生直接的約束作用。概括的從寬處罰建議并非精準(zhǔn)的“求刑”標(biāo)尺，直至審查起訴階段由檢察機(jī)關(guān)將監(jiān)察從寬處罰建議的內(nèi)容作為量刑建議形成的依據(jù)時，方能體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對法院刑罰裁量的干預(yù)效果。否則，在非刑罰責(zé)難的程序邏輯下，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處置或者問責(zé)決定即可宣告監(jiān)察調(diào)查程序的終結(jié)。所以，監(jiān)察從寬處罰建議的制度基礎(chǔ)在于以追究刑事責(zé)任為目的。在處置形態(tài)上，立法將其確立為移送刑事司法尋求刑罰裁量的程序，而非以追求被調(diào)查人獲得政務(wù)處分作為程序目標(biāo)。

（二）建議內(nèi)容上具備共通性

監(jiān)察從寬處罰建議適用的基礎(chǔ)在于《監(jiān)察法》第31 條設(shè)定的從寬處罰法定情節(jié)，對照刑事偵查階段公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可適用的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬情形，二者在建議內(nèi)容上存在共通之處。檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察主導(dǎo)的職務(wù)犯罪提出量刑建議，應(yīng)以調(diào)查程序終結(jié)移送審查起訴為程序銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)識。此二者內(nèi)容上存在關(guān)聯(lián)性，集中表現(xiàn)為監(jiān)察從寬處罰建議作出的依據(jù)體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪罪名的“認(rèn)罪”態(tài)度，以及對可判處刑罰的“認(rèn)罰”表現(xiàn)。因職務(wù)犯罪調(diào)查在職能上承繼了職務(wù)犯罪偵查，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)明確監(jiān)察從寬處罰建議的形成涉及監(jiān)察取證與認(rèn)罪認(rèn)罰之間的關(guān)系。以調(diào)查取證為重點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段應(yīng)堅持依法訊問，規(guī)范認(rèn)罪協(xié)商行為，排除以引誘欺騙等非法手段獲取口供的情形，強(qiáng)化律師在認(rèn)罪認(rèn)罰過程中的參與性[3]。監(jiān)察從寬處罰建議即使從外觀上具備了偵查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的部分特征，但從欠缺法律幫助主體介入以及審查與救濟(jì)路徑缺失的現(xiàn)實情況可知，當(dāng)前立法尚未明確如何立足司法控權(quán)和程序制衡的立場，以實現(xiàn)對監(jiān)察從寬處罰建議實體和程序上的雙重監(jiān)督。

（三）適用階段上具備承繼性

在前期調(diào)查階段，被調(diào)查人主動認(rèn)罪認(rèn)罰需要考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)在現(xiàn)有收集證據(jù)的基礎(chǔ)上如何認(rèn)定。根據(jù)2021 年最高人民法院頒布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱為《刑事訴訟法解釋》）第76 條可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。但是，此部分證據(jù)的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適用刑事證據(jù)規(guī)定①參見最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第76 條內(nèi)容。。因此，被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段主動作出認(rèn)罪認(rèn)罰的證據(jù)，可經(jīng)審查后具備刑事證據(jù)資格。但是，在未經(jīng)檢察機(jī)關(guān)對該部分監(jiān)察證據(jù)進(jìn)行審查以前，被調(diào)查人主動認(rèn)罪認(rèn)罰涉及罪名、量刑部分的時候，仍應(yīng)首先推定為概括型的從寬處罰建議。因此，只有在刑事訴訟中由檢察機(jī)關(guān)對“認(rèn)罪”與“認(rèn)罰”的審查認(rèn)定，方能體現(xiàn)精準(zhǔn)量刑建議在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中形成的科學(xué)性與規(guī)范性。在結(jié)合已審查的證據(jù)材料基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)審查起訴階段作出的量刑建議應(yīng)達(dá)到對量刑的精準(zhǔn)判斷，包括刑期、刑種、刑罰執(zhí)行方式等在內(nèi)的六方面內(nèi)容。這反映出檢察機(jī)關(guān)通過刑事審查起訴職能，強(qiáng)化對監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查階段的認(rèn)罪認(rèn)罰證據(jù)的實質(zhì)審查，立足于公訴職能對法院的“刑罰裁量權(quán)”形成相對的約束力。

（四）運(yùn)行效果上具備兼容性

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬并非一項獨(dú)立的制度，而是兼具程序與實體雙重意涵的集合制度。該制度旨在從實體和程序上保障確為有罪的犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，并予以從寬處理、處罰[7]。從實體性規(guī)范出發(fā)，偵查階段的“自首”、“立功”以及“如實供述罪行”等情形，其均可作為認(rèn)罪認(rèn)罰對待。從程序性規(guī)范出發(fā)，我國認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度已突破實體權(quán)利調(diào)整的規(guī)范邊界。從認(rèn)罪認(rèn)罰權(quán)利宣示到簽署書面的認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，這已經(jīng)反映了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的“程序從簡”要求，包括適用簡易程序和速裁程序以及將羈押性強(qiáng)制措施變更為非羈押的強(qiáng)制措施。為避免偵查/調(diào)查機(jī)關(guān)規(guī)避偵查/調(diào)查權(quán)力濫用的風(fēng)險，立法還可將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序從時空范圍內(nèi)限定在審查起訴階段。充分兼顧刑事和解制度中“合意協(xié)商”主體之間的地位對等，將辯護(hù)人意見作為量刑意見作出的重要參考，避免量刑建議被法院采納后引發(fā)投機(jī)型或者技術(shù)型上訴[4]。

從現(xiàn)有的裁判文書可知，自監(jiān)察體制改革以來，有一部分職務(wù)犯罪案件表現(xiàn)為法院采納了檢察機(jī)關(guān)提出的量刑建議。本文以“留置”、“監(jiān)察”和“量刑建議”作為并列條件，在“聚法案例”裁判文書數(shù)據(jù)庫中搜索到判決書1127 份。由檢察機(jī)關(guān)作出量刑建議的職務(wù)犯罪案件共988 件，占職務(wù)犯罪案件數(shù)約為15%（見圖1、2）①參見“聚法案例”裁判文書數(shù)據(jù)庫，訪問日期2021 年7 月20 日。。

圖1 檢察機(jī)關(guān)作出量刑建議的職務(wù)犯罪案件案由分布圖

圖2 檢察機(jī)關(guān)作出量刑建議的職務(wù)犯罪案件比例

回歸到“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在時空上并不限于刑事訴訟的某一階段。在刑事判決宣告前，只要符合認(rèn)罪認(rèn)罰情形的均可納入從寬的酌定情節(jié)予以考量。在偵查期間，適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序并未偏離刑事偵查的應(yīng)有職能。據(jù)此可知，監(jiān)察從寬處罰建議僅能表現(xiàn)在不涉及實體權(quán)利處分內(nèi)容的概括型建議而非對精準(zhǔn)量刑內(nèi)容作出專業(yè)的判斷。對比英美法系當(dāng)中的糾紛解決型訴訟程序運(yùn)行機(jī)理，其將程序行動的控制權(quán)賦予當(dāng)事人以較大比例，這是實現(xiàn)抗辯式實質(zhì)平等的有效路徑。有別于科層制的能動型糾紛解決模式[8]。在審查起訴以前，監(jiān)察從寬處罰建議若存在程序違法，則無從通過訴訟救濟(jì)回復(fù)權(quán)利狀態(tài)。由此，在刑事審查起訴與審判階段，補(bǔ)充監(jiān)察從寬處罰建議的支撐材料，強(qiáng)化案件移送后的證據(jù)審查程序并保障多元主體的程序參與權(quán)，這可成為優(yōu)化監(jiān)察從寬處罰建議銜接刑事司法的關(guān)鍵。

三、立法進(jìn)路：監(jiān)察機(jī)關(guān)作出從寬處罰建議的應(yīng)然限度

檢察機(jī)關(guān)對“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”情節(jié)認(rèn)定的依據(jù)在于偵查/ 調(diào)查機(jī)關(guān)移送的證據(jù)資料和起訴意見書。監(jiān)察從寬處罰建議的作出須結(jié)合程序性質(zhì)確立適用的邊界，以下從內(nèi)在關(guān)聯(lián)、審查標(biāo)準(zhǔn)以及程序控制等三個角度作展開。

（一）理順監(jiān)察機(jī)關(guān)不移送審查起訴與檢察機(jī)關(guān)不起訴之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

作為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的應(yīng)然結(jié)果，監(jiān)察從寬處罰建議隱含了“罪”與“非罪”的程序處置控制權(quán)。在職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)若決定不移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時，即已從刑事訴訟層面免除了被調(diào)查人的刑事責(zé)任，因而職務(wù)犯罪調(diào)查程序運(yùn)行的結(jié)果本身已經(jīng)蘊(yùn)含了涉“罪”判斷的內(nèi)在邏輯。監(jiān)察從寬處罰建議制度回應(yīng)了黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的反腐工作政策。即使檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，這并不能產(chǎn)生等同于法院宣告被告人無罪的法律效果。倘若案件當(dāng)事人還有其他罪行尚未被發(fā)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)仍須撤回不起訴決定而重新提起公訴。因此，當(dāng)犯罪嫌疑人、被告人主動認(rèn)罪、自愿認(rèn)罰時達(dá)到起訴條件的，檢察機(jī)關(guān)在起訴書中應(yīng)列明從寬處罰的情節(jié)交由法官予以審查判斷。檢察機(jī)關(guān)僅在精準(zhǔn)量刑建議中享有對“罪輕”與“罪重”指向的精確建議權(quán)而非刑罰裁量的決定權(quán)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)在起訴意見書當(dāng)中表述的應(yīng)是“從寬處罰建議”，因此銜接刑事訴訟后的審查判斷主體應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)而非法院。在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的證據(jù)資料中，檢察機(jī)關(guān)可確認(rèn)被調(diào)查人符合何種認(rèn)罪認(rèn)罰從寬情節(jié)。但當(dāng)案件是否符合酌定不起訴時，檢察機(jī)關(guān)能否在采納監(jiān)察從寬處罰建議后作出程序調(diào)整？此就要考慮到二者之間在從寬情節(jié)的認(rèn)定上是否須經(jīng)過“商請”。

從《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256 條可知，檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件的調(diào)查程序，應(yīng)首先經(jīng)由商請程序，由監(jiān)察機(jī)關(guān)允許后方可介入。監(jiān)察從寬處罰建議代表的監(jiān)察機(jī)關(guān)追責(zé)態(tài)度，指向了有罪認(rèn)定而非無罪或者免責(zé)處理。檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定免除了被調(diào)查人的刑事責(zé)任，二者之間顯然存在著結(jié)果上的差異。對此，檢察機(jī)關(guān)審查起訴時可結(jié)合監(jiān)察從寬處罰建議而作出不起訴決定。但此種決定一旦作出，監(jiān)察機(jī)關(guān)則面臨著作為調(diào)查主體而承擔(dān)錯案追責(zé)的風(fēng)險。監(jiān)察從寬處罰建議在職務(wù)犯罪調(diào)查階段實際上已經(jīng)具備了與不起訴決定效力相近的程序處置權(quán)，即監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的具體表現(xiàn)情況決定是否移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，從而可提前掌握是否開啟刑事訴訟的程序決定權(quán)，因此，立法應(yīng)當(dāng)明確二者之間不僅處在權(quán)力銜接的順次遞進(jìn)關(guān)系之中，而且在工作配合的過程中應(yīng)當(dāng)形成互相制約。

（二）限定從寬處罰建議的裁量邊界

盡管理論上檢察機(jī)關(guān)可對職務(wù)犯罪案件就監(jiān)察移送的證據(jù)進(jìn)行審查判斷后決定不起訴，但為避免錯案追責(zé)與國家賠償?shù)臐撛陲L(fēng)險，檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪證據(jù)材料審查判斷的標(biāo)準(zhǔn)須建構(gòu)在證據(jù)的實質(zhì)審查程序之上。對于證據(jù)不足、不充分的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《刑事訴訟法》第170 條規(guī)定自行偵查或者退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查?！侗O(jiān)察法》第31 條規(guī)定的4 種“可以從寬”情形的列舉不能覆蓋現(xiàn)實中所有可能的情況，第32 條僅對監(jiān)察從寬處罰建議的審批作了粗略的程序性規(guī)定，這并未從證據(jù)審查角度強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪調(diào)查期間的證據(jù)收集真實性與合法性。在調(diào)查過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)取證行為的合法性盡管可以通過審核部門的內(nèi)部審查形成管控，但欠缺外部監(jiān)督的情形下經(jīng)過自證形成的合法性難言程序的實質(zhì)正義。由此，在職務(wù)犯罪調(diào)查階段被調(diào)查人符合從寬處罰情形之一的，須參照檢察機(jī)關(guān)審查起訴時的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬標(biāo)準(zhǔn)，確保被調(diào)查人的主動認(rèn)罪和自愿認(rèn)罰符合真實性要求。因此，從制度內(nèi)涵層面，“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”盡管可作為“認(rèn)罪協(xié)商”的上位概念，但在監(jiān)察職務(wù)犯罪調(diào)查階段并不具備直接適用的條件。這主要因為，監(jiān)察從寬處罰建議的作出并未體現(xiàn)雙方主體之間“對等協(xié)商”的特點(diǎn)。在我國立法語境中，“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”的表述意圖規(guī)避“辯訴交易”的“司法資源”市場化特征。二者從立法用語上均存在著異曲同工之處，從立法價值層面旨在維護(hù)司法終局判斷的客觀性與公正性[9]。

監(jiān)察從寬處罰建議在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)厘清監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟在程序性質(zhì)上的運(yùn)行界限。第一，立法應(yīng)對調(diào)查階段的認(rèn)罰內(nèi)容予以法律保留，即在職務(wù)犯罪調(diào)查階段的“認(rèn)罰”不應(yīng)過多涉及刑罰裁量的量化判斷但可對罪名提前作出基本認(rèn)定，同樣也不應(yīng)涉及刑罰的確定刑、刑期、刑種以及刑罰執(zhí)行方式等內(nèi)容。若監(jiān)察從寬處罰建議從內(nèi)容上具備了精確量化的屬性，其實際上擁有了對刑事司法裁量的終局效果。這不僅有違法官刑罰裁量的客觀、中立與終局性，也可導(dǎo)致刑事訴訟的程序效力虛置。建構(gòu)在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查之上的從寬處罰建議程序，阻卻了第三方主體參與“協(xié)商”的過程。大陸法系刑事訴訟制度多強(qiáng)調(diào)檢察官的客觀義務(wù)，這對法官的終局性的刑罰裁量權(quán)實現(xiàn)可起到真實發(fā)現(xiàn)的作用。第二，職務(wù)犯罪調(diào)查銜接刑事審查起訴時，認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)從認(rèn)定條件上應(yīng)予整合。立法若在職務(wù)犯罪調(diào)查階段單獨(dú)設(shè)立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的情節(jié)，不僅可造成銜接后量刑建議的法定情節(jié)在程序上無所適從，更可造成司法資源的浪費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)要對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的內(nèi)容予以實質(zhì)性審查，即以遵循“領(lǐng)導(dǎo)集體研究+報請上級批準(zhǔn)”為程序標(biāo)準(zhǔn)時，監(jiān)察機(jī)關(guān)對從寬處罰建議內(nèi)容中涉及實體性權(quán)利處分的部分應(yīng)當(dāng)附上充足的說理依據(jù)[10]。

（三）明確檢察機(jī)關(guān)的實質(zhì)審查義務(wù)

檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察從寬處罰建議的審查實際中往往難以實現(xiàn)，其根本原因在于監(jiān)察監(jiān)督職能的“全覆蓋”，所指向的監(jiān)督對象范圍包括了檢察機(jī)關(guān)自身。因此，監(jiān)察從寬處罰建議的作出存在著并非出自被調(diào)查人的真實主觀意愿的情形。甚至在滿足法定“從寬處罰”四種情形之一時，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴期間還可不提交“從寬處罰建議”。《監(jiān)察法》第31 條將監(jiān)察從寬處罰建議的作出表述為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”。但是，依照《刑法》對自首、立功等法定從寬情節(jié)的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)仍可在起訴書中為其列明法定的從寬情節(jié)，這實際上體現(xiàn)了檢察官審查起訴時的客觀公正義務(wù)。申言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案期限內(nèi)因證據(jù)收集不夠充分，尚未達(dá)到移送審查提起公訴的條件。倘若此時通過被調(diào)查人“協(xié)商”達(dá)成了“從寬處罰建議”，檢察機(jī)關(guān)則對此情形應(yīng)從兩個角度作“實質(zhì)性審查”，具體包括：其一，若確有監(jiān)察機(jī)關(guān)尚未掌握的其他證據(jù)表明被調(diào)查人存在犯罪事實并達(dá)到刑事追訴條件的，須退回補(bǔ)充調(diào)查。此時，“從寬處罰建議”并不能因退回補(bǔ)充調(diào)查當(dāng)然失效。其二，若監(jiān)察機(jī)關(guān)以非法方式獲取相關(guān)口供，而在此“口供”基礎(chǔ)上又收集到其他關(guān)聯(lián)性證據(jù)。此時，檢察機(jī)關(guān)基于非法證據(jù)排除的要求，不應(yīng)認(rèn)定監(jiān)察機(jī)關(guān)移送證據(jù)的證據(jù)能力。即使監(jiān)察機(jī)關(guān)作出了“從寬處罰建議”，檢察機(jī)關(guān)也不可據(jù)此適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序。上述第二種情形因涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)錯誤調(diào)查行為的追責(zé)問題，“罪”與“非罪”的前置判斷尚未形成定論。作為程序銜接的后位主體，檢察機(jī)關(guān)審查起訴期間不應(yīng)強(qiáng)調(diào)對犯罪嫌疑人的“有罪”認(rèn)定。因此，檢察機(jī)關(guān)對從寬處罰建議書不可僅作“形式審查”，而應(yīng)從證據(jù)收集的合法性、相關(guān)性等視角運(yùn)用非法證據(jù)排除規(guī)則，將通過實質(zhì)審查的證據(jù)材料允許進(jìn)入法庭審理階段。

監(jiān)察從寬處罰建議從規(guī)范層面表現(xiàn)為對《刑法》法定從寬情節(jié)的再認(rèn)定，其須從證據(jù)資料收集的合法性予以規(guī)制。此可防止調(diào)查主體借助“從寬處罰建議”，對原本不構(gòu)成職務(wù)犯罪的被調(diào)查人進(jìn)行刑事追訴。在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序并非必須以監(jiān)察從寬處罰建議作為前置性依據(jù)，而從實質(zhì)性審查的視角須首先判斷證據(jù)材料取得的合法性，這可明確監(jiān)察從寬處罰建議涉及的“認(rèn)罪認(rèn)罰”內(nèi)容是否客觀、真實和有效。當(dāng)出現(xiàn)關(guān)鍵證據(jù)缺失，但仍可通過其他相關(guān)證據(jù)綜合認(rèn)定被調(diào)查人存在犯罪事實之時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對此情形通過退回補(bǔ)充調(diào)查或自行偵查進(jìn)行程序控制。待完善被調(diào)查人言詞證據(jù)或者形成完整的證據(jù)鏈條后，再重新予以判斷是否符合認(rèn)罪認(rèn)罰情形。在此種情形下，以監(jiān)察從寬處罰建議為基礎(chǔ)的起訴意見書方能成為檢察量刑建議的前置性依據(jù)。

結(jié)語

監(jiān)察從寬處罰建議從內(nèi)容性質(zhì)、程序運(yùn)轉(zhuǎn)到法律效果，其實然地產(chǎn)生了監(jiān)察調(diào)查、刑事審查起訴到刑事審判的銜接效果。法律監(jiān)督職能作為具有憲法意義的檢察權(quán)內(nèi)核，其在監(jiān)察調(diào)查活動中應(yīng)保持相應(yīng)的獨(dú)立地位。根據(jù)檢察官客觀公正義務(wù)的內(nèi)在要義，檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件進(jìn)行審查起訴時，應(yīng)當(dāng)同時審查對犯罪嫌疑人、被告人有利的證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)對待移送證據(jù)應(yīng)當(dāng)秉持客觀、中立和全面的精神①檢察官客觀義務(wù)相對于檢察官法定義務(wù)，實質(zhì)上為實現(xiàn)控辯雙方主體身份地位、信息渠道以及救濟(jì)路徑的相對對稱和平衡。。在起訴裁量主義視域下，檢察機(jī)關(guān)可靈活運(yùn)用酌定不起訴對監(jiān)察從寬處罰建議實現(xiàn)程序制約。2018 年修訂的《刑事訴訟法》默認(rèn)了此類程序回轉(zhuǎn)情形具備的刑事偵查屬性，但不能當(dāng)然地認(rèn)定退回補(bǔ)充調(diào)查階段監(jiān)察機(jī)關(guān)可重新作出從寬處罰建議。未來立法應(yīng)將監(jiān)察從寬處罰建議適用的法定情形與刑事訴訟認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的情形保持同步，對程序回轉(zhuǎn)后可作出監(jiān)察從寬處罰建議的例外情形作出相應(yīng)補(bǔ)足，以期不斷縮小這兩種不同性質(zhì)的程序在銜接過程中的制度鴻溝。