從“城市中建公園”到“公園中建城市”

董建華 汪小琦 舒建英

習(xí)近平總書記在四川成都考察時(shí)提出，要突出公園城市特點(diǎn)，把生態(tài)價(jià)值考慮進(jìn)去。

2018年2月，習(xí)近平總書記在四川成都考察時(shí)提出，要突出公園城市特點(diǎn)，把生態(tài)價(jià)值考慮進(jìn)去。2020年1月，中央財(cái)經(jīng)委第六次會(huì)議明確，建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、支持成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)。近年來，成都圍繞公園城市規(guī)劃建設(shè)開展了全面系統(tǒng)的工作，包括構(gòu)建公園城市理論框架、完成公園城市頂層設(shè)計(jì)、發(fā)布公園城市成都共識(shí)、構(gòu)建公園城市規(guī)劃建設(shè)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、舉辦公園城市全球論壇等。

2018年以來，成都將公園城市的系列研究及規(guī)劃成果全面融入《成都市國(guó)土空間總體規(guī)劃》編制，初步形成了具有公園城市特色的國(guó)土空間總體規(guī)劃成果。特別是在規(guī)劃理念上，成都以“生態(tài)文明思想、總體國(guó)家安全觀”為總遵循，以建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為統(tǒng)攬，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃理念的四大轉(zhuǎn)變：營(yíng)城路徑從“城市中建公園”向“公園中建城市”、從“空間建造”向

“場(chǎng)景營(yíng)造”轉(zhuǎn)變;發(fā)展方式從“增量主導(dǎo)的外延式發(fā)展”向“增存并重的內(nèi)涵式發(fā)展”轉(zhuǎn)變;發(fā)展邏輯從“產(chǎn)—城—人”向“人—城—產(chǎn)”轉(zhuǎn)變;治理方式從

“空間建設(shè)型規(guī)劃”向“空間治理型規(guī)劃”轉(zhuǎn)變。

完善規(guī)劃基礎(chǔ)研究，深化國(guó)土空間本底認(rèn)識(shí)。首先，摸清底圖底數(shù)。在“三調(diào)”數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，補(bǔ)充土地利用審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、POI等數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的規(guī)劃底數(shù)。其次，深化“雙評(píng)價(jià)”，結(jié)合成都特色，優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，細(xì)化成果，支撐規(guī)劃編制。如結(jié)合規(guī)劃編制需求，細(xì)化適宜性分級(jí)，解決城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)兩宜性沖突問題。再次，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。立足超大城市治理，在開展資源環(huán)境、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)模擬與評(píng)估的基礎(chǔ)上，突出公共安全風(fēng)險(xiǎn)、氣候變化等的模擬與評(píng)估。最后，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。采用指標(biāo)評(píng)估與空間評(píng)估、定性與定量相結(jié)合的方法，分析規(guī)劃實(shí)施中的成效與問題。同時(shí)，開展重點(diǎn)專題研究。針對(duì)重點(diǎn)問題、重要趨勢(shì)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域，形成“28個(gè)專題+34個(gè)專項(xiàng)”研究體系，并開展國(guó)際城市對(duì)標(biāo)研究，分析倫敦、東京、紐約等城市演進(jìn)規(guī)律，強(qiáng)化規(guī)劃判識(shí)。

推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，共建成渝世界級(jí)城市群。立足成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，加快“成德眉資”同城化發(fā)展，培育建設(shè)成都都市圈。同時(shí)，推進(jìn)空間格局共筑共保，形成城綠相融的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、開放式空間總體發(fā)展格局;生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治，共同錨固都市圈綠色空間本底;基礎(chǔ)設(shè)施同城同網(wǎng)，共建軌道上的都市圈及一體化的公共服務(wù)設(shè)施和綠道網(wǎng)絡(luò);產(chǎn)業(yè)體系協(xié)作互補(bǔ)，共建“三區(qū)三帶”高能級(jí)產(chǎn)業(yè)空間載體。

尊重自然地理格局，優(yōu)化公園城市空間結(jié)構(gòu)。構(gòu)筑“兩山、兩網(wǎng)、兩環(huán)、六片”的空間保護(hù)格局，筑牢公園城市山清水秀綠色本底;依托龍泉山城市森林公園綠心，推動(dòng)城市從“兩山夾一城”向“一山連兩翼”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建“一心兩翼三軸多中心”的市域空間結(jié)構(gòu)，拓展城市永續(xù)發(fā)展空間;實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，落實(shí)省級(jí)“主體功能+協(xié)調(diào)功能”雙功能區(qū)劃定成果，立足成都自然地理格局，推動(dòng)“東進(jìn)、南拓、西控、北改、中優(yōu)”，形成人口經(jīng)濟(jì)與自然資源稟賦相匹配的發(fā)展格局，強(qiáng)化分區(qū)差異化協(xié)調(diào)發(fā)展。

錨固國(guó)土空間底線，筑牢公園城市空間本底。一是以底定盤，全域劃定“三線”。以生態(tài)保護(hù)紅線嚴(yán)保生態(tài)空間，以永久基本農(nóng)田控制線守住沃野良田，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界防止城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張和無序蔓延。二是堅(jiān)持以能定業(yè)和以氣定形?；诠?jié)能減排評(píng)價(jià)，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單;基于氣候評(píng)價(jià)，劃定城市通風(fēng)廊道，優(yōu)化城市空間形態(tài)。三是堅(jiān)持國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度和城鎮(zhèn)建設(shè)強(qiáng)度管控。優(yōu)化用地強(qiáng)度分區(qū)，形成透風(fēng)透景、疏密有致的優(yōu)美公園形態(tài)。四是保護(hù)歷史文化紫線。全域劃定各類保護(hù)內(nèi)容的紫線管控范圍，搭建紫線管理應(yīng)用數(shù)據(jù)庫(kù)。五是整體保護(hù)公園城市生態(tài)本底。強(qiáng)化自然資源保護(hù)，全域通過綠道藍(lán)網(wǎng)體系，串聯(lián)城鄉(xiāng)社區(qū)、鏈接大地景觀，勾勒藍(lán)綠交織、城景相容的靈秀畫卷，形成“青山綠道藍(lán)網(wǎng)”相呼應(yīng)的公園城市空間形態(tài)。

優(yōu)化功能空間布局，提升公園城市競(jìng)爭(zhēng)能力。其一，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，建設(shè)具有全國(guó)影響力的經(jīng)濟(jì)中心。構(gòu)建14個(gè)高效協(xié)同、開放共享的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，建設(shè)66個(gè)產(chǎn)城融合、職住平衡的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)功能與空間的高度匹配。其二，建設(shè)中國(guó)西部（成都）科學(xué)城，打造具有全國(guó)影響力的科技創(chuàng)新中心。構(gòu)建由1個(gè)創(chuàng)新策源地、4個(gè)創(chuàng)新承載區(qū)、11個(gè)環(huán)高校知識(shí)圈和54個(gè)高品質(zhì)科創(chuàng)空間構(gòu)成的四級(jí)科技創(chuàng)新空間體系。其三，實(shí)施四向拓展全域開放，打造內(nèi)陸開放經(jīng)濟(jì)高地。主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，著力推進(jìn)“四向拓展、全域開放”，建設(shè)國(guó)家綜合交通第四極，努力成為國(guó)內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的戰(zhàn)略支撐。其四，推動(dòng)生產(chǎn)生活方式的綠色化轉(zhuǎn)型，通過能源革新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、綠色交通等路徑，加強(qiáng)“碳惠天府”機(jī)制建設(shè)。

堅(jiān)持以人民為中心，提升公園城市宜居品質(zhì)。堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建“基礎(chǔ)保障類+特色提升類+重大區(qū)域型”公共服務(wù)體系，營(yíng)造“公園+”開放舒適的生活、工作、游憩、出行等多元場(chǎng)景體驗(yàn);強(qiáng)化人的空間感知，推動(dòng)綠色生態(tài)場(chǎng)景與商業(yè)場(chǎng)景、消費(fèi)場(chǎng)景和生活場(chǎng)景融合，促進(jìn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化，形成可進(jìn)入、可參與、可感知、可閱讀、可欣賞、可消費(fèi)的高品質(zhì)空間體驗(yàn);強(qiáng)化歷史人文感知，傳承文脈，深入挖掘“創(chuàng)新創(chuàng)造、優(yōu)雅時(shí)尚、樂觀包容、友善公益”的天府文化內(nèi)涵，推動(dòng)天府文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展;推動(dòng)生態(tài)整治與修復(fù)，提升國(guó)土空間品質(zhì)，制定十大整治修復(fù)工程，推動(dòng)城市有機(jī)更新，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益、落實(shí)更新目標(biāo)和責(zé)任的基本管理單元。

建強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升公園城市安全韌性。構(gòu)建適度超前的新型基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化適應(yīng)新基建、新科技需求的空間預(yù)留，構(gòu)建融合新技術(shù)新模式新業(yè)態(tài)的各類應(yīng)用場(chǎng)景;堅(jiān)持以軌道引領(lǐng)城市發(fā)展，構(gòu)建“軌道+公交+慢行”三網(wǎng)融合的綠色交通系統(tǒng)，形成綠色低碳的出行方式;構(gòu)建智慧韌性安全的市政基礎(chǔ)設(shè)施和綜合防災(zāi)體系，以萬物互聯(lián)的智慧通信系統(tǒng)強(qiáng)化科技支撐，提高空間布局、城市生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全韌性，建設(shè)面向未來的“韌性安全城市、低碳無廢城市、綠色集約城市、高效智能城市”。

強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，提升公園城市治理效能。一是建立公園城市規(guī)劃體系，夯實(shí)空間治理的基礎(chǔ)支撐。研究制定《關(guān)于建立公園城市國(guó)土空間規(guī)劃體系全面提升空間治理能力的實(shí)施意見》，構(gòu)建成都市“三級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系。二是建立由“指標(biāo)傳導(dǎo)、控制線傳導(dǎo)、用途傳導(dǎo)、單元傳導(dǎo)”構(gòu)成的公園城市傳導(dǎo)管控體系。三是依托“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，建立國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，做到早發(fā)現(xiàn)、早研判、早解決。四是健全法規(guī)政策體系，從“藍(lán)圖型”規(guī)劃向“治理型”規(guī)劃轉(zhuǎn)變，加快開展國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策研究工作，適時(shí)制定成都市國(guó)土空間規(guī)劃條例，健全資源、環(huán)境、財(cái)政等配套政策。

以建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為統(tǒng)攬，成都將繼續(xù)探索實(shí)踐，持續(xù)完善公園城市國(guó)土空間總體規(guī)劃。（摘自《中國(guó)自然資源報(bào)》2021年3月25日3版）