開展全域土地綜合整治 助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施

熊廣成 趙開光 李曉偉

河南省是人口大省和農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)比重大，保糧任務重。全省農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%，2019年城鎮(zhèn)化率53.21%，低于全國平均近7個百分點。突出的人地矛盾、較低的城鎮(zhèn)化水平，成為制約河南省經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。近期，自然資源部下發(fā)《全域土地綜合整治試點名單的通知》，河南省20個項目入選。對河南來說，如何以試點工作為契機，有效助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，是當前必須思考的重大命題。

取得的成效

河南省開展全域土地綜合整治工作近20年，從無到有，不斷發(fā)展，實現(xiàn)了從局部、零星開展到全省范圍內(nèi)廣泛展開，從不規(guī)范到各項規(guī)章制度比較完善的轉(zhuǎn)變。多年實踐表明，土地整治在提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，為社會和經(jīng)濟發(fā)展對土地利用的需求發(fā)揮了突出作用，為全省實現(xiàn)耕地保護目標、打贏三大攻堅戰(zhàn)提供了重要抓手和有效途徑，成為深受各級政府高度重視和農(nóng)民群眾普遍歡迎的“德政工程”“富民工程”。

近年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，認識新常態(tài)、適應新常態(tài)、引領新常態(tài)成為新時期經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯，需要更好發(fā)揮全域土地綜合整治“破兩難”“促雙?！钡幕A平臺作用，更好發(fā)揮全域土地綜合整治對內(nèi)循環(huán)的拉動作用。

為了破解難題，需要將全域土地綜合整治納入全省社會經(jīng)濟發(fā)展大局中，統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)籌考慮，按照“全域規(guī)劃、全域設計、全域整治”的要求，創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機制、破解難題、積極推進。

存在的難題

河南省全域土地綜合整治工作總體上在積極推進，取得了顯著成效，但由于工作非常復雜，涉及面很廣，實踐中暴露出了一些突出問題和不足，對持續(xù)推進試點工作產(chǎn)生了不利影響。

一是部分地方政府領導認識不深刻，片面追求節(jié)余建設用地指標，輕視農(nóng)民權(quán)益的保護，違背農(nóng)民意愿、侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二是資金投入問題依然沒有很好地解決，新村建設、舊村搬遷、土地復墾、人居環(huán)境、生態(tài)修復等都需要大量的資金，但從已開展的試點來看，一些地方主要依靠財政投入和農(nóng)民自籌，資金投入渠道較窄，投入明顯不足。

三是拆舊困難，部分試點項目已經(jīng)到期或即將到期，但舊村拆不掉，導致無復墾驗收、歸還預先使用的指標。

四是有些地方的村莊建設規(guī)劃等基礎性支撐工作相對滯后，影響了試點項目規(guī)劃方案編制和整治工作推進。

五是該項工作是一項綜合性很強的開拓性工作，需要多方面協(xié)調(diào)配合，亟須相關部門配套出臺促進農(nóng)民集中居住或市民化的戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等政策。

對策和建議

提高思想站位，轉(zhuǎn)變工作思路。要突出改革引領、搭建平臺、形成合力，轉(zhuǎn)變工作思路，改革工作方法，探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、開展農(nóng)村土地綜合整治，在發(fā)揮政府作用的基礎上，使市場在資源配置中起決定性作用，充分激活土地資源要素潛力，落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，促進自然資源資產(chǎn)集約高效利用，促進形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打好三大攻堅戰(zhàn)提供自然資源資產(chǎn)資本三位一體支撐。

明確農(nóng)村土地綜合整治目標任務。嚴格保護耕地。實施提質(zhì)改造，建設高標準基本農(nóng)田，增加耕地數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。嚴格土地用途管制，最大限度減少對耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的占用，減少對自然資源的擾動，從源頭上保護耕地資源。優(yōu)化國土空間布局?？茖W編制國土空間規(guī)劃，嚴格執(zhí)行村莊規(guī)劃，推進生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定實施，推進土地全面節(jié)約集約利用，加強農(nóng)村土地尤其是低效利用土地的整治，優(yōu)化土地利用布局，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地利用粗放、浪費的局面，保障新農(nóng)村建設、農(nóng)村長遠發(fā)展和縣域經(jīng)濟發(fā)展用地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模不增加、用地更集約，著力構(gòu)建集聚開發(fā)、集約利用、富有競爭力的高效國土空間。促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。充分發(fā)揮自然資源部門的行業(yè)優(yōu)勢，綜合運用行政、市場、經(jīng)濟、科技等手段，打好政策組合拳，形成合力。建立農(nóng)村土地綜合整治節(jié)余建設用地指標有償使用機制。促進土地、資金等生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化配置，形成城鄉(xiāng)、區(qū)域之間互動互補長效機制，搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

明確職責分工。一方面，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一實施、權(quán)責一致、分類考核”原則，實行分級、分類管理;另一方面，各部門要強化工作配合，形成合力，共同推進農(nóng)村土地綜合整治。自然資源部門要做好農(nóng)村土地綜合整治形成的各項指標的驗收、管理和交易;財政部門要加強人地掛鉤資金監(jiān)管，做好工作經(jīng)費保障;發(fā)展改革、住建、水利、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、電力、環(huán)保等部門要按照各自職責分工，落實子項目規(guī)劃確定的各項建設任務。審計、監(jiān)察等部門要加強對農(nóng)村土地綜合整治工作的監(jiān)管力度。

體現(xiàn)保護農(nóng)民權(quán)益。開展農(nóng)村土地綜合整治必須征得本集體經(jīng)濟組織和村民會議代表或村民代表同意，拆遷復墾、補償安置、村莊建設等事項要廣泛征求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，嚴格按照有關規(guī)定履行農(nóng)村重大事項議事制度，依法聽證、公示，進行重大事項社會風險評估。農(nóng)村土地綜合整治工作方案報批時，必須附具集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意見、聽證、公示以及合法的土地權(quán)屬憑證等材料。要制定保障農(nóng)民利益的措施，要為農(nóng)村長遠發(fā)展留足用地空間，不斷拓寬農(nóng)民增收渠道，確保農(nóng)民長遠生計有保障。

明確簡化審批程序。嚴格落實“放管服”，鼓勵各地在工作中開展實踐探索和制度創(chuàng)新。堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，按照“于法周嚴、于事簡便”原則，加大土地審批政策支持力度，充分釋放試點政策紅利。對只涉及鄉(xiāng)、村內(nèi)建設用地增減的，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批權(quán)限的規(guī)定，農(nóng)村土地綜合整治試點方案由省轄市人民政府進行整體審批，報省里備案。建新區(qū)涉及征收的，或結(jié)余指標在鄉(xiāng)、村以外掛鉤的，按照國家和省有關城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的規(guī)定辦理。

支持開展農(nóng)村土地綜合整治地區(qū)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地。通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地，鼓勵采取入股、聯(lián)營等方式支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。優(yōu)先安排農(nóng)村基礎設施和公共服務用地，對于利用存量建設用地進行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項目建設或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣，給予新增建設用地計劃獎勵。

梳理資金籌措渠道。在縣（市、區(qū)）人民政府的統(tǒng)籌下，按照“渠道不亂、用途不變、專項管理、統(tǒng)籌安排、各計其功”的原則，整合用于農(nóng)村部分土地出讓金及各個部門涉農(nóng)資金，集中使用。利用現(xiàn)有的補充耕地和宅基地復墾券有償交易機制，支持符合要求的村開展相關指標的有償調(diào)劑工作。根據(jù)農(nóng)民的實際需要，可引導社會資金投入農(nóng)村土地綜合整治，支持政策性金融機構(gòu)加大對農(nóng)村土地綜合整治貸款資金投入和融資模式創(chuàng)新，鼓勵社會資本通過市場化方式開展投融資創(chuàng)新，按照市場規(guī)則合作，實現(xiàn)互利互惠，為全域土地綜合整治提供資金支持。減免規(guī)費降低成本，農(nóng)村土地綜合整治涉及農(nóng)民建房和配套基礎設施建設的收費，屬于行政事業(yè)性收費的，要做到可免則免、可減則減。加強對水、電、氣、網(wǎng)等行業(yè)部門的協(xié)調(diào)，制定減免相關收費的優(yōu)惠政策，切實減輕農(nóng)民負擔。

明確強化產(chǎn)業(yè)支撐。以新發(fā)展理念為指導，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。構(gòu)建合理的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營體系，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。實施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動，支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品就地加工轉(zhuǎn)化增值。加強農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后分級、包裝、營銷，建設現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉儲物流體系，打造農(nóng)產(chǎn)品銷售公共服務平臺，大力建設具有廣泛性的促進農(nóng)村電子商務發(fā)展的基礎設施，鼓勵支持各類市場主體創(chuàng)新發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式。實施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)。發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，壯大集體組織經(jīng)濟實力。（作者單位：河南省土地整理中心? 鄭州市自然資源和規(guī)劃局? 鄭州高新區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊）