特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的戰(zhàn)略目標(biāo)分析

摘 要：本文通過質(zhì)性分析方法扎根理論，對我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行了質(zhì)性分析與研究，通過對中央及省級政府發(fā)布的特色小鎮(zhèn)相關(guān)文件進(jìn)行政策文本分析，借助Nvivo12軟件提煉出在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中居于核心地位的三要素——戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展要求、保障措施。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中地方政府將精力集中在保障措施和發(fā)展要求上，對戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)注度較低。通過對戰(zhàn)略目標(biāo)的分析，指出戰(zhàn)略目標(biāo)關(guān)注度較低會帶來的消極影響，并分析產(chǎn)生區(qū)域差異的原因，在此基礎(chǔ)上本文提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);戰(zhàn)略目標(biāo);發(fā)展要求;保障措施

中圖分類號：F299.27 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2021）05-0031-03

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化水平迅速提高，與西方國家的城鎮(zhèn)化過程不同，中國的城鎮(zhèn)化帶有快速化、超大規(guī)模的特點?？焖俪擎?zhèn)化使得人口逐漸從農(nóng)村向城市集中，城市成為高密度的人員與經(jīng)濟(jì)活動場所。隨之而來的是城市發(fā)展問題，諸如城市缺乏合理的建設(shè)規(guī)劃、城市治安管控難度加大、工業(yè)污染嚴(yán)重和城鎮(zhèn)環(huán)境治理局勢嚴(yán)峻等問題?；诖耍醒胝教岢鲎咭粭l具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，為破解目前存在的城市病提供了改革思路。

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)特色小鎮(zhèn)的提出源于對“塊狀經(jīng)濟(jì)”和區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)多年的實踐[1]。特色小鎮(zhèn)的實踐由浙江率先啟動，隨后其他省市相繼跟進(jìn)掀起了一股特色小鎮(zhèn)建設(shè)的熱潮[2]。開展特色小鎮(zhèn)實踐的重要背景是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[3]，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求依靠地域特色產(chǎn)業(yè)的集聚，與城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)[4]。特色小鎮(zhèn)具有調(diào)節(jié)要素、結(jié)構(gòu)、文化等功能，能夠為解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化面臨的諸多發(fā)展不協(xié)調(diào)問題提供方案[5]。因此特色小鎮(zhèn)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化之間具有概念相關(guān)性、本質(zhì)同根性、目標(biāo)異質(zhì)性的關(guān)系[6]。特色小鎮(zhèn)不是傳統(tǒng)意義上地理區(qū)劃的“鎮(zhèn)”，也不是行政區(qū)劃單元，而是帶動當(dāng)?shù)匕l(fā)展的動力來源[7]。其建設(shè)的核心是產(chǎn)業(yè)的壯大，重點要凸顯本地的“特色元素”[8]，利用多元協(xié)調(diào)的空間架構(gòu)能夠降低市場交易費用，集聚高端生產(chǎn)要素，具有以創(chuàng)新為核心的更高級的產(chǎn)業(yè)集聚特征[9]。從實踐來看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)契合了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的潮流，但依然存在部分問題，如小鎮(zhèn)建設(shè)園區(qū)化、假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)虛弱等。筆者在收集有關(guān)特色小鎮(zhèn)文本的基礎(chǔ)上探究什么是引發(fā)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中問題的原因，并基于此提出對策。

二、研究方法與數(shù)據(jù)處理

（一）研究方法

雖然部分特色小鎮(zhèn)的研究可以為其特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的得失提供借鑒，但學(xué)界對特色小鎮(zhèn)的擴(kuò)散過程及其擴(kuò)散差異存在模糊。與量化研究不同，質(zhì)性研究方法能夠分析研究對象的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)而形成合理的解釋。扎根理論作為質(zhì)性研究的重要方法可以深入分析事物之間的聯(lián)系，構(gòu)建系統(tǒng)的理論。因此本文采用扎根理論來分析各地的特色小鎮(zhèn)政策文本。

（二）資料收集與研究工具選擇

自《中共中央辦公廳 ?國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見〉的通知》后，各省快速響應(yīng)，先后發(fā)布了相關(guān)的實施意見和行動綱領(lǐng)，這將直接影響各省的特色小鎮(zhèn)建設(shè)。筆者通過網(wǎng)絡(luò)搜尋的方式，獲取了中央及各省市公開的有關(guān)特色小鎮(zhèn)政策文本共計75份，并以這些文件作為研究樣本，試圖尋找各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)別與共同之處。Nvivo12是一款支持使用定性和混合研究方法的電腦軟件，能夠有效支持多種來源不同的數(shù)據(jù)分析，通過Nviov12能夠?qū)μ厣℃?zhèn)的政策文本進(jìn)行有效分析，筆者將以Nvivo12為基礎(chǔ)來研究特色小鎮(zhèn)文件。

（三）數(shù)據(jù)處理

在數(shù)據(jù)的處理上，嚴(yán)格按照扎根理論的原則來進(jìn)行，分為開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼三部分。開放式編碼是對政策文本中的語句、段落逐步解讀并賦予概念的過程。在開放式編碼過程中，筆者將所收集到的75份政策文本導(dǎo)入Nvivo12軟件中，遵循編碼獨立性、開放性及可修正性的原則，最后共計提取編碼4 246個。軸心編碼是將之前被打亂的數(shù)據(jù)文本依據(jù)概念的重新組合，形成新的整體。重新整合依據(jù)的不再是原始文本的邏輯，而是新建構(gòu)理論的邏輯。在對之前編碼整合的基礎(chǔ)上形成了46個主軸編碼，如：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、財政規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。選擇性編碼是依靠研究者自身的歸納總結(jié)能力、創(chuàng)造力和學(xué)術(shù)經(jīng)驗將范疇進(jìn)一步概括并升華，最終形成解釋框架。相對于主軸編碼而言，選擇性編碼的覆蓋性更強(qiáng)，能夠容納多個概念。最后將46個主軸編碼合并到3個大類中：戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展要求、保障措施這三個也是特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的核心要素（節(jié)點數(shù)量見表1）。

三、分析與討論

（一）核心要素分析

從獲得的特色小鎮(zhèn)建設(shè)中三個核心要素來看，407處“戰(zhàn)略目標(biāo)”主要集中在特色小鎮(zhèn)中綱領(lǐng)性建設(shè)目標(biāo)和總體規(guī)劃上，而從2 304處“保障措施”來看，其主要表現(xiàn)為在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中為確保目標(biāo)完成而采取的措施、方法、途徑上;1 535處“發(fā)展要求”則是為了給“戰(zhàn)略目標(biāo)”的實現(xiàn)提供具體性的要求。從三種要素的關(guān)聯(lián)來看，三要素保持著緊密的聯(lián)系，其內(nèi)部的聯(lián)系成為影響特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要機(jī)制。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要舉措，包含著多種內(nèi)容和要求。因此地方政府在制定本地區(qū)實施細(xì)則時必須要以中央的文件作為指導(dǎo)，但在實際中不能一味照搬中央文件，需要根據(jù)地區(qū)特色來加以修正確定具體目標(biāo)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，側(cè)重于政府部門設(shè)定并監(jiān)督各項指標(biāo)的完成，并關(guān)注政府績效提高、經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展。從我國特色小鎮(zhèn)的實施來看，政府在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中制定了諸多戰(zhàn)略目標(biāo)，引導(dǎo)著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展價值走向。同時將抽象的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為具體的要求，以提高現(xiàn)實的執(zhí)行能力。明確的戰(zhàn)略目標(biāo)影響特色小鎮(zhèn)建設(shè)實施過程中資源的分配，也是政府內(nèi)部績效評估與考核的重要依據(jù)，可以更好地促進(jìn)特色小鎮(zhèn)的落地與政策導(dǎo)向的調(diào)整，其本質(zhì)上是利用目標(biāo)進(jìn)行激勵的方式。在目標(biāo)激勵下，基層政府會傾向于采取能有效完成目標(biāo)的保障措施。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，目標(biāo)要制定得具體、明確，只有這樣才能對目標(biāo)執(zhí)行過程進(jìn)行有效調(diào)整，對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行檢查。因此在地方特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定對具體的發(fā)展要求和政府采取保障措施都會產(chǎn)生重要影響。

（二）地區(qū)差異分析

根據(jù)中國地理分類和具體的編碼情況，筆者依照東部、中部、西部、東北的劃分制定了表2。從表2可以看出各地區(qū)都存在重視保障措施、輕視戰(zhàn)略目標(biāo)的問題。從地區(qū)差異來看戰(zhàn)略目標(biāo)的占比存在明顯的差異，東部地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)占比達(dá)到12.23%，是所有地區(qū)中最高的，中部地區(qū)占比為10.02%，西部地區(qū)則為7.93%，東北地區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的比重最低為6.67%?？傮w上來看戰(zhàn)略目標(biāo)的比重分布自東向西遞減，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。特色小鎮(zhèn)是從浙江開始興起，隨后擴(kuò)散到各地，在全國范圍內(nèi)掀起一股新型城鎮(zhèn)建設(shè)的浪潮。在“戰(zhàn)略目標(biāo)”核心要素中主要包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、功能融合、規(guī)劃目標(biāo)、創(chuàng)新發(fā)展。這反映了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心是特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要優(yōu)于中西部地區(qū)，浙江等地在多年的經(jīng)濟(jì)探索中形成了一批具有產(chǎn)業(yè)集群特色的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)。東部地區(qū)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中較為重視對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo)的制定。而中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前期，對于轉(zhuǎn)型升級和功能融合的認(rèn)識有所欠缺。東北地區(qū)則是在近幾年陷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，原有的重工業(yè)產(chǎn)業(yè)需要重振，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，以小鎮(zhèn)為主導(dǎo)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群較為缺乏。因此出現(xiàn)了戰(zhàn)略目標(biāo)比重從東部向西部遞減的現(xiàn)象。

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，戰(zhàn)略目標(biāo)定位不精確將產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)：一是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的各項發(fā)展要求的實現(xiàn)目的不明確，缺乏能夠長期堅持的藍(lán)圖規(guī)劃。二是特色小鎮(zhèn)建設(shè)在具體實施過程中，可能會因目標(biāo)不明確而出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的問題，甚至是將特色小鎮(zhèn)建設(shè)簡化為產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。三是缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)，會導(dǎo)致基層政府在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的具體實施過程中不作為，上級政府在得到反饋后依據(jù)錯誤信息易誤導(dǎo)政策制定。四是缺乏以新型城鎮(zhèn)化為目標(biāo)導(dǎo)向的決策依據(jù)，使特色小鎮(zhèn)建設(shè)缺乏應(yīng)有的預(yù)期效果，不利于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（三）戰(zhàn)略目標(biāo)制定過程分析

戰(zhàn)略目標(biāo)的制定應(yīng)當(dāng)符合地區(qū)的實際，在依據(jù)中央文件指導(dǎo)精神的基礎(chǔ)上實現(xiàn)靈活制定。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、功能融合、規(guī)劃目標(biāo)、創(chuàng)新發(fā)展雖然作為目前的主流方向，但不是所有的地區(qū)都到了這個階段，差異化制定目標(biāo)是各地進(jìn)行特色小鎮(zhèn)建設(shè)的妥當(dāng)舉措。特色小鎮(zhèn)是個綜合的典型示范工程，其涵蓋的目標(biāo)也是多樣化，對于地區(qū)的發(fā)展無疑起著引領(lǐng)示范作用。

戰(zhàn)略目標(biāo)的制定并不是固定不變的，而是依據(jù)地區(qū)發(fā)展的需要進(jìn)而逐步調(diào)整的。戰(zhàn)略目標(biāo)引領(lǐng)下形成的發(fā)展要求對地方政府的行為起著約束和指導(dǎo)的作用?；鶎诱趫?zhí)行措施的過程中會產(chǎn)生信息反饋，對發(fā)展要求起著糾正和調(diào)整的作用，最終保障措施的變化會傳導(dǎo)至戰(zhàn)略目標(biāo)的制定。以去房地產(chǎn)化為例，作為當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展要求并不是單獨出現(xiàn)的，而是在實際過程中，由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)建設(shè)、財政規(guī)劃等保障措施反饋而來。房地產(chǎn)化在實際過程中借用其他保障措施的名義實施，擠占了其他保障措施應(yīng)該獲得的行政資源空間，使得特色小鎮(zhèn)建設(shè)效果未能達(dá)到預(yù)期，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展的要求不符合，即背離了原有的戰(zhàn)略目標(biāo)從而促使“去房地產(chǎn)化”這一發(fā)展要求的產(chǎn)生。

四、結(jié)論與建議

（一）小結(jié)

本文應(yīng)用扎根理論研究方法構(gòu)建出我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的戰(zhàn)略目標(biāo)運轉(zhuǎn)過程，形成了以下初步結(jié)論：（1）我國地方的政策執(zhí)行并不是完全照搬和執(zhí)行，在執(zhí)行的過程中經(jīng)歷著地區(qū)自身的解釋與重構(gòu)。（2）在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，地方政府主要以戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展要求、保障措施來貫穿小鎮(zhèn)建設(shè)的全過程，受路徑依賴和行政習(xí)慣影響，地方政府偏向于采取保障措施來執(zhí)行政策。（3）戰(zhàn)略目標(biāo)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中起到引領(lǐng)和指導(dǎo)的作用，但在地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中較為缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)的制定。（4）戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展要求、保障措施三個核心要素之間不是固定不變的關(guān)系，政策環(huán)境的變化會促使保障措施變化，最終形成戰(zhàn)略目標(biāo)的重新制定。（5）我國的特色小鎮(zhèn)帶有明顯的地區(qū)差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)都會影響小鎮(zhèn)建設(shè)的政策環(huán)境，落后地區(qū)在戰(zhàn)略目標(biāo)制定上有所欠缺。

（二）政策建議

目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得了一定的成效，但也存在不少問題，本文嘗試提出幾點建議，希望能有助于地方政府的特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

一要加強(qiáng)戰(zhàn)略目標(biāo)的制定，在制定地區(qū)特色小鎮(zhèn)指導(dǎo)性文件時，要基于新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略高度，建立科學(xué)能執(zhí)行的戰(zhàn)略目標(biāo)引領(lǐng)體系。最終使得戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展要求、保障措施三個核心要素相互促進(jìn)，并使得發(fā)展要求和保障措施服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。在制定發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)時，適當(dāng)制定詳細(xì)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展綱要，給下級政府以明確的指導(dǎo)，避免政策制定時的模糊性導(dǎo)致執(zhí)行中的“變通”。

二是在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本點，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的根本目的是為了改善群眾的居住環(huán)境和提高生活水平。因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的中心和重點。小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心是形成具備自身特色的產(chǎn)業(yè)，基層政府在制定特色小鎮(zhèn)具體實施文件時不應(yīng)閉門造車，或根據(jù)以往的慣性思維，而是要充分認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于小鎮(zhèn)建設(shè)的重要性，以提高人民群眾生活水平為出發(fā)點。

三是完善績效考核體系，在實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，要有計劃性地逐步建立起完善的績效考核體系，將特色小鎮(zhèn)建設(shè)中具體要落實的事項和計劃中的戰(zhàn)略目標(biāo)列入考核體系中。確定具體的考核指標(biāo)時要按照不同指標(biāo)的重要程度賦予不同的權(quán)重，確保特色小鎮(zhèn)能夠有重點地推進(jìn)，基層政府能夠合理地使用資源?？梢栽黾訉τ诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的考核權(quán)重，有計劃地采取專項治理活動，破除特色小鎮(zhèn)建設(shè)中存在的房地產(chǎn)過度開發(fā)等問題。

四是強(qiáng)化保障措施的落實，特色小鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的完成主要依靠的是保障措施的嚴(yán)格落實。特色小鎮(zhèn)的保障措施包含各個方面：人才隊伍的建設(shè)、財政金融政策的實施、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、小鎮(zhèn)面貌的綜合治理、政府行政效率的改革等。在這些保障措施中，最為重要的是政府行政效率的改革，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的保障措施本質(zhì)是政府為實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)而實行的一系列改革措施。只有將政府的行政制度改革和特色小鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來才能真正建立特色小鎮(zhèn)建設(shè)的有力保障。

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Analysis of the Strategic Objectives in the Construction of Characteristic Towns

——Policy Text Analysis Based on Grounded Theory

LU Yiming

（School of politics and public administration， Hainan University， Haikou 570100， China）

Abstract： Based on the theory of qualitative analysis method， this paper makes a qualitative analysis and Research on the construction of Characteristic Towns in China. Through the policy text analysis of the relevant documents of characteristic towns issued by the central and provincial governments， with the help of nvivo12 software， this paper extracts the three key elements in the construction of Characteristic Towns： strategic objectives， development requirements and safeguard measures. In the process of characteristic town construction， local governments focus on safeguard measures and development requirements， and pay less attention to strategic objectives. Through the analysis of the strategic objectives， this paper points out the negative impact of the low attention of the strategic objectives， and analyzes the reasons for the regional differences. On this basis， this paper puts forward some policy suggestions.

Key words： Characteristic Towns， Strategic Target， Development Requirements， ?Safeguard Measures

收稿日期：2020-10-20

作者簡介：盧釔名（1997-），男，浙江臺州人，碩士研究生，從事地方治理和政策研究。