行政約談行為面臨的問(wèn)題與完善措施

梁波波

摘要：隨著社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)治理模式面臨著新的挑戰(zhàn)，行政約談行為作為行政機(jī)關(guān)靈活回應(yīng)社會(huì)變化的新型行政執(zhí)法模式，在日趨復(fù)雜的社會(huì)治理中發(fā)揮了重要作用。文章基于行政約談行為的概念簡(jiǎn)要分析了當(dāng)前行政約談行為存在的主要問(wèn)題，并提出針對(duì)性的完善路徑。

關(guān)鍵詞：行政法：行政約談;約談程序

一、行政約談行為的概念闡釋

行政約談行為屬于一種準(zhǔn)具體的行政行為，具有非強(qiáng)制性。當(dāng)相對(duì)人或者組織在運(yùn)轉(zhuǎn)或?qū)嵤┻^(guò)程中出現(xiàn)或可能出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，責(zé)任范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)出于預(yù)防或者糾正目的通過(guò)溝通、政策學(xué)習(xí)等多種形式告知其違法行為的存在并引導(dǎo)督促改正的行為。

行政約談行為具有以下法律特征：首先，行政約談行為具有非強(qiáng)制性。非強(qiáng)制性與強(qiáng)制性相對(duì)立，即行政機(jī)關(guān)不會(huì)以自身職權(quán)強(qiáng)迫相對(duì)人的意愿去實(shí)施某事，在實(shí)施過(guò)程中主要包括但不限于行政約談、行政合同、行政調(diào)解等。行政約談行為的非強(qiáng)制性還表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的溝通方式為協(xié)商、非命令，且不會(huì)以行政強(qiáng)制力要求相對(duì)人服從其任何主張。其次，行政約談行為具有獨(dú)立性。行政約談行為在法律主張中容易與行政附屬行為相混淆，行政約談行為的獨(dú)立性表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：1. 行政約談行為具有獨(dú)立的價(jià)值體系，且可以獨(dú)立發(fā)揮其職能，這是其有別于行政附屬行為的最主要一方面。2. 行政約談行為主要目的在于預(yù)防和糾正相對(duì)人的違法違規(guī)行為，通過(guò)多種方式讓相對(duì)人明確違法違規(guī)行為的后果，并提出針對(duì)性建議。

二、行政約談行為的問(wèn)題分析

（一）法律原則不規(guī)范

行政約談行為在法律原則上相對(duì)分散，缺乏規(guī)范化，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：第一，立法地方化。行政約談行為適用領(lǐng)域相對(duì)廣泛，多個(gè)行業(yè)均有涉及，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)與地方政府出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)范性文件，但是從法律層面予以規(guī)制且形成體系的較少，現(xiàn)有的行政約談行為法律規(guī)范也多傾向于地方化，普適性較差。雖然說(shuō)行政約談行為具有非強(qiáng)制性，在實(shí)施過(guò)程中也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況靈活運(yùn)用，立法地方化雖然滿足了靈活性但是缺少法律運(yùn)轉(zhuǎn)和鏈接基準(zhǔn)，導(dǎo)致同一事件可能會(huì)出現(xiàn)立法混亂甚至相左的情況發(fā)生。第二，內(nèi)容較模糊。在現(xiàn)有的法律條款中涉及行政約談的條款較為模糊，雖然對(duì)于約談機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，在行政約談行為的實(shí)踐涉及較為明確，但是對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有法律除了要求相對(duì)人配合調(diào)查及約談以外并未涉及其他相關(guān)權(quán)益保障，例如相對(duì)人在行政約談過(guò)程中的權(quán)利和義務(wù)、如果出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不合法行為時(shí)應(yīng)如何救濟(jì)，行政約談啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和裁量等都未明確，亟需完善。

（二）程序運(yùn)行封閉化

首先是程序的封閉性。就目前而言，行政約談行為的公開(kāi)多是由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)，公眾對(duì)行政約談內(nèi)容的獲取多依賴于媒體，而媒體獲取內(nèi)容的方式則又依賴于行政機(jī)關(guān)，如此則形成信息閉環(huán)。即使在已經(jīng)公開(kāi)的行政約談中，公眾獲取的相關(guān)信息也相對(duì)有限，只是了解一些框架性內(nèi)容，具體信息多無(wú)從得知，由此可能會(huì)引發(fā)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)利使用的不信賴性。由于行政約談行為屬于非強(qiáng)制性行為，但是由于行政約談程序的封閉以及缺乏第三方監(jiān)管的情況下是否會(huì)引發(fā)違反行政約談行為準(zhǔn)則行為則無(wú)從得知。

其次是內(nèi)容的封閉性。內(nèi)容的封閉性來(lái)源于程序的封閉性，行政約談行為實(shí)質(zhì)上是基于公共利益與個(gè)人利益雙方的交流協(xié)商行為，從而謀求雙方利益最大化。在行政約談的實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)可能會(huì)為了公共利益最大化采取誘導(dǎo)行為或者出讓部分公共利益換取相對(duì)人的配合，但是由于內(nèi)容的封閉性導(dǎo)致公眾無(wú)法得知，缺少監(jiān)督、不夠透明的行政約談可能會(huì)引發(fā)更深層次的違法行為。除此之外，如果行政約談行為涉及到第三方，由于程序的封閉性第三方無(wú)法得知行政約談行為的具體內(nèi)容導(dǎo)致第三方利益受損應(yīng)如何規(guī)制？以上問(wèn)題都需要從法律層面給予完善。

三、行政約談行為的完善路徑

（一）明確法律原則

首先，基于行政法的基本原則，合法行政對(duì)于行政約談行為具有重要的指導(dǎo)原則，合法行政原則包含法律優(yōu)先和法律保留兩個(gè)層面，那么行政約談行為也必須基于法律優(yōu)先和法律保留兩個(gè)層面進(jìn)行探討。法律優(yōu)先是指行政機(jī)關(guān)的任何行為都不能凌駕或者游離于法律層面之外，法律權(quán)力優(yōu)于行政權(quán)力。法律保留則是指行政權(quán)力不應(yīng)越過(guò)法律界限，對(duì)于行政權(quán)力起到限制作用，避免其無(wú)序擴(kuò)張。其次，行政約談行為應(yīng)遵循平等自愿的原則。平等自愿在民法中應(yīng)用較廣，由于行政約談行為較為柔和，有別于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法行為，故平等自愿原則可以作為行政約談行為的原則之一。其在具體實(shí)施中更多傾向于對(duì)相對(duì)人的平等對(duì)待，而非行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的平等，其本質(zhì)在于對(duì)行政人起到監(jiān)督、矯正作用，除此之外，平等自愿原則還體現(xiàn)在對(duì)相對(duì)人基本人身權(quán)利的保護(hù)，同時(shí)也限制了行政機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用。

（二）完善約談程序

行政約談程序的完善必須從以下方面來(lái)入手，首先是明確約談適用范圍。要想行政約談行為得以發(fā)揮其效用則必須對(duì)其適用范圍進(jìn)行明確，從行政約談行為的法律定義上可以看出其適用于違規(guī)或者輕微違法且尚未造成重大損失的行為，行政約談行為對(duì)輕微違法的法律空白或者定義給予補(bǔ)充和完善，促使行政執(zhí)法的完善。在實(shí)踐中，對(duì)于輕微違法的相對(duì)人行政機(jī)關(guān)可以采取行政約談行為，及時(shí)對(duì)不合理行為給予制止規(guī)制，尚未造成嚴(yán)重后果的一般不予行政處罰;對(duì)于可能存在違法可能性的行為，行政機(jī)關(guān)采取主動(dòng)，通過(guò)行政約談行為告知其可能存在的后果督促改正;如果相對(duì)人輕微違法且拒絕行政約談，造成危害后果的可對(duì)其進(jìn)行行政制裁。其次是評(píng)估程序的完善。行政約談行為不可避免的會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生后果，因此，行政約談的啟動(dòng)必須慎重，對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、合理的評(píng)估，從而將對(duì)相對(duì)人的影響降到最低。除此之外，行政約談行為的反饋機(jī)制也非常重要，行政約談行為必須充分發(fā)揮其作用，切記淺嘗輒止，可以持續(xù)監(jiān)督相對(duì)人的約談行為結(jié)果反饋，從而達(dá)到行政約談行為的效用最大化。

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（北京市司法局?北京?100074）