時刻繃緊糧食安全這根弦

糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)

主持人：我國的糧食安全問題歷來都很受重視，今年的中央一號文件也特別強調(diào)了要保障糧食安全。從各位專家的調(diào)查研究中看，目前我國糧食安全現(xiàn)狀如何？

孔祥智：我國的糧食供需處于緊平衡狀態(tài)。首先，糧食安全問題與我國的耕地資源稟賦息息相關(guān)。我國擁有永久基本農(nóng)田15.46億畝，總體耕地面積為22.23億畝，土地資源的有限性是國家重視糧食生產(chǎn)的重要原因。其次，目前各地區(qū)糧食生產(chǎn)情況也不平衡。2019年糧食生產(chǎn)大于需求的省份有11個，13個位于糧食主產(chǎn)區(qū)的省份中有5個省份不但調(diào)不出糧食，還要從其他省份調(diào)入。從2010年至2019年的情況看，總體糧食生產(chǎn)量上升，但分省份看，有9個省份糧食生產(chǎn)量下降。其中位于產(chǎn)銷平衡區(qū)的省份有3個省份糧食產(chǎn)量下降，而位于主銷區(qū)的省份糧食產(chǎn)量都是下降的。最后，國際產(chǎn)銷大環(huán)境也加劇了消費者對于糧食安全的擔(dān)憂。

李成貴：雖然目前糧食供需處于緊平衡狀態(tài)，但從總體來看，應(yīng)對糧食安全持樂觀判斷。首先，糧食消費的增長不及生產(chǎn)的增長。從人口數(shù)據(jù)看，雖然我國人口總量很大，但是人口增長率已經(jīng)出現(xiàn)了變化。同時，由于農(nóng)產(chǎn)品消費收入彈性和價格彈性非常低，所以即使消費者的收入大幅增加也并不會大幅增加糧食需求，即糧食消費總量會受到限制。其次，科技在促進(jìn)生產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用。從農(nóng)業(yè)發(fā)展史看，春秋戰(zhàn)國到清代2000多年間糧食的畝均產(chǎn)量只提高了約30%，但是近代雜交技術(shù)的出現(xiàn)大幅增加了糧食作物的畝均產(chǎn)量。

陳潔：今年一季度，我國糧食進(jìn)口同比增加60%多，其中玉米進(jìn)口增幅超過4倍，小麥進(jìn)口增幅超過1倍，說明糧食供應(yīng)處于偏緊狀態(tài)，這與我們一直持有的判斷一致：即我國糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)。

首先，從需求角度看，目前我國已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時期，國民的食物消費結(jié)構(gòu)和營養(yǎng)結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)型升級。食物消費結(jié)構(gòu)中，我國居民對肉蛋奶、水產(chǎn)品和瓜果蔬菜的人均消費在增長，而居民人均糧食消費量則在降低。但在飼料供求方面，我國飼料糧對養(yǎng)殖業(yè)的支撐能力不足。我國大豆的大量進(jìn)口主要是養(yǎng)殖業(yè)需求增長較快導(dǎo)致，2020年我國大豆進(jìn)口已經(jīng)突破1億噸關(guān)口，達(dá)到1.4億噸。這是我國經(jīng)濟(jì)增長和國民消費轉(zhuǎn)型所帶來的必然結(jié)果。因此，充分利用國內(nèi)外兩種資源和兩個市場的糧食適度進(jìn)口政策始終都是我國糧食安全政策的重要組成部分。需對我國的糧食安全問題有穩(wěn)定的認(rèn)知，即我國糧食供求的結(jié)構(gòu)性矛盾將長期存在。

其次，糧食政策變化帶來的影響需要持續(xù)關(guān)注。連續(xù)幾年的休耕政策、“鐮刀彎”玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和“去庫存”等使得我國玉米很快出現(xiàn)供應(yīng)偏緊，這些政策帶來的影響在幾年前就是能預(yù)期到的。根據(jù)糧食供求形勢的變化，自2020年以來，中央一號文件已經(jīng)在持續(xù)釋放信號，要重視和保障糧食生產(chǎn)。2020年有關(guān)部門開始對“耕地非農(nóng)化”問題進(jìn)行調(diào)查整治，今年又提出了糧食安全“黨政同責(zé)”要求，小麥和水稻均提高了最低收購價等。從目前的農(nóng)業(yè)政策來看，我國高度重視糧食安全，各地也強化了糧食安全的保障措施。這些政策措施對于保障國家糧食安全都將產(chǎn)生積極影響。

再次，無論是保護(hù)耕地還是提升種糧科技水平，最終都得依靠人的積極性，這里最不該忽視的還是絕大多數(shù)小農(nóng)戶。同時，糧農(nóng)本身也是糧食消費者，即便他們從事的是“口糧農(nóng)業(yè)”或其他農(nóng)業(yè)類型，他們在糧食的可及性問題上也應(yīng)受到關(guān)注。目前，我國規(guī)模種糧主體在糧食安全保障問題上的重要性不斷提升，要持續(xù)關(guān)注他們的種糧收益問題，保護(hù)糧農(nóng)積極性。

最后，作為我國居民的口糧作物，水稻和小麥的自給率一直保持在高水平，因此，我國居民的口糧安全有充分保障。

把飯碗牢牢端在自己手中

主持人：近年來，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面很受關(guān)注，也獲得了不少政策支持，這類新主體在保障我國糧食安全中發(fā)揮著什么樣的作用？

孔祥智：新主體的服務(wù)功能在保障我國糧食安全中的作用正在增強。在山西省農(nóng)業(yè)托管試點跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前生產(chǎn)過程中托管的比例逐漸增大，土地流轉(zhuǎn)比例逐漸減少。新主體提供的社會化服務(wù)發(fā)揮了重要作用。首先，新主體的服務(wù)功能滿足了小農(nóng)戶的生產(chǎn)需求。目前從事生產(chǎn)的小農(nóng)戶平均年齡大，身體條件有限，而新主體提供的社會化服務(wù)極大地緩解了留守農(nóng)村的小農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的困難。同時，中等規(guī)模的家庭農(nóng)場，由于資金限制和使用率的考量，大量配備生產(chǎn)過程中需要的大型器械的可能性低。因此，小農(nóng)戶和中等規(guī)模的家庭農(nóng)場都可以通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供的社會化服務(wù)提升生產(chǎn)效率。

鄭風(fēng)田：新主體的糧食生產(chǎn)功能在保障我國糧食安全中有重要地位。經(jīng)濟(jì)日報社于2016年5月至2020年1月對1942家新主體進(jìn)行了3次跟蹤調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示，種糧類家庭農(nóng)場的平均糧食種植規(guī)模達(dá)到242畝，遠(yuǎn)高于小農(nóng)戶的種糧面積。結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的家庭農(nóng)場數(shù)量，可估算出60萬個家庭農(nóng)場的糧食種植潛力為1.48億畝，約占2018年全國三大主糧總播種面積的10%；種糧類專業(yè)大戶的平均種植規(guī)模達(dá)到198畝，糧食種植規(guī)模潛力可達(dá)全國總播種面積的8%。綜合兩類新主體情況，可以看出，中國人近五分之一的“飯碗”端在新主體的手里。

目前，新主體的糧食生產(chǎn)情況不容樂觀。從種植面積看，2015年至2018年間，種糧新主體平均種糧面積呈下降趨勢。2015年家庭農(nóng)場平均糧食種植面積為292.62畝，而2018年家庭農(nóng)場平均糧食種植面積為141.95畝，下降幅度達(dá)到51%。2015年專業(yè)大戶平均糧食種植面積為244.87畝，而2018年專業(yè)大戶平均糧食種植面積僅為131.68畝，下降幅度達(dá)46%。具體來看，中等經(jīng)營主體的新主體非糧化趨勢更明顯。按照經(jīng)營規(guī)模分為小于50畝、50畝至100畝、100畝至200畝、200畝至500畝、大于500畝，分別看種植面積的變化，發(fā)現(xiàn)下降幅度最大的是規(guī)模在100畝至200畝的新主體。種植面積下降較多的作物是水稻和小麥，玉米相對不是那么嚴(yán)重。此外，3年間，小農(nóng)戶平均種糧面積呈現(xiàn)上升趨勢。調(diào)查顯示，2016年小農(nóng)戶的平均種糧面積為10.34畝，2018年小農(nóng)戶的平均種糧面積為14.85畝，與新主體情況形成鮮明對比。

從種植效益看，新主體與小農(nóng)戶的糧食作物收益沒有顯著差異，但新主體種植經(jīng)濟(jì)作物的收益遠(yuǎn)高于小農(nóng)戶。新主體種植糧食作物的畝均收益為527.36元，而小農(nóng)戶為522.72元。新主體種植經(jīng)濟(jì)作物的畝均收益為621.70元，而小農(nóng)戶為213.90元。國家針對糧食的補貼并不足以彌補新主體糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物收益之間的差距?！叭a合一”改革（種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補貼）之前，國家規(guī)定的糧食直補標(biāo)準(zhǔn)為早稻、中稻（一季稻）、晚稻15元/畝；玉米、小麥10元/畝，補貼金額遠(yuǎn)不足以彌補兩類作物收入的差距。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使在“三補合一”改革后，新主體獲得的畝均糧食種植補貼也僅為28.29元，糧食補貼依舊處于較低水平。補貼資金集中度低，既不精準(zhǔn)也不高效，不利于種糧大戶改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。此外，國家制定的糧食補貼政策在地方政府落實過程中易出現(xiàn)“補貼錯位”現(xiàn)象，即國家下發(fā)的糧食補貼由原土地承包戶領(lǐng)取，租種土地的新主體（實際種糧者）得不到應(yīng)有的政策支持與鼓勵。

糧食安全是系統(tǒng)性、深層次問題

主持人：下一步，要激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體糧食種植積極性、保障我國糧食安全，需要從哪些方面入手？

孔祥智：首先，提高土地生產(chǎn)率。目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部根據(jù)土地質(zhì)量將我國目前的耕地劃分為10個等級。其中高質(zhì)量的一類土地，即一二三等土地的占比為20%左右。二類土地包括第四至第七等級的土地，如果將二類土地進(jìn)行改造，將其變成一類土地，還可大幅提高生產(chǎn)力。其次，重視科技進(jìn)步。目前我國糧食作物的種子可以實現(xiàn)自給，需要做的是品種整合、培養(yǎng)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的品種。以玉米為例，我國玉米品種數(shù)量高達(dá)7000多個，但整合度明顯不夠，而且產(chǎn)能和國際上的先進(jìn)品種仍有較大差距?？茖W(xué)技術(shù)是培育優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)品種的引擎。改革開放以來，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)增長，主要依靠的就是科學(xué)技術(shù)。

程郁：種養(yǎng)結(jié)合、促進(jìn)循環(huán)生產(chǎn)、就地配套構(gòu)建飼料糧供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)俏磥磙r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展方向。首先，引導(dǎo)新主體種糧的可行方向是種養(yǎng)結(jié)合，一方面種養(yǎng)綜合收益的提升可以解決種糧收益低、激勵不足問題，另一方面有助于實現(xiàn)生態(tài)循環(huán)效應(yīng)和保障生產(chǎn)供應(yīng)鏈安全。歐洲很多農(nóng)場都是種養(yǎng)結(jié)合。比如，歐洲國家規(guī)定奶牛、生豬等養(yǎng)殖場中牲畜的養(yǎng)殖數(shù)量要與其農(nóng)場經(jīng)營的種植面積配套。這種種養(yǎng)結(jié)合的生產(chǎn)形式一方面促進(jìn)了循環(huán)生產(chǎn)，確保了養(yǎng)殖糞污的消納，另一方面也保證了一定比例的本地化飼料供應(yīng)。新冠肺炎疫情期間，出現(xiàn)過養(yǎng)殖場的飼料供應(yīng)鏈斷裂，導(dǎo)致飼料耗盡，不得不填埋雞苗。出現(xiàn)這種問題正是因為我國大部分養(yǎng)殖場的飼料糧主要依靠外運，缺乏本地供應(yīng)。因此，未來種養(yǎng)結(jié)合應(yīng)是引導(dǎo)新主體發(fā)展的方向。

其次，引導(dǎo)新主體適應(yīng)市場需求變化，適時調(diào)整品種種植。新主體是高度市場化的經(jīng)營主體，最能反映市場結(jié)構(gòu)的變化。比較近年來新主體不同糧食品種的種植面積，小麥、水稻的種植面積下降速度較快，但是玉米種植面積下降并不快。這是由于隨著食物消費結(jié)構(gòu)升級，我國口糧已經(jīng)過剩，但飼料糧需求仍舊快速增長，產(chǎn)需缺口日益擴(kuò)大。因此應(yīng)當(dāng)尊重新主體順應(yīng)市場變化做出的調(diào)整，支持其擴(kuò)大玉米種植面積，有助于補足未來玉米的硬性缺口。

再次，支持種糧新主體規(guī)模化發(fā)展。種糧是土地密集型的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營發(fā)展到一定規(guī)模之后才會獲得較高經(jīng)濟(jì)效益。

最后，不同地區(qū)承擔(dān)的糧食安全保障功能要有所區(qū)分。著力保障東北地區(qū)等優(yōu)勢糧食主產(chǎn)區(qū)的新主體的種糧面積，放松云南、貴州等非優(yōu)勢地區(qū)的糧食生產(chǎn)約束性指標(biāo)。

韓一軍：針對種糧新主體搭建收入安全網(wǎng)十分重要。糧食安全是系統(tǒng)性、深層次的問題，是“十四五”規(guī)劃期間首先要考慮的問題。為保障新主體種糧積極性，為其搭建收入安全網(wǎng)應(yīng)是當(dāng)前重點工作。未來，新主體是保障我國糧食安全的重中之重，種不種糧食取決于收入安全網(wǎng)能否搭建。同時，符合國情和發(fā)展階段的收入安全網(wǎng)不僅是簡單地對新主體種植糧食給予直接補貼，還包括對兩大口糧的最低收購價政策，以及對技術(shù)推廣、耕地保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民培訓(xùn)、保險等各種支持。政策目標(biāo)是保障新主體種糧有相對穩(wěn)定的收益，至少要做到保本微利。這是新格局下確保我國糧食安全的重要基礎(chǔ)。

（摘自5月25日《經(jīng)濟(jì)日報》）