麥蓋提縣農(nóng)村公路管護(hù)資金短缺的成因及路徑選擇

曹文霞，楊俊孝

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆烏魯木齊830052）

公路網(wǎng)發(fā)展的好壞關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的發(fā)展水平，而農(nóng)村公路的發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，自然不可忽視。目前麥蓋提縣農(nóng)村公路存在最大的問題就是管護(hù)資金長期短缺，不僅影響了農(nóng)村公路的安全有序運(yùn)營，也不利于鄉(xiāng)村振興的順利進(jìn)行。農(nóng)村公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，只有共同治理，才能真正實(shí)現(xiàn)共建、共享。作為農(nóng)村公路直接受益人的農(nóng)民，應(yīng)積極主動參與農(nóng)村公路管護(hù)的治理，發(fā)揮主人翁作用，與政府及社會共同創(chuàng)建長期穩(wěn)定的管護(hù)資金籌集機(jī)制，為農(nóng)村公路的安全有序運(yùn)營提供資金保障，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路的持續(xù)健康發(fā)展。

1 研究意義

隨著農(nóng)村公路的大量建設(shè)，“重建設(shè)，輕養(yǎng)護(hù)”這一問題開始顯現(xiàn)。隨后農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)問題被提上議事日程，但是養(yǎng)護(hù)資金短缺成為影響農(nóng)村公路管護(hù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最主要因素之一，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路“建一條，養(yǎng)一條，管一條，發(fā)揮效益一條”，就必須集全體之力，調(diào)動各方資金籌集的積極性，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路的有序運(yùn)營。農(nóng)村公路作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，對提高農(nóng)民生活水平、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用。此外，管護(hù)資金的籌集，更是農(nóng)村公路健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。本文對麥蓋提縣農(nóng)村公路管護(hù)資金短缺成因進(jìn)行了分析，擬調(diào)動各方力量，創(chuàng)建長期穩(wěn)定的資金籌集機(jī)制。

2 麥蓋提縣農(nóng)村公路管護(hù)現(xiàn)狀

麥蓋提縣總面積1.52萬km2，地處塔里木盆地西部，葉爾羌河中下游和提孜那甫河下游，塔克拉瑪干沙漠西南邊緣，全縣域共有8個鄉(xiāng)1個鎮(zhèn)及五一林場、胡楊林場等140個行政村，26萬余人，少數(shù)民族人口占大多數(shù)。近年來，為了落實(shí)農(nóng)村公路管護(hù)工作安排和部署，麥蓋提縣在上級部門的指導(dǎo)下，在縣委縣政府的大力支持下，開展了農(nóng)村公路的管護(hù)工作。截至2019年，全縣農(nóng)村公路通車?yán)锍踢_(dá)1 926.38km，其中縣道213km，鄉(xiāng)村道路1 713.38 km，現(xiàn)有農(nóng)村公路管養(yǎng)人員722名，其中39名路管員，683名護(hù)路員，結(jié)合各個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）道路的實(shí)際情況，共劃分為39個區(qū)域，每個區(qū)域設(shè)1名路管員，12～25名護(hù)路員。

近年來，麥蓋提縣農(nóng)村公路建設(shè)已基本覆蓋了各個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政村，隨著農(nóng)村公路建設(shè)速度的不斷加快，管護(hù)問題日漸突出，如舉報超限超載運(yùn)輸車輛、破壞農(nóng)村公路及附屬設(shè)施違法行為日漸突出，嚴(yán)重影響了交通的安全性，再加上農(nóng)村較為分散，導(dǎo)致農(nóng)村公路維修歷程較長、耗資較大?！缎陆S吾爾自治區(qū)農(nóng)村公路管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金來源主要包括政府安排的財政性資金、國家和自治區(qū)的專項補(bǔ)助資金、村民委員會籌集的資金、社會多元投資捐助的資金、利用農(nóng)村公路、橋梁冠名權(quán)、路域資源開發(fā)權(quán)等方式籌集的資金、農(nóng)民自愿投工投勞以及法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他投資[1]，雖然規(guī)定的籌資方式眾多，但麥蓋提縣現(xiàn)有的管護(hù)資金主要來源于國家財政，致使政府的財政壓力較大。

2.1 政府對于農(nóng)村公路管護(hù)的扶持力度還不夠

根據(jù)國務(wù)院辦公廳在2017年發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確提出了將農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)及人員基本支出納入一般公共財政預(yù)算的規(guī)定[2]。但近幾年我國一般公共預(yù)算收支情況不容樂觀，由表1可以看出，2015—2019年一般公共財政收入呈現(xiàn)上漲趨勢，但漲幅不大，2019—2020年一般公共預(yù)算收入呈下降趨勢，但一般公共預(yù)算支出呈現(xiàn)出相反局面，使得政府的財政壓力越來越大。要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興這一目標(biāo)，需要社會等多方力量的共同努力。

表1 一般公共預(yù)算收支情況統(tǒng)計

2.2 資金來源渠道比較單一

目前，雖規(guī)定的籌資方式多樣，但麥蓋提縣農(nóng)村公路管護(hù)所需資金主要依賴于政府的財政撥款，而每年財政撥款的數(shù)額有限，應(yīng)急性資金短缺，導(dǎo)致農(nóng)村公路管護(hù)工作無法正常展開。

農(nóng)民作為鄉(xiāng)村的主體以及農(nóng)村公路的直接利益相關(guān)者，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要的作用[3]，但受各方面因素的影響，參與農(nóng)村公路管護(hù)資金籌集的積極性不高。究其原因主要包括以下幾個方面：就經(jīng)濟(jì)因素來講，麥蓋提縣在2020年實(shí)現(xiàn)脫貧，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民收入主要靠種植業(yè)及務(wù)工性收入。隨著黨和國家政策的大力支持，有更多當(dāng)?shù)氐哪贻p人選擇外出務(wù)工，但是由于受教育水平等的限制，只能從事一些低技能、工資水平不高的工作；當(dāng)?shù)氐姆N植業(yè)包括玉米、棉花、核桃、灰棗等，農(nóng)業(yè)科技水平較低，再加上麥蓋提縣位于邊遠(yuǎn)地區(qū)，運(yùn)輸成本較高，導(dǎo)致農(nóng)戶收入不高[4,5]。從農(nóng)民自身方面來講，對農(nóng)村公路管護(hù)相關(guān)政策了解程度不夠，導(dǎo)致農(nóng)民很難認(rèn)識到管護(hù)資金的籌集不僅是政府的事，也是農(nóng)民的事這一事實(shí)。

村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)。但麥蓋提有些地方在打造試點(diǎn)時，把大量資源、資金集中到1～2個點(diǎn)，不計成本，把雞蛋投在一個籃子里，最終造成資源的浪費(fèi)。同時，部分地方復(fù)制別的地區(qū)的發(fā)展模式，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，造成村集體經(jīng)濟(jì)缺乏特色，吸金能力較弱；此外，在一些村級集體經(jīng)濟(jì)組織中，經(jīng)常會出現(xiàn)決策不科學(xué)、缺乏創(chuàng)新觀念的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象容易導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。

2.3 麥蓋提縣自身的特殊性，導(dǎo)致外資進(jìn)入困難

麥蓋提縣位于新疆維吾爾自治區(qū)西南部，喀什地區(qū)東部，縣城距首府烏魯木齊市公路里程1410 km、距喀什市公路里程175 km，各鄉(xiāng)均可互通汽車，交通便利。近幾年，隨著政策的大力支持，麥蓋提縣各方面有所發(fā)展，但由于受自身封閉性條件等的限制，發(fā)展較為緩慢。

麥蓋提縣東部為塔克拉瑪干沙漠，西部為綠洲沖積平原，由葉爾羌河和提孜那甫河兩河沖積平原而形成，旅游資源豐富[6]，如麥蓋提縣庫木庫薩爾鄉(xiāng)的馕文化產(chǎn)業(yè)園，它將文化與旅游結(jié)合在一起，形成了特色刀馕巴扎，帶動了全縣多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）馕合作社聯(lián)合發(fā)展和多家村級馕加工屋，目前已研發(fā)出各類特色營養(yǎng)馕產(chǎn)品，為滿足本地消費(fèi)市場和開拓外地馕產(chǎn)品市場提供了有力保障，并且有效帶動了面粉加工業(yè)、包裝制造業(yè)、電商和物流業(yè)的聯(lián)合發(fā)展。但是刀馕文化處于剛剛發(fā)展起步階段，對于經(jīng)濟(jì)增長率的貢獻(xiàn)還未達(dá)到預(yù)期水平。就拿與旅游業(yè)相配套的餐飲業(yè)來講，麥蓋提縣具有民族特色的餐飲行業(yè)少之又少，目前餐飲業(yè)的客源主要是本地人，餐飲的品種比較單一，一般都是當(dāng)?shù)厝藧鄢缘氖澄铮绱蟊P雞拌面、手抓飯等；據(jù)了解，在刀郎畫鄉(xiāng)曾有人做過一種類似于烤包子的食物，當(dāng)?shù)厝朔Q之為“帕爾牡丹”，味道深受人們喜歡，但價格比烤包子貴點(diǎn)。由于受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的限制，這種食物沒能成為一種特色，最終銷聲匿跡。以上情況出現(xiàn)的原因可以簡單歸結(jié)為以下幾個方面：一是旅游宣傳力度不夠。麥蓋提縣位于邊緣地區(qū)，由于缺乏有效的宣傳力度，導(dǎo)致外?。▍^(qū)）熱愛旅游的人不知道麥蓋提縣還有N39、刀郎畫鄉(xiāng)[7]等景點(diǎn)的存在，單單依靠當(dāng)?shù)氐挠慰蛠砝瓌拥貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較困難，需及時吸引外來游客的加入。二是語言溝通較為困難。麥蓋提縣屬于少數(shù)民族地區(qū)，地方語言多為維吾爾語，雖然近幾年開始實(shí)施雙語教育，但是受長期歷史原因的影響，水平不高，導(dǎo)致外企進(jìn)入困難。

3 農(nóng)村公路管護(hù)資金的路徑分析

3.1 政府應(yīng)出臺長效機(jī)制，保障資金來源穩(wěn)定

農(nóng)村公路作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，為了避免“搭便車”現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府制定一個長效運(yùn)營機(jī)制是非常必要的。大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村公路管護(hù)資金的績效結(jié)果應(yīng)用，堅決消減低效、無效資金，切實(shí)將有限的資金用在“刀刃”上。同時，加大對地方的財政支持，提高地方困難地區(qū)的財力水平。

政府要積極支持社會資本進(jìn)入農(nóng)村，同時鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織通過多種經(jīng)營模式與社會資本進(jìn)行合作，最終實(shí)現(xiàn)共贏。麥蓋提縣可以圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從種植、加工、銷售等各行業(yè)成立農(nóng)民專業(yè)合作社。此外，針對各個階段還應(yīng)提供必要的專業(yè)性服務(wù)。

3.2 創(chuàng)新資金來源渠道，建立長期穩(wěn)定的籌集機(jī)制

農(nóng)村公路管護(hù)周期長、投資大，需要民間資本的參與，僅依靠市場制度或者政府都是行不通的，合理的解決辦法是政府適當(dāng)?shù)母深A(yù)下充分發(fā)揮市場的作用。政府推動民間主動融資，主要是利用私有企業(yè)或者私營機(jī)構(gòu)在資金、技術(shù)、人員、設(shè)備以及管理上的優(yōu)勢，通過調(diào)動民間私人資金參與農(nóng)村公路管護(hù)的積極性和主動性，鼓勵更多的私營機(jī)構(gòu)投資農(nóng)村公路。這樣做的原因一方面是因?yàn)槊耖g資本總量巨大，具有強(qiáng)大的開發(fā)潛力；另一方面是民間資本的介入有助于提高效率，降低政府財政負(fù)擔(dān)，啟動民間資本，在農(nóng)村公路的管護(hù)過程中充分利用私營機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路的有序運(yùn)營。

增加村集體收入是壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，解決農(nóng)村公路關(guān)乎資金短缺的必由之路，而壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，要充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，要善于把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。麥蓋提縣作為“刀郎文化”的發(fā)祥地，可以充分利用“刀郎文化”的聲譽(yù)進(jìn)行大力宣傳，以便吸引外來游客，帶動周邊經(jīng)濟(jì)及配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終盤活農(nóng)村資源。加快村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型升級也是增加村集體收入的一種辦法。要實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型升級離不開特色的引領(lǐng)，無論是種植業(yè)、畜牧業(yè)還是旅游業(yè)，都應(yīng)按照“宜農(nóng)則農(nóng)，宜商則商”的原則，深挖本地特色，打造拳頭產(chǎn)品，適應(yīng)市場化需求，避免短期投機(jī)行為，最終建立“一鄉(xiāng)一業(yè)，一村一品”[8,9]的產(chǎn)業(yè)布局。

近幾年，“三農(nóng)”問題雖然深受社會各界的重視，農(nóng)村生活水平大大改善，農(nóng)民收入也有所增加，但就現(xiàn)階段來看，農(nóng)民自身的投資能力嚴(yán)重不足，除去自身生活生產(chǎn)消費(fèi)之后，通常不會剩下過多可支配資金，因此其往往不愿意參與籌資，更不愿意貢獻(xiàn)出自己剩余不多的可支配資金。因此，提高農(nóng)民參與農(nóng)村公路管護(hù)資金籌集的積極性及主動性，成為解決管護(hù)資金短缺的關(guān)鍵。這樣做的目的不僅在于減輕政府負(fù)擔(dān)，同時也能讓農(nóng)民了解到農(nóng)村公路的管護(hù)不僅是政府的事，更是自己的事。

4 結(jié)束語

管護(hù)資金作為農(nóng)村公路的重要保障和必要條件，在農(nóng)村公路有效運(yùn)營及可持續(xù)發(fā)展過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，離開了資金的支持，管護(hù)就無從做起。各方力量要積極主動參與，減輕政府負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)共治共享[10]。