基于空間規(guī)劃視角的土地征收成片開發(fā)范圍劃定研究

孫小艷 馬一鳴 范俊峰

西安中策資訊房地產(chǎn)評估有限公司 陜西 西安 710000

2020年推出并實施的新《土地管理法》在其第四十五條對成片開發(fā)的概念進(jìn)行了提出。同年，自然資源部也在《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》（試行）中對成片開發(fā)的具體定義、審批程序以及方案設(shè)計內(nèi)容等進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，各地區(qū)隨之也對方案設(shè)計指南以及具體實施細(xì)則進(jìn)行了出臺。根據(jù)成片開發(fā)方案在近年來的設(shè)計實踐經(jīng)驗，筆者認(rèn)為方案設(shè)計的核心問題在于范圍劃定，在不同因素的影響下，范圍劃定的結(jié)果會在一定程度下與開發(fā)初衷相悖。

1 土地征收成片開發(fā)的起源和意義

基于城鄉(xiāng)二元土地所有制，我國需要通過土地征收為城市化和工業(yè)化的進(jìn)程提供土地要素方面的保障。因此，土地征收制度一直都是我國政府和專家學(xué)者重點研究的問題，且在社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展下，土地征收制度也完成了幾次重大改革。在土地征收制度改革的過程中，保障公共利益的需要一直是我國征地制度的原則所在，但由于公共利益一直沒有明確的界定，且征地范圍逐年增加，這就造成了征收的土地開發(fā)利用率不高，同時存在建設(shè)空間較為無序、分散等問題[1]。直到新《土地管理法》的修正，其對公共利益進(jìn)行了明確的界定，并對土地征收的范圍進(jìn)行了一定限制，最終提出了更符合公共利益需求的土地征收成片開發(fā)策略。

純公益性用地包含保障性安居工程、公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、外交與軍事等四類，與其相比，成片開發(fā)則是通過高效節(jié)約的土地利用率和對公益用地進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)供給，來實現(xiàn)城市在保障高質(zhì)量前提下進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的方式，因此，成片開發(fā)同樣屬于公益范疇[2]。其實，1956年國務(wù)院就曾提出應(yīng)重視起土地成片的集中建設(shè)，各地區(qū)也在此政策的指引下進(jìn)行過一定的摸索與探尋，但如何在規(guī)定的規(guī)模下進(jìn)行土地成片開發(fā)，并確保土地節(jié)約且高效利用，一直是難以解決的重點問題?，F(xiàn)階段，新《土地管理法》的修正落實了基于國土空間規(guī)劃視角下旨在提升城市可經(jīng)營性空間的土地征收成片開發(fā)方案，其目的是對土地征收成片開發(fā)的利益協(xié)調(diào)、功能布局以及規(guī)模范圍等方面進(jìn)行明確，并通過監(jiān)督完成高質(zhì)量實施，最終使土地征收成片開發(fā)的方案達(dá)成與國土空間規(guī)劃各方面標(biāo)準(zhǔn)的銜接。

2 成片開發(fā)在范圍劃定方面的主要問題

結(jié)合近年來各地區(qū)對土地征收成片開發(fā)方案的實施經(jīng)驗，筆者總結(jié)出量、形、性、序四個方面關(guān)于范圍劃定的問題。其中，量表示所需用地指標(biāo)以及成片開發(fā)范圍的面積設(shè)定問題；形表示成片開發(fā)范圍的規(guī)整度以及形狀問題；性表示成片開發(fā)范圍的構(gòu)成以及用地性質(zhì)的問題；序表示成片開發(fā)在具體實施計劃方面的問題[3]。

2.1 成片開發(fā)的范圍劃定面積較小

關(guān)于土地征收成片開發(fā)是否應(yīng)該設(shè)置具體規(guī)模要求，相關(guān)領(lǐng)域一直存在爭議，其中主要有兩種觀點。第一種觀點認(rèn)為，成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)對其規(guī)模要求進(jìn)行具體的設(shè)置，如按照社區(qū)設(shè)施或控規(guī)單元的覆蓋半徑約50至80hm2的范圍充當(dāng)最小單元，或按照不同的城市規(guī)模進(jìn)行差異化標(biāo)準(zhǔn)劃分；第二種觀點認(rèn)為，無需對成片開發(fā)的規(guī)模進(jìn)行具體設(shè)置，由于各地區(qū)實際情況具有較大的差異性，對其規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行強行設(shè)置極易造成制度運行成本的增大，并且可能會對制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性造成一定損害。最終結(jié)合各地區(qū)成片開發(fā)方案的實施經(jīng)驗，筆者發(fā)現(xiàn)實際的成片開發(fā)范圍劃定面積均小于有關(guān)專家曾提出的劃分規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。事實上，實際成片開發(fā)的具體面積劃定都是以用地需求作為導(dǎo)向的，而各地區(qū)在用地需求方面具有較大的差異性，因而實際開發(fā)的范圍劃定面積偏小。

2.2 范圍劃定形狀不規(guī)整，難以進(jìn)行后續(xù)銜接

如按照非公益性用地構(gòu)成可將成片開發(fā)方案分為三類，分別為：其一，居住用地占總用地比重一半及以上的稱為居住為主開發(fā)方案；其二，倉儲和工業(yè)用地占總用地比重一半及以上的稱為產(chǎn)業(yè)為主開發(fā)方案；其三，同理以商業(yè)用地為主的稱為商業(yè)為主開發(fā)方案[4]。通過各地不同類型成片開發(fā)方案的實踐樣本分析，可得出產(chǎn)業(yè)為主開發(fā)方案中的公益性用地占比偏低，而為達(dá)到公益性用地滿足占比要求，其規(guī)整度方面就要做出一定犧牲?？偨Y(jié)樣本規(guī)律來看，造成范圍劃定形狀不規(guī)整的原因就是“投機取巧”，由于公益性用地占比的不足，部分地區(qū)將狹長的道路用地劃分在公益用地占比中。而做出這種選擇的原因主要有兩點，其一，道路用地是具有最廣泛分布的公益性用地，產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近公益相關(guān)設(shè)施偏少，道路用地是無奈之選；其二，道路用地具有較強的可實施性，因此也是產(chǎn)業(yè)為主方案公益用地的最優(yōu)選擇。越來越多的地區(qū)在此原因下將道路用地劃入公益用地占比，將可能造成未來相鄰片區(qū)進(jìn)行成片開發(fā)時由于道路用地的不足難以進(jìn)行銜接。

2.3 未充分與國土空間規(guī)劃體系銜接

1.過渡期的國土空間規(guī)劃總要迎合成片開發(fā)的需求，如某地為實施以旅游為主的成片開發(fā)方案，就需要國土空間將局部鐵路與高速公路規(guī)劃入成片開發(fā)范圍；

2.控制性規(guī)劃由于不滿足成片開發(fā)的實施要求而做出修改，如為符合公益性用地的占比需求，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近增添綠地范圍；

3.成片開發(fā)的實施與長期規(guī)劃控制之間的銜接存在矛盾，如，在拆遷難度的限制下，成片開發(fā)只對局部地塊進(jìn)行了范圍劃定，造成了大量邊角地的遺留，這與長期規(guī)劃中解決邊角地問題的初衷相悖。

2.4 實施方案具有明顯的需求導(dǎo)向

實施方案綜合體現(xiàn)了規(guī)劃用地性質(zhì)、用地現(xiàn)狀以及目標(biāo)用地等情況。在方案考核壓力的影響下，實際的目標(biāo)用地更偏向于近期需求的實施，而對于河流水面、防護(hù)綠地、公園綠地以及道路用地等公益性用地的優(yōu)先級不高。在需求導(dǎo)向下進(jìn)行方案實施，難以完成同步建設(shè)配套設(shè)施。

3 范圍劃定問題的原因剖析

3.1 成片開發(fā)方案的定位不夠明確

范圍劃定面積的大小決定著實際用地的定位：

1.范圍劃定的面積越大則更注重戰(zhàn)略性。其有利于實現(xiàn)規(guī)模效益，防止城市功能的不健全；有足夠的空間進(jìn)行公益設(shè)施的投入；利于對同一村落的群眾進(jìn)行征地補償，保障農(nóng)民權(quán)益；防止邊角地的出現(xiàn)，高效利用整體城市土地。

2.范圍劃定面積越小則更注重實施性。其符合成片開發(fā)提出的目的，有效限制了征地范圍；有利于對建設(shè)用地的指標(biāo)進(jìn)行節(jié)??；有利于開發(fā)方案的順利實施，避免了一戶居民不同意而擱置整個方案的情況；有利于提升考核的完成度。

3.2 公共利益評價體系較為單一

成片開發(fā)范圍形狀的規(guī)整性常常因為無法滿足公益用地的占比而犧牲規(guī)整性，這其中的主要原因就是存在“40%以上公益用地占比”這樣較為單一的公共利益評價體系。實際上的公共利益標(biāo)準(zhǔn)難以界定，且各開發(fā)范圍由于其實際環(huán)境不同、開發(fā)性質(zhì)和用途不同，也會在公益性用地占比上有不同的需求，因此單純以數(shù)據(jù)占比來進(jìn)行公共利益評價是片面且不科學(xué)的。

3.3 國土空間規(guī)劃體系不夠穩(wěn)定

我國的國土空間規(guī)劃體系正處于建立初期，還不具備健全的詳細(xì)規(guī)劃。所以，現(xiàn)階段的成片開發(fā)只能依據(jù)原有的詳細(xì)規(guī)劃成果，對沒有原定規(guī)劃成果的地區(qū)只能進(jìn)行臨時編制，而原有的規(guī)劃成果多以CAD編制為主，其數(shù)據(jù)的精度和質(zhì)量無法滿足精確管控的需求，極大地限制了成片開發(fā)的進(jìn)展。由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界附近的建設(shè)用地的管控標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，市政對于集體建設(shè)用地的定義不夠充分，導(dǎo)致難以滿足鄉(xiāng)村及周邊地區(qū)的旅游用地需求，這類地區(qū)在是否適用成片開發(fā)方案方面上飽受爭議。

3.4 成片開發(fā)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)尚不完善

1.不具備明確的關(guān)于計劃完成情況的考核標(biāo)準(zhǔn)。計劃完成情況的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)置為土地征收以及土地出讓的實施程度，抑或從項目動工直至項目建成之間各類標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成程度，其對成片開發(fā)的范圍劃定以及計劃實施具有直接的影響。

2.在批復(fù)成片開發(fā)方案后其方案調(diào)整程序的具體要求不明晰。規(guī)劃在進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計與實施的過程中時，常因各種因素需要對規(guī)劃做出一定調(diào)整，在調(diào)整過程中由于沒有相應(yīng)的政策支撐和指南指引，難以通過成片開發(fā)方案對其完成約束，這在極大程度上對時序安排和范圍劃定造成了影響。

4 對土地征收成片開發(fā)范圍劃定的建議

4.1 明確空間規(guī)劃視角下成片開發(fā)方案的作用和定位

成片開發(fā)方案是將空間規(guī)劃體系與空間用途管制體系相互銜接的重要手段，其在設(shè)計上與國土空間的發(fā)展規(guī)劃以及用途規(guī)劃相互銜接，在實際實施時與土地征收以及土地出讓相互銜接。首先，成片開發(fā)在結(jié)合近期發(fā)展規(guī)劃以及空間總體規(guī)劃的背景下，與實施建設(shè)的用地指標(biāo)進(jìn)行對接，即成片開發(fā)范圍劃定面積方面的對接。其次，完成實施計劃與實際動工需求方面的對接?，F(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃實施為15年，發(fā)改部門與空間近期規(guī)劃的實施時長一般為5年，而年度計劃實施時長以1年為基準(zhǔn)，要想使成片開發(fā)計劃順利實施，且卓有成效，其實施時長應(yīng)確保在3年左右。此外，成片開發(fā)方案的設(shè)計基礎(chǔ)應(yīng)明確依照具有法規(guī)效益的國土空間詳細(xì)規(guī)劃，即讓成片開發(fā)的范圍劃定規(guī)整度、用地性質(zhì)方面與空間總體規(guī)劃進(jìn)行銜接。最后，應(yīng)在有明確用地性質(zhì)規(guī)劃的基礎(chǔ)性進(jìn)行公益用地的劃定，實際劃定的空間決定著用地性質(zhì)，在用地性質(zhì)還未明確的情況下盲目設(shè)定公益用地占比是沒有任何意義的[5]。

4.2 對成片開發(fā)設(shè)計的制度進(jìn)行完善，提升包容性

盡可能滿足公共利益的需求是開展成片開發(fā)方案的根本目的?，F(xiàn)階段，成片開發(fā)在滿足公共利益的表現(xiàn)主要為公益用地的實際占比，這種單一的評判制度不利于成片開發(fā)的有效實施。例如，工業(yè)為主的成片開發(fā)方案區(qū)域一般無法達(dá)成公益用地占比40%的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了為滿足標(biāo)準(zhǔn)對規(guī)劃進(jìn)行修改，使劃定范圍的規(guī)整度出現(xiàn)問題，區(qū)域形態(tài)怪異。成片開發(fā)應(yīng)在公益用地占比方面設(shè)置彈性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)劃定區(qū)域的用地性質(zhì)不同做出相應(yīng)調(diào)整。建議對成片開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多元化評判，目前條件下，當(dāng)工業(yè)用地面臨擴(kuò)建需求或邊角地面臨補征需求時，也應(yīng)對其進(jìn)行成片開發(fā)方案的設(shè)計。成片開發(fā)方案應(yīng)更注重整體性的結(jié)果，而不應(yīng)該只評判單個片區(qū)。從規(guī)劃的角度來說，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍就屬于成片開發(fā)的一種形式，而在實施項目時，可以將項目現(xiàn)狀、成片劃定范圍以及周邊區(qū)域等方面的因素共同進(jìn)行論證，以達(dá)成整體的片區(qū)開發(fā)。應(yīng)對公益性用地占比以及劃定范圍面積進(jìn)行彈性化管控，管控指標(biāo)應(yīng)作為建議性參考加入到成片開發(fā)方案當(dāng)中。此外，應(yīng)充分考慮耕地面積占比以及劃定范圍的規(guī)整度，從而實現(xiàn)多元化的成片開發(fā)評判機制。在考核標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成且實施方案獲批后，應(yīng)結(jié)合實際實施進(jìn)程對成片開發(fā)方案進(jìn)行合理調(diào)整，最終實現(xiàn)成片開發(fā)方案的順利有效實施[6]。

4.3 完善收益分配和監(jiān)督檢查機制

在成片開發(fā)方案實施結(jié)束后，在其結(jié)果方面應(yīng)做好收益分配與監(jiān)督檢查兩方面的協(xié)調(diào)，確保成片開發(fā)方案能在國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)下進(jìn)行落實。

對土地增值收益的分配機制進(jìn)行完善。本著“投資者收益”的原則，充分利用社會資本來進(jìn)行公益性用地的開發(fā)。首先，可以利用區(qū)域城投公司與公益性用地的開發(fā)以及經(jīng)營性用地的開發(fā)進(jìn)行捆綁，從而借助市場機制來對建設(shè)公益性用地的壓力進(jìn)行緩解。此外，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行充分引導(dǎo)，使其完成向現(xiàn)代企業(yè)的轉(zhuǎn)型，鼓勵農(nóng)村集體積極融入征地開發(fā)進(jìn)程，有效減少征地過程中的阻礙，以共同受益的角度推動土地征收成片開發(fā)的開展。

對監(jiān)督檢查水平的精細(xì)化程度進(jìn)行提升。首先，應(yīng)將成片開發(fā)方案在國土空間規(guī)劃的信息管理平臺上進(jìn)行上傳，使成片開發(fā)方案與空間規(guī)劃的監(jiān)督體系進(jìn)行對接，實時動態(tài)評估成片開發(fā)方案的具體實施，對于空間規(guī)劃不匹配的實施方案進(jìn)行分析與整改。其次，對于土地征收成片開發(fā)方案的驗收與檢查不應(yīng)只停留在公益用地占比與范圍劃定空間分布層面，還應(yīng)在監(jiān)督檢查機制中加入于社會經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，從而完成保障公共利益的根本目的。

5 結(jié)束語

綜上所述，在我國土地征收范圍不斷收窄的政策下，成片開發(fā)方案成為了能夠有效且高質(zhì)量推進(jìn)城市發(fā)展的重要手段。而在成片開發(fā)方案的具體設(shè)計實施過程中，由于其與國土空間規(guī)劃間的協(xié)調(diào)存在銜接不順、界限不明等問題，使得成片開發(fā)方案無法順利開展，其主要體現(xiàn)在：第一，方案用地的具體功能布局以及關(guān)鍵指標(biāo)未明確界定；第二，公共利益在實施過程中可能存在受損風(fēng)險；第三，監(jiān)督評判機制有待改善?；谝陨蠁栴}，本文提出結(jié)合實際情況明確用地布局與關(guān)鍵指標(biāo)；強化成片開發(fā)方案與空間長期規(guī)范的銜接；積極完善監(jiān)督評判機制等策略。旨在在空間規(guī)劃視角下完成土地征收的成片開發(fā)方案，并盡可能保障在此過程中的公共利益，最終實現(xiàn)城市的高質(zhì)高效可持續(xù)發(fā)展。