構(gòu)建用能權(quán)與碳排放權(quán)銜接機(jī)制

◎ 文 《法人》特約撰稿 畢競悅

建立用能權(quán)、碳排放權(quán)交易制度是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重要舉措。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場。目前，碳排放權(quán)交易的全國性市場已經(jīng)落地。

四省試點(diǎn)用能權(quán)交易

為促進(jìn)用能企業(yè)節(jié)能，中國早已開始探索用能權(quán)交易模式。2016年9月，根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，國家發(fā)改委發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），“選擇在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，2016年做好試點(diǎn)頂層設(shè)計和準(zhǔn)備工作，2017年開始試點(diǎn)。到2020年開展試點(diǎn)效果評估，視情況逐步推廣?！?/p>

隨后，各試點(diǎn)地區(qū)出臺相關(guān)規(guī)范性文件，推行用能權(quán)有償使用與交易，探索出具有地方特色的路徑。

以浙江省為例。浙江省用能權(quán)交易的開展采用了“以增量帶動存量”的路徑，交易范圍為新增高耗能用能項(xiàng)目。而福建省、河南省和四川省3個試點(diǎn)省份的路徑與浙江省不同，這3個省份是將達(dá)到一定能耗門檻的特定高耗能行業(yè)中所有增量與存量企業(yè)皆納入試點(diǎn)范圍。

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除了試點(diǎn)路徑不同，各地的交易主體也存在差異。在交易初始階段，浙江省用能權(quán)交易是在納入試點(diǎn)范圍的高耗能企業(yè)與當(dāng)?shù)卣g展開，待市場成熟后拓展至用能企業(yè)之間。而在福建省、河南省和四川省3個省份，參與用能權(quán)交易主體主要為納入試點(diǎn)的高耗能用能單位。

此外，在指標(biāo)分配方面，各省份也采用了不同的方式。例如，浙江省規(guī)定，單位工業(yè)增加值能耗高于0.6t標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元的新增用能量，皆要向政府有償購買用能權(quán)指標(biāo)。而福建省、河南省和四川省3個省則在借鑒碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)上，采用初始無償分配和有償交易相結(jié)合的方式。

用能權(quán)交易試點(diǎn)待解問題

用能權(quán)屬于環(huán)境權(quán)益的一種，其權(quán)利的確認(rèn)與轉(zhuǎn)讓均需立法保障實(shí)施。而我國的環(huán)境權(quán)益產(chǎn)品市場面臨一個共性問題，即缺乏立法基礎(chǔ)和制度保障。因此，健全相關(guān)法律制度和配套政策是建立用能權(quán)交易市場的基礎(chǔ)。

我國用能權(quán)交易試點(diǎn)啟動在初始階段，出臺的政策基本為短期政策，缺乏保證用能權(quán)交易可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。同時，用能權(quán)確權(quán)尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)技術(shù)規(guī)范，對全面推進(jìn)用能權(quán)交易造成一定阻礙。用能權(quán)確權(quán)工作是用能權(quán)交易的難點(diǎn)和核心。

目前，用能權(quán)配額標(biāo)準(zhǔn)在試點(diǎn)各地差異較大，將導(dǎo)致企業(yè)移場換址，選擇落戶標(biāo)準(zhǔn)更寬松的地區(qū)。用能權(quán)確權(quán)過程既要以國家的能源消費(fèi)總量控制為“天花板”，又要適應(yīng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源稟賦，還要考慮未來本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。這對用能權(quán)配額的確定與分配提出了巨大的技術(shù)性、制度性挑戰(zhàn)。

政府高度支配與監(jiān)控用能權(quán)市場，企業(yè)雙方無法自由靈活交易，導(dǎo)致用能權(quán)交易制度的激勵功能未充分發(fā)揮。企業(yè)節(jié)能收益不高，能耗超過初始指標(biāo)的用能單位對用能權(quán)申購表現(xiàn)得并不積極，耗能低于初始指標(biāo)的用能單位轉(zhuǎn)讓用能權(quán)指標(biāo)的動力也不足。

《試點(diǎn)方案》中還明確指出，用能權(quán)指標(biāo)每年清算一次，剩余的用能權(quán)指標(biāo)不計入下一年度。這既會導(dǎo)致控制能耗、倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)落空，又白白浪費(fèi)用能權(quán)指標(biāo)。

此外，用能權(quán)交易試點(diǎn)還存在成交規(guī)模較小，未在各地得到普遍推廣的問題。目前，試點(diǎn)各地實(shí)際交易活動中，用能權(quán)有償使用與交易的總量較少，均未超過地方綜合用能總量的5%。目前我國的用能權(quán)市場還是一個區(qū)域性、零星自愿和示范性交易為主的市場。

用能權(quán)與碳排放權(quán)交易可銜接

部分地區(qū)在用能權(quán)交易的制度設(shè)計、數(shù)據(jù)支持上都沿用了碳排放權(quán)交易，造成兩者之間在覆蓋范圍、配額分配等關(guān)鍵問題上存在一定的重疊，使同一用能單位的同一用能行為受到重復(fù)約束，增加了企業(yè)運(yùn)營成本。

《試點(diǎn)方案》中提出用能權(quán)要“做好與碳排放權(quán)交易制度的協(xié)調(diào)”,《碳排放權(quán)交易制度管理暫行辦法》中也鼓勵碳排放權(quán)交易制度“適時增加其他交易產(chǎn)品”。因此，可嘗試將用能權(quán)與碳排放權(quán)交易進(jìn)行銜接。

用能權(quán)與碳排放權(quán)都是政府在總量控制的前提下，將資源分配給履約單位并允許其在市場中交易的行為，將環(huán)境資源稀有化、經(jīng)濟(jì)化，突出資源的有償使用性。用能權(quán)與碳排放權(quán)制度本質(zhì)相同，給兩者進(jìn)行銜接提供了基礎(chǔ)。

而且，用能權(quán)與碳排放權(quán)是兩項(xiàng)并列且互補(bǔ)的節(jié)能減排措施，用能權(quán)交易著眼于前端管理，碳排放權(quán)交易著眼于末端治理。用能權(quán)交易在實(shí)現(xiàn)節(jié)能的同時也會促進(jìn)減排，碳排放權(quán)交易在實(shí)現(xiàn)減排的同時也會促進(jìn)節(jié)能。也就是說，在設(shè)計目的方面，兩項(xiàng)制度的實(shí)施效果具有高度協(xié)同性。

此外，兩者的政策手段相同。用能權(quán)與碳排放權(quán)都是通過政府初次分配和市場二次分配來達(dá)到節(jié)能減排的目標(biāo)。兩項(xiàng)制度都是通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制來確定節(jié)能減排的邊際成本，都強(qiáng)調(diào)市場的激勵作用。

同時，用能權(quán)與碳排放權(quán)具有可交易性。用能權(quán)與碳排放權(quán)都是國家通過管控方式分配給部分企業(yè)的資格與權(quán)利，兩者都可以財產(chǎn)化，都具有一定的商品形式。

兩種交易機(jī)制對企業(yè)的潛在影響

用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易兩種機(jī)制的政策性都較強(qiáng)，受政策影響巨大。企業(yè)應(yīng)時刻關(guān)注國家最新動向，深入研究把握國家對能源和電力行業(yè)發(fā)展方向的要求，并結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況分析政策制度，加強(qiáng)頂層設(shè)計和發(fā)展規(guī)劃。

同時，企業(yè)要深入研究兩種機(jī)制實(shí)施的各種可能情形及其對企業(yè)的潛在影響，關(guān)注兩種機(jī)制納入企業(yè)免費(fèi)配額發(fā)放方法、配額縮緊力度、配額拍賣制度、交易方式以及抵消機(jī)制等一系列對企業(yè)有影響的政策細(xì)節(jié)，研究制定相應(yīng)的發(fā)展策略，以應(yīng)對企業(yè)在新政策下面臨的新態(tài)勢。

用能權(quán)交易市場和碳排放權(quán)交易市場均屬于新興市場，企業(yè)應(yīng)努力適應(yīng)市場發(fā)展，建立相對應(yīng)的管理制度和執(zhí)行平臺。企業(yè)應(yīng)將用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易增加的成本納入成本的經(jīng)濟(jì)核算中，動態(tài)調(diào)整生產(chǎn)和經(jīng)營決策，并針對配額設(shè)置進(jìn)行規(guī)劃。

鑒于用能權(quán)及碳排放管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，涉及數(shù)據(jù)核算、配額指標(biāo)管理和交易等專業(yè)技術(shù)工作，企業(yè)開展管理工作涉及燃料管理、生產(chǎn)運(yùn)行、計劃經(jīng)營、資金結(jié)算等多個方面，需要協(xié)調(diào)不同的管理部門，因此十分有必要建立內(nèi)部管理體系，完善規(guī)章制度、組織機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制等。

此外，企業(yè)節(jié)能減排管理涉及的參數(shù)多，數(shù)據(jù)量大，而且部分與用能權(quán)及碳排放計算相關(guān)的數(shù)據(jù)容易缺失。因此企業(yè)對節(jié)能減排等相關(guān)數(shù)據(jù)要進(jìn)行精細(xì)化管理，自主地梳理、保存排放數(shù)據(jù)和相關(guān)資料，同時需要深入挖掘數(shù)據(jù)，全面分析、發(fā)現(xiàn)規(guī)律，揭示數(shù)據(jù)背后的問題。

企業(yè)還應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)，根據(jù)配額分配方法，測算配額缺口情況，提早預(yù)判形勢、采取對策，為企業(yè)優(yōu)化用能結(jié)構(gòu)、節(jié)能技改乃至發(fā)展戰(zhàn)略提出建議，最大程度保障企業(yè)的履約工作，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

目前納入用能權(quán)和碳排放權(quán)交易的企業(yè)普遍存在相關(guān)管理能力不足等問題。為了更好地應(yīng)對國內(nèi)啟動的用能權(quán)和碳排放權(quán)交易市場，減少核算數(shù)據(jù)統(tǒng)計、報送等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)的能力建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)的人才隊伍。

要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)，需要全社會付出極為艱巨的努力，各方面應(yīng)該迎難而上，展現(xiàn)出責(zé)任擔(dān)當(dāng)。