監(jiān)督法治化背景下的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制探析

張樹(shù)劍 張正良

黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)工作全面推進(jìn)，先后制定、修訂了190多部中央黨內(nèi)法規(guī)。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。”《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》提出，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

在黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)容持續(xù)豐富、規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，其執(zhí)行問(wèn)題成為新的挑戰(zhàn)。制度的生命力在于執(zhí)行，只有堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)，強(qiáng)化法規(guī)執(zhí)行能力，才能將抽象的黨內(nèi)法規(guī)條文與具體的管黨治黨實(shí)踐相結(jié)合，進(jìn)而達(dá)到“立良法、促善治”的目的?！皺?quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗”，同樣，不受監(jiān)督的法規(guī)，也終將淪為空中樓閣。習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第四次全體會(huì)議上指出：“要完善全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化日常督察和專項(xiàng)檢查。”在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的指導(dǎo)下，推動(dòng)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，以監(jiān)督促執(zhí)行，是維護(hù)黨規(guī)權(quán)威性與提高黨規(guī)執(zhí)行力的關(guān)鍵所在。

一、 黨內(nèi)監(jiān)督法治化與執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的初步形成

在制度層面上，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的合法性來(lái)源于黨內(nèi)監(jiān)督制度。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第一章第五條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！庇纱丝梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是黨內(nèi)監(jiān)督體系的重要組成部分。而構(gòu)建執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的重要性和急迫性不僅在于其本身的合理合法，更在于它是黨內(nèi)監(jiān)督法治化轉(zhuǎn)型背景下的必然要求。黨內(nèi)監(jiān)督從人治到法治的轉(zhuǎn)變，背后經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的調(diào)整和發(fā)展。對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督法治轉(zhuǎn)型的思考，可以從兩次《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的演變加以考察。

2003年以前，黨內(nèi)監(jiān)督制度雖然在不斷地發(fā)展成型，但制度式監(jiān)督并非早期主要的監(jiān)督方式，監(jiān)督和規(guī)范黨員行為主要依靠幾次自上而下的政治運(yùn)動(dòng)，如1942年的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期與土改相配合的整黨運(yùn)動(dòng)、1983年的整黨運(yùn)動(dòng)等，幾次不同時(shí)期的整風(fēng)整黨運(yùn)動(dòng)，雖都很好地起到了整肅風(fēng)氣、規(guī)范行為、端正思想的作用，但也暴露出不少短板。一是在歷次運(yùn)動(dòng)中，黨內(nèi)監(jiān)督都是自上而下的監(jiān)督，缺乏自下而上的民主監(jiān)督，不利于營(yíng)造監(jiān)督氛圍，建設(shè)監(jiān)督文化；二是這種運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)督雖然力度大、效果好，但呈現(xiàn)明顯的時(shí)效性，缺乏鞏固監(jiān)督成果的常態(tài)化措施，這也容易導(dǎo)致黨內(nèi)成員抱著應(yīng)付了事的心理。

為解決上述問(wèn)題，2003 年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》出臺(tái)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨“建黨82年、執(zhí)政54年以來(lái)制定的第一部黨內(nèi)監(jiān)督條例,標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督工作進(jìn)入規(guī)范化、制度化的新階段”，完成了黨內(nèi)監(jiān)督模式由事后監(jiān)督為主向事前監(jiān)督為主、“權(quán)力反腐敗”為主向“制度反腐敗”為主的轉(zhuǎn)變。該條例將過(guò)去零散的黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)規(guī)章進(jìn)行整合和梳理，細(xì)化當(dāng)中模糊不清的部分，同時(shí)突出了“領(lǐng)導(dǎo)干部”這個(gè)重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，“真正實(shí)現(xiàn)了重要監(jiān)督環(huán)節(jié)的突破，能夠收到事半功倍、以點(diǎn)帶面的效果”，建立了一整套較為完善的監(jiān)督制度。在此基礎(chǔ)上，2016年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，則結(jié)合了新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的時(shí)代背景，以及黨內(nèi)監(jiān)督制度發(fā)展歷程中累積的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。以各監(jiān)督責(zé)任主體為主線，進(jìn)一步明確重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，豐富了監(jiān)督內(nèi)容與監(jiān)督形式，如提出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，采取“回頭看”“專項(xiàng)巡視”“機(jī)動(dòng)式”巡視等多樣化巡視手段，實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋；建立領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度等。此外，黨的十九屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。”新條例為此也專門設(shè)了黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合一章，注重運(yùn)用系統(tǒng)思維，加強(qiáng)多種監(jiān)督方式的聯(lián)系。

縱觀黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展歷程，法治化的價(jià)值導(dǎo)向貫穿其中，相比于欠缺穩(wěn)定性與持續(xù)性的權(quán)力式和運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督，法治化監(jiān)督不僅能發(fā)揮自下而上民主監(jiān)督的力量，也有利于形成相互監(jiān)督的氛圍，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督文化的建設(shè)，避免過(guò)于依賴領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和權(quán)威，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督常態(tài)化。而在黨內(nèi)監(jiān)督法治化的轉(zhuǎn)型推動(dòng)下，黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系日益完善，針對(duì)黨規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制也在逐步成型，積累了三項(xiàng)成果較為顯著的經(jīng)驗(yàn)：

第一，確立了以主體落實(shí)權(quán)責(zé)的思路。2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的出臺(tái)確立了以主體落實(shí)權(quán)責(zé)為導(dǎo)向的制度框架。根據(jù)條例規(guī)定，黨內(nèi)的執(zhí)行監(jiān)督主體包括黨的中央組織、黨委(黨組)、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的基層組織和黨員，而黨外的主體則包括國(guó)家機(jī)關(guān)(人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等)、人民政協(xié)、審計(jì)機(jī)關(guān)、民主黨派和無(wú)黨派人士、人民群眾和新聞媒體等。

第二，明確了各監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)配置。在黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域，黨委負(fù)監(jiān)督的主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人；紀(jì)委負(fù)專責(zé)監(jiān)督責(zé)任；黨員負(fù)有民主監(jiān)督責(zé)任。以上三者共同構(gòu)成黨內(nèi)監(jiān)督中的三級(jí)監(jiān)督體系。而在黨外監(jiān)督領(lǐng)域，主要有三類主體：其一是人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)構(gòu)，他們依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員進(jìn)行監(jiān)督(如人民政協(xié)的民主監(jiān)督和審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督等)；其二是以民主黨派為主的黨外各種組織可以履行監(jiān)督職能，起到“互相監(jiān)督”的作用；其三是人民群眾通過(guò)輿論監(jiān)督等方式對(duì)黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

第三，豐富了針對(duì)黨規(guī)執(zhí)行的具體監(jiān)督方式。除了慣有的誡勉談話與函詢、詢問(wèn)和質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)等監(jiān)督方式外，黨的十八大以來(lái)，有兩種監(jiān)督方式取得了突破性的發(fā)展，分別是巡視巡察制度和黨內(nèi)相關(guān)規(guī)范制度。巡視巡察制度是監(jiān)督黨規(guī)執(zhí)行的重要抓手，相較之前，巡視巡察工作有了以下三點(diǎn)改進(jìn)：一是堅(jiān)持“回馬槍”和“回頭看”；二是推動(dòng)巡視巡察全覆蓋；三是深入市縣巡查工作。而黨內(nèi)相關(guān)規(guī)范制度的完善也在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中得以體現(xiàn)，條例第三章第二十條、第二十一條、第二十二條分別對(duì)黨內(nèi)組織生活制度、黨內(nèi)談話制度和干部考察考核制度作了說(shuō)明。嚴(yán)格組織生活制度，將民主生活會(huì)經(jīng)常化；強(qiáng)化黨內(nèi)談話制度；將干部考察考核制度與述職述廉制度相結(jié)合，都對(duì)黨內(nèi)成員執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)起到了很好的監(jiān)督和督促作用。

黨內(nèi)監(jiān)督的法治化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)，須在“法”和“治”兩個(gè)層面上同時(shí)努力：首先要建立科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，做到黨內(nèi)監(jiān)督有法可依；其次是要建立黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)與執(zhí)行，在監(jiān)督法規(guī)執(zhí)行的過(guò)程中約束和規(guī)范黨內(nèi)思想與行為，進(jìn)而達(dá)到以監(jiān)督促執(zhí)行的目的。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制雖在逐步構(gòu)建，但在實(shí)踐運(yùn)行中卻遭遇了不小的困難與障礙。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題和阻力

(一)黨內(nèi)三級(jí)監(jiān)督功能受限

在執(zhí)行監(jiān)督實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，三級(jí)監(jiān)督均顯現(xiàn)出不同的實(shí)踐困難。上級(jí)監(jiān)督力度強(qiáng)、效果好，如上級(jí)部門通過(guò)走訪調(diào)研、專項(xiàng)督查等方式，監(jiān)督檢查下級(jí)部門執(zhí)規(guī)情況，但存在時(shí)效性和連續(xù)性問(wèn)題。下級(jí)監(jiān)督利用民主測(cè)評(píng)等形式，對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行法規(guī)制度情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，對(duì)于實(shí)際工作中的問(wèn)題及時(shí)反饋，卻容易由于權(quán)力博弈、官場(chǎng)文化等原因產(chǎn)生監(jiān)督虛置的問(wèn)題。同級(jí)監(jiān)督中，各級(jí)黨委、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、有關(guān)法規(guī)處室等專門機(jī)構(gòu)應(yīng)監(jiān)督檢查同級(jí)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況，可常常由于各種障礙而被忽視，如思想認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為同級(jí)監(jiān)督?jīng)]有必要，不利于團(tuán)結(jié)；紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督仍需加強(qiáng)；對(duì)一把手等“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督力度和方式仍不充足等。具體問(wèn)題可歸結(jié)為以下三點(diǎn)：

1.監(jiān)督無(wú)法常態(tài)化。執(zhí)行監(jiān)督的目標(biāo)是保障黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)與執(zhí)行，是一個(gè)常態(tài)化的工作，而非為了解決某個(gè)特定時(shí)段的特定問(wèn)題，是故監(jiān)督的長(zhǎng)效性十分重要。而實(shí)際監(jiān)督工作中，產(chǎn)生了兩種相對(duì)極端的現(xiàn)象，有學(xué)者歸納為“激進(jìn)式監(jiān)督”和“應(yīng)付式監(jiān)督”，前者即部分黨組織刻意迎合時(shí)政潮流，過(guò)于強(qiáng)調(diào)監(jiān)督工作的重要性和儀式感，頻繁監(jiān)督、過(guò)分監(jiān)督，影響了部分黨員的正常工作和生活；后者即部分黨組織思想上對(duì)監(jiān)督工作不重視，只在上級(jí)黨委或紀(jì)委巡視巡察的時(shí)候才開(kāi)展監(jiān)督工作，上級(jí)檢查后恢復(fù)原樣。

2.主體缺乏獨(dú)立性。如前所述，在黨內(nèi)監(jiān)督時(shí)，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)專門責(zé)任?？稍趯?shí)際工作中，紀(jì)委對(duì)黨委的監(jiān)督難以開(kāi)展。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十五條規(guī)定：“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！奔o(jì)委同級(jí)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象就是同級(jí)黨委，依照權(quán)力監(jiān)督理論，監(jiān)督主體反受監(jiān)督客體制約，會(huì)嚴(yán)重影響監(jiān)督效力。在具體實(shí)踐中，紀(jì)委成員與黨委成員存在交叉任職現(xiàn)象，這也嚴(yán)重混淆了監(jiān)督的主客體身份，使得紀(jì)委監(jiān)督存在一定的被動(dòng)和疲軟。此外，黨員監(jiān)督也存在同樣現(xiàn)象，全體黨員都擁有監(jiān)督權(quán)，全體黨員也同樣被監(jiān)督，嚴(yán)格意義上主客體是同一群體，因而在實(shí)踐中衍生出黨員間讓渡監(jiān)督權(quán)力，以達(dá)到互不監(jiān)督的目的。還有部分黨員受到中國(guó)傳統(tǒng)的官場(chǎng)文化影響，出于利益考量，主張明哲保身，主動(dòng)放棄監(jiān)督權(quán)，這種亂象在理論上是難以杜絕的，這也是黨外監(jiān)督重要性之所在。

3.個(gè)體參與不積極。黨員民主監(jiān)督本應(yīng)該作為執(zhí)行監(jiān)督的最初環(huán)節(jié)，起到“吹哨人”的作用。然而在實(shí)際運(yùn)行中，黨員監(jiān)督的效果不盡人意，除了上述主客體理論問(wèn)題外，有學(xué)者將其困境還歸結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是思想認(rèn)識(shí)層面上的不想監(jiān)督，監(jiān)督主體之間利益相關(guān)度不高、監(jiān)督與獎(jiǎng)懲體系不完善和長(zhǎng)期歷史環(huán)境的影響都導(dǎo)致黨員監(jiān)督意識(shí)不足；二是權(quán)利保護(hù)層面的不敢監(jiān)督，如一項(xiàng)對(duì)于高校教師黨員監(jiān)督情況的調(diào)查顯示，“當(dāng)黨委、行政部門黨員發(fā)現(xiàn)本單位領(lǐng)導(dǎo)干部有違法違紀(jì)行為時(shí)，60.0%的人表示組織上調(diào)查時(shí)可配合，30.5%的人表示會(huì)檢舉揭發(fā)，8.8%的人認(rèn)為是司空見(jiàn)慣的事，揭發(fā)了也沒(méi)用；還有極個(gè)別的教師黨員表示害怕被打擊報(bào)復(fù)因而選擇視而不見(jiàn)”，這多是因?yàn)槿狈?quán)利保護(hù)機(jī)制、黨務(wù)工作神秘化、黨員與監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏互信等原因?qū)е?；三是制度?zhí)行層面的不能監(jiān)督，監(jiān)督制度仍停留在較為初級(jí)的階段，沒(méi)有切實(shí)可行的途徑行使自身的監(jiān)督權(quán)利。可見(jiàn)阻礙黨員監(jiān)督發(fā)揮作用的多在于具體落實(shí)層面，一方面要營(yíng)造監(jiān)督文化，促使黨員形成互相監(jiān)督的意識(shí)，另一方面要完善相關(guān)的制度，保障監(jiān)督者自身的權(quán)利和利益。

(二)黨外監(jiān)督操作性不足

相比于有跡可循的黨內(nèi)監(jiān)督，黨外的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督尚處于探索階段，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中提出了“黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合”的方向，但是具體黨外如何監(jiān)督、如何推進(jìn)黨外監(jiān)督目前并沒(méi)有清晰而詳細(xì)的闡述。黨外監(jiān)督的主體主要可以歸結(jié)為：國(guó)家機(jī)關(guān)、以民主黨派為主的黨外各種組織、人民群眾。它們?cè)趫?zhí)行監(jiān)督過(guò)程中都面臨不同的困境。

1.國(guó)家機(jī)關(guān)與紀(jì)委的溝通銜接問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家監(jiān)察體制改革逐步深化，通過(guò)紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公的方式，整合反腐力量，貫通執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法。但在實(shí)際監(jiān)督工作中，由于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接尚不完善，紀(jì)委與監(jiān)委常常面臨領(lǐng)域交叉、邊界模糊的問(wèn)題，而每當(dāng)遇到重大違紀(jì)違法案件，各機(jī)構(gòu)如何銜接尚未解決。有學(xué)者將如今的處置方法分為三種：一是“同頻共振型”，即兩方走同一套程序；二是“接替進(jìn)行型”，即執(zhí)紀(jì)監(jiān)督先行立案，審查調(diào)查在案情發(fā)展過(guò)程中立案接續(xù)；三是“分別實(shí)施型”，即雙方各行自身文書和程序，直至最后案件定性審議，再由雙方委員會(huì)審議相應(yīng)領(lǐng)域的證據(jù)。處理方式不一反映出當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的溝通銜接機(jī)制不完善，這也弱化了國(guó)家機(jī)關(guān)本能做到的監(jiān)督功能。

2.群眾監(jiān)督與民主監(jiān)督乏力。根據(jù)《中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告2018：2015-2017年中國(guó)法治滿意度評(píng)估》中的數(shù)據(jù)顯示，2015-2017三年間社會(huì)監(jiān)督的好評(píng)率分別為25.2%、31.5%、43.8%，雖然逐年遞增，但仍不過(guò)半數(shù)。群眾監(jiān)督和民主監(jiān)督面臨著類似于黨員監(jiān)督的問(wèn)題，但比起黨員，黨外組織和群眾監(jiān)督難度更大。原因有三：一是黨外人士對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知更淺，近幾年黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步完善，黨的十八大以來(lái)，先后制定修訂了190多部中央黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)清理工作也在有條不紊地進(jìn)行，法規(guī)的大量更新也帶來(lái)了學(xué)習(xí)的難度，對(duì)黨外群眾加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的宣傳和普及勢(shì)在必行。二是黨外群眾對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行狀況獲取信息的渠道有限，也缺乏了解的動(dòng)力和欲望，在產(chǎn)生監(jiān)督成果之后，往往不知道如何反饋給相關(guān)部門。三是得益于新媒體的發(fā)展和自媒體的興起，輿論監(jiān)督是近年來(lái)較為有效的社會(huì)監(jiān)督手段，然而這也產(chǎn)生了相應(yīng)的亂象，如“一些媒體在缺乏事實(shí)根據(jù)的情況下，為了博人眼球，增加點(diǎn)擊率，對(duì)事實(shí)添油加醋，夸大其詞，使得不明真相的人信以為真”。雖然這種情況會(huì)造成相關(guān)人員一時(shí)的困擾，但客觀上也吸引了更多人關(guān)注黨規(guī)執(zhí)行領(lǐng)域，因此輿論監(jiān)督依然是應(yīng)該肯定和發(fā)揚(yáng)的，與此同時(shí)，應(yīng)跟進(jìn)完善執(zhí)規(guī)流程與審查，加強(qiáng)執(zhí)規(guī)能力，保障受害者的利益，提升網(wǎng)絡(luò)治理能力。

(三)執(zhí)行監(jiān)督鏈條亟待構(gòu)建

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督雖是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，倘若將其與黨內(nèi)法規(guī)體系其他部分割裂而孤立看待，是難以真正發(fā)揮其監(jiān)督意義的，必須將它與黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施、反饋等相關(guān)機(jī)制聯(lián)系起來(lái)，讓執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制成為黨規(guī)落實(shí)與反饋的橋梁，方能賦予執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制行動(dòng)力、生命力。

在現(xiàn)有的對(duì)于黨規(guī)執(zhí)行監(jiān)督的研究中，更多的是單獨(dú)討論黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督或群眾監(jiān)督等監(jiān)督方式的優(yōu)劣，有些研究也更進(jìn)一步地涉及了監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、評(píng)估等反饋機(jī)制的聯(lián)系，但沒(méi)有清晰闡明執(zhí)行監(jiān)督在黨規(guī)運(yùn)行體系中的位置的意義。欲解釋監(jiān)督，先考察執(zhí)行。有學(xué)者在相關(guān)研究中提出“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行框架”的說(shuō)法，其中以黨內(nèi)法規(guī)的修訂與完善作為執(zhí)行前提，以宣傳機(jī)制(前提)、執(zhí)行機(jī)制(關(guān)鍵)、控制機(jī)制(支撐)為落實(shí)措施，以執(zhí)行資源與執(zhí)行環(huán)境為保障?？刂茩C(jī)制包括評(píng)估反饋機(jī)制(制度)、監(jiān)督檢查機(jī)制(主體)、激勵(lì)懲罰機(jī)制(客體)。以此執(zhí)行架構(gòu)為參照，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督的動(dòng)態(tài)過(guò)程，可以把執(zhí)行監(jiān)督鏈條概括以下三個(gè)部分：

1.前置基礎(chǔ)：黨規(guī)制定與宣傳機(jī)制。作為執(zhí)行監(jiān)督的依據(jù)和來(lái)源，黨內(nèi)法規(guī)自身的科學(xué)性與合理性是監(jiān)督的基礎(chǔ)前提，在目前反映出的影響執(zhí)行監(jiān)督力度的因素中，黨規(guī)之間、黨規(guī)與國(guó)法間銜接程度不高也是重要原因。將黨內(nèi)法規(guī)修訂與完善納入執(zhí)行監(jiān)督鏈條，其原因在于唯有從源頭上加強(qiáng)黨規(guī)的科學(xué)性，才能真正解決在執(zhí)行監(jiān)督中面臨的困境，如前文提及的國(guó)家機(jī)關(guān)與紀(jì)委的溝通合作問(wèn)題。此外，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的下位概念，在黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督中，亦包含對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制定的監(jiān)督，例如規(guī)章備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制便是一項(xiàng)探索。而宣傳機(jī)制能解決“監(jiān)督什么”的問(wèn)題，擴(kuò)大黨員監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的首要條件是各類主體對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的熟悉和了解。此外，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、監(jiān)督情況等實(shí)務(wù)信息也是宣傳的重要內(nèi)容，一方面此類信息更容易加強(qiáng)大眾對(duì)于黨規(guī)的認(rèn)識(shí)和興趣，另一方面也有助于對(duì)執(zhí)行監(jiān)督產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的助力。

2.主體程序：監(jiān)督與獎(jiǎng)懲機(jī)制。執(zhí)行監(jiān)督是鏈條中的核心部分，除了前文所說(shuō)的“誰(shuí)監(jiān)督”“監(jiān)督誰(shuí)”的問(wèn)題外，最重要的就是“如何監(jiān)督”。以當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定而言，主要監(jiān)督方式有以下幾種，分別是：(1)誡勉談話和函詢；(2)調(diào)查與檢查；(3)詢問(wèn)和質(zhì)詢；(4)巡視巡察；(5)執(zhí)行督促與情況備案；(6)考核評(píng)估與整改。這樣的分類缺乏全面性和整體性，執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)該具有上、中、下三級(jí)聯(lián)動(dòng)、黨內(nèi)與黨外協(xié)同發(fā)力的特點(diǎn)，最大程度地調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，發(fā)揮各類主體不同的監(jiān)督能力，才能真正避免監(jiān)督流于空談的情況。而追責(zé)機(jī)制是執(zhí)行監(jiān)督的強(qiáng)力支撐，構(gòu)建強(qiáng)有力的追責(zé)機(jī)制，才能賦予執(zhí)行監(jiān)督威嚴(yán)和剛性，若只有監(jiān)督?jīng)]有懲處，監(jiān)督必將淪為空談。同樣，對(duì)于執(zhí)行監(jiān)督中積極行使監(jiān)督權(quán)、遵守和維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督主體，也應(yīng)該予以獎(jiǎng)勵(lì)。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)：“反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)必須做到要素齊全，既有激勵(lì)性，又有懲戒性，使遵守者得到表彰獎(jiǎng)勵(lì)，違反者受到嚴(yán)厲懲處?！?/p>

3.反饋機(jī)制：評(píng)估與清理機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估機(jī)制和清理機(jī)制是執(zhí)行監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用。執(zhí)行監(jiān)督一方面是為了督促黨內(nèi)法規(guī)的落地和執(zhí)行，另一方面也是為了發(fā)現(xiàn)和歸結(jié)黨規(guī)實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的矛盾和沖突。因此，完善的評(píng)估體系和清理機(jī)制正是將監(jiān)督結(jié)果反饋給立規(guī)主體的有效途徑，倘若反饋機(jī)制缺失，便無(wú)法達(dá)到促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化的目的。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的功能主要有兩個(gè)，一是查找問(wèn)題，即用多種方式評(píng)價(jià)黨規(guī)的科學(xué)程度和整理實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題；二是閉環(huán)管理，評(píng)估工作是黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行流程的最后一環(huán)，也是下一輪黨規(guī)再生產(chǎn)的起點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估既是對(duì)執(zhí)行監(jiān)督工作成果的歸納總結(jié)，也是執(zhí)行監(jiān)督與制定規(guī)章之間的橋梁，影響著執(zhí)行監(jiān)督在黨規(guī)體系中的定位。黨內(nèi)法規(guī)清理機(jī)制是黨內(nèi)法規(guī)更新的重要方式。只有及時(shí)進(jìn)行清理，才能保障黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)。目前，黨內(nèi)法規(guī)主要進(jìn)行了三次大規(guī)模清理：2012年的集中清理、2018年的專項(xiàng)清理和其他各類專項(xiàng)清理，均獲得較大成績(jī)。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的路徑優(yōu)化

面對(duì)上述實(shí)踐難題，一方面要不斷豐富和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，另一方面也要針對(duì)具體的操作性問(wèn)題設(shè)計(jì)相應(yīng)的改良方案。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制相比其他制度規(guī)范有其獨(dú)特性，即它不僅需要強(qiáng)權(quán)保障，也很依賴公眾的力量，不能忽視其背后的社會(huì)性依托。而根據(jù)社會(huì)學(xué)制度主義理論，可從三層因素對(duì)執(zhí)行監(jiān)督制度進(jìn)行分析。分別是表層的規(guī)制性要素：執(zhí)行監(jiān)督法規(guī)與政黨規(guī)矩；中層的規(guī)范性要素：行動(dòng)者與價(jià)值分析；深層的文化-認(rèn)知性要素：監(jiān)督文化。因此，探討執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化路徑，除了要在制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行思考，也要對(duì)其文化和社會(huì)屬性展開(kāi)討論。具體方式可歸結(jié)為以下六點(diǎn)：

1.建立常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。這主要是為了解決部分監(jiān)督方法行之有效卻時(shí)效不長(zhǎng)的困境，其中比較突出的是巡視巡察制度。 以2020年為例，在對(duì)各省區(qū)市黨組織的巡視中，共發(fā)現(xiàn)廳、處干部問(wèn)題線索8969件，推動(dòng)立案審查866人；巡察各市縣黨組織的過(guò)程中，共發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索18萬(wàn)件，推動(dòng)立案審查4.4萬(wàn)人。群眾滿意度高達(dá)95.2%，成果斐然。然而，巡視巡察的工作形式?jīng)Q定了時(shí)效性是其必須克服的難題，因?yàn)椤吧霞?jí)黨組織在一定時(shí)期內(nèi)派出巡視組對(duì)某下屬的某一地區(qū)和單位進(jìn)行巡視，主要是一種短期行為，導(dǎo)致被巡視對(duì)象往往采取應(yīng)付性策略”，為此，將巡視巡察制度常態(tài)化，既有利于避免被監(jiān)督者的“過(guò)關(guān)”“應(yīng)付”等消極心態(tài)，也是真正發(fā)揮巡視巡察制度優(yōu)勢(shì)的有效手段。監(jiān)督機(jī)制常態(tài)化的思想還可推及黨規(guī)執(zhí)行監(jiān)督實(shí)踐中，如以規(guī)章條文的方式將專項(xiàng)督察、定期督察的頻率、方式、時(shí)長(zhǎng)等確定下來(lái)，以及將黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督情況融入定期的組織生活會(huì)、民主生活會(huì)中，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)監(jiān)督的長(zhǎng)效化、日常化。

2.強(qiáng)化專責(zé)機(jī)關(guān)獨(dú)立性。紀(jì)委監(jiān)督是同級(jí)監(jiān)督中的最重要的監(jiān)督方式，但在實(shí)際工作中，獨(dú)立性不足制約了其監(jiān)督力度和監(jiān)督范圍。對(duì)此，中央提出“兩個(gè)為主”和“兩個(gè)全覆蓋”，突出上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大紀(jì)委的監(jiān)督范圍，在一定程度上強(qiáng)化了紀(jì)委的獨(dú)立性。順應(yīng)這個(gè)思路，可以將其進(jìn)一步細(xì)化，明確雙重領(lǐng)導(dǎo)各自的權(quán)力清單，清晰劃分職權(quán)邊界，確保在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方面的紀(jì)委主體地位。再者，紀(jì)委成員的人事權(quán)應(yīng)盡量握在上級(jí)紀(jì)委手中，減少黨委與紀(jì)委交叉任職的可能。最后，還要形成紀(jì)委成員定期借調(diào)輪崗的制度，以防止監(jiān)督力度受到人情世故等因素的影響。

3.構(gòu)建執(zhí)法執(zhí)規(guī)機(jī)構(gòu)工作銜接機(jī)制。紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公是解決部分案件違規(guī)與違法并存問(wèn)題的良好方向，但從具體實(shí)踐的反饋來(lái)看，兩方機(jī)構(gòu)尚難做到無(wú)縫銜接、默契配合，雙方各行其是既浪費(fèi)資源，也影響效率。建立一個(gè)專門的執(zhí)法執(zhí)規(guī)聯(lián)合調(diào)查機(jī)構(gòu)是一條可行思路，此機(jī)構(gòu)由原紀(jì)委監(jiān)委雙方人員構(gòu)成，面對(duì)特殊案件，聯(lián)合展開(kāi)行動(dòng)，打破黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的制度壁壘，避免了重復(fù)勞動(dòng)和信息不全的困境。這樣的溝通連接機(jī)制不僅能提高違法違規(guī)案件的處理效率，也有利于辨析紀(jì)法之間的模糊區(qū)域，促使黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督更精準(zhǔn)、更權(quán)威。

4.擴(kuò)大黨員監(jiān)督參與度。黨員是黨的肌體細(xì)胞，只有喚起每一位黨員的監(jiān)督意識(shí)，提高每一位黨員的監(jiān)督能力，才能讓黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系生機(jī)勃勃、健康發(fā)展。提高黨員監(jiān)督參與度，一方面，須提升黨員自身的黨內(nèi)法規(guī)理論水平，樹(shù)立監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督思維。這要求黨內(nèi)重視法規(guī)理論教育與宣傳，做好黨務(wù)信息公開(kāi)工作。另一方面，要在制度層面保障黨員權(quán)利不受侵害，重視和完善匿名監(jiān)督機(jī)制，暢通意見(jiàn)反饋渠道。如“舉報(bào)規(guī)則認(rèn)定缺乏靈活性，難以跨越上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)施越級(jí)舉報(bào)”，便是舉報(bào)制度不完善之處。

5.培育監(jiān)督文化。應(yīng)確立發(fā)展黨內(nèi)民主，培養(yǎng)監(jiān)督文化的長(zhǎng)期目標(biāo)。目前黨內(nèi)成員不愿監(jiān)督、不想監(jiān)督的很大部分因素便是受到中國(guó)歷史上官場(chǎng)文化的影響，顧慮人情，推崇明哲保身。通過(guò)黨內(nèi)民主和監(jiān)督文化的形成，使勇于批評(píng)、相互監(jiān)督成為新型官場(chǎng)風(fēng)氣，才是正本清源的長(zhǎng)久之道。此外，也要推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督文化的涵育，社會(huì)公眾監(jiān)督參與度不高除了技術(shù)性原因，更深層的根源在于中國(guó)社會(huì)自古以來(lái)“莫談國(guó)事”的傳統(tǒng)思想，而這與現(xiàn)代政治文明是不相兼容的。因此，通過(guò)加強(qiáng)宣傳、豐富渠道、積極反饋等方式，鼓勵(lì)和推動(dòng)公眾監(jiān)督文化的發(fā)展，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督，是具有正向的積極意義的。

6.提高網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督積極性。擴(kuò)大黨外監(jiān)督的群眾參與，除了前文提及的加強(qiáng)黨規(guī)宣傳、完善黨務(wù)公開(kāi)、健全監(jiān)督渠道以外，必須充分重視輿論監(jiān)督的重要性。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第47次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2020年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到9.89億，較2020年3月增長(zhǎng)8540人，互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)正在深入各階層各領(lǐng)域。與此同時(shí)，公民網(wǎng)絡(luò)政治參與也在迅猛發(fā)展，從一系列政務(wù)微博開(kāi)通，以及網(wǎng)民在微博上的積極互動(dòng)來(lái)看，人們更愿意在網(wǎng)絡(luò)上關(guān)注公共事務(wù)，發(fā)表自己的觀點(diǎn)。而觀察近年來(lái)部分公共事件和社會(huì)熱點(diǎn)的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督往往有左右事件走向的影響力。這種網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的熱情，一方面來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)中信息的高效傳遞保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，另一方面則是網(wǎng)絡(luò)中監(jiān)督主體身份的模糊化使得個(gè)體更容易拋開(kāi)心理顧慮，而龐大的網(wǎng)民基數(shù)也有利于尋找相同意見(jiàn)和觀點(diǎn)的群體，這都使網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督成為人們最熱衷的監(jiān)督方式。因此，為加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督力度，可以從兩方面著手：一是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)的形式強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)宣傳、黨務(wù)信息公開(kāi)、違紀(jì)處理情況等；二是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道，如開(kāi)通針對(duì)黨規(guī)監(jiān)督的微博、發(fā)布黨規(guī)監(jiān)督相關(guān)短視頻等，做好溝通工作，及時(shí)將網(wǎng)友的監(jiān)督信息反饋給相關(guān)部門，且把處理結(jié)果在網(wǎng)絡(luò)上予以公示；三是完善信息篩查與審核機(jī)制，如根據(jù)舉報(bào)信息完整度、舉報(bào)案件緊急性等將舉報(bào)信息進(jìn)行分級(jí)管理，以避免“亂監(jiān)督”“假監(jiān)督”等問(wèn)題。