探索符合國(guó)情的“吹哨人”制度（觀察家）

吳丹紅

武漢醫(yī)生李文亮去世后，輿論普遍把他稱(chēng)為所謂的“吹哨人”，還有人引用美國(guó)的《吹哨人保護(hù)法案》，討論借鑒美國(guó)法律中的保護(hù)內(nèi)部知情人士揭發(fā)舉報(bào)制度。

“吹哨”這個(gè)詞，是英國(guó)警察在發(fā)現(xiàn)有罪案發(fā)生后吹哨示警借用而來(lái)的，后延伸到存在危害人類(lèi)安全與健康的情形，或者當(dāng)社會(huì)公共利益可能受到損害的時(shí)候，有人站出來(lái)告發(fā)或發(fā)表警示性的言論。涉及公共利益或者社會(huì)公正的欺詐、舞弊、貪腐，也是被鼓勵(lì)舉報(bào)的范圍，因此“吹哨人”也包括實(shí)名或匿名的檢舉人、舉報(bào)人。國(guó)際勞工組織將“吹哨”定義為“雇員或前雇員對(duì)雇主違法違規(guī)、危險(xiǎn)或不端行為的舉報(bào)”。聯(lián)合國(guó)《反腐敗公約》則將“吹哨人”定義擴(kuò)大為“基于善意和合理根據(jù)而向相關(guān)部門(mén)舉報(bào)違反公約條款的任何人”。因此，我們可以把“吹哨人”界定為出于社會(huì)公正目的而對(duì)不法行為進(jìn)行檢舉、揭發(fā)或基于公共利益對(duì)嚴(yán)重危險(xiǎn)發(fā)出預(yù)警的人。

最早的“吹哨人保護(hù)”，可溯源至18世紀(jì)美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間，一些美國(guó)水手和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員以請(qǐng)?jiān)笗?shū)的方式向公眾揭發(fā)海軍司令埃塞克·霍普金斯在俘虜營(yíng)虐待英軍俘虜?；羝战鹚菇獬似渲袃擅姽俚穆殑?wù)并向法院提起刑事誹謗訴訟。為制止霍普金斯的獨(dú)斷專(zhuān)行，保護(hù)告密者，1778年7月，在大陸會(huì)議的支持下，美國(guó)最早的舉報(bào)人保護(hù)法出爐。

從美國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一套完整的“吹哨人保護(hù)制度”應(yīng)包括如下幾個(gè)方面：一是舉報(bào)的實(shí)現(xiàn)，包括舉報(bào)的立法、渠道的暢通、調(diào)查的跟進(jìn)及反饋等。二是舉報(bào)的保障，包括對(duì)于“吹哨人”及親屬利益免受損害的保護(hù)。三是舉報(bào)的激勵(lì)，包括精神及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。四是舉報(bào)的制約，包括限制惡意舉報(bào)、誣告陷害等。五是舉報(bào)的救濟(jì)，即對(duì)“吹哨人”權(quán)利受損后的補(bǔ)救措施。更重要的是，“吹哨人”保護(hù)制度的宣介要跟上，在全社會(huì)形成一種關(guān)注公共安全和利益，并崇尚和鼓勵(lì)吹哨的風(fēng)氣，讓“吹哨人”不用擔(dān)心會(huì)因吹哨而受到打擊報(bào)復(fù)，即使利益受損也能得到合理救濟(jì)，而且吹哨后有相關(guān)部門(mén)跟進(jìn)調(diào)查并給出滿意答復(fù)，在提供有價(jià)值線索和信息時(shí)還能得到道義或者物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)等。

美國(guó)在這方面的立法很有前瞻性，但實(shí)踐卻未必如此。比如，美國(guó)聯(lián)邦法院和絕大多數(shù)州都不認(rèn)可記者有消息來(lái)源的豁免權(quán)，總是想迫使記者披露告密者，否則就以藐視法庭罪追究其刑事責(zé)任。而很多記者認(rèn)為，新聞自由是美國(guó)聯(lián)邦憲法第一修正案規(guī)定的權(quán)利，應(yīng)高于作證義務(wù)，冒著坐牢的風(fēng)險(xiǎn)也要保護(hù)提供消息的“吹哨人”。

因此，在新聞自由和司法公正之間，存在著緊張的價(jià)值沖突。

在冷戰(zhàn)初期，美國(guó)一度盛行麥卡錫主義，人們常常莫名其妙地被扣上“通共”的罪名，舉報(bào)者和記者也不敢大張旗鼓地揭秘。20世紀(jì)60年代后，情況有所好轉(zhuǎn)，但近期美國(guó)的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有38％的舉報(bào)者經(jīng)歷過(guò)某種形式的職業(yè)報(bào)復(fù)。美國(guó)最著名的“吹哨人”愛(ài)德華·斯諾登被美國(guó)政府以間諜等罪名提出刑事起訴?！熬S基解密”的阿桑奇亦因披露信息而被美國(guó)檢控，在多年避居厄瓜多爾駐英國(guó)大使館后仍遭英國(guó)警方逮捕。

我國(guó)其實(shí)早就在探索和建立“吹哨人”的法律保護(hù)制度。我國(guó)《憲法》第四十一條就規(guī)定“對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”?！缎谭ā贰缎淌略V訟法》等法律也有相關(guān)條款。此外，還有一些專(zhuān)門(mén)的部門(mén)法規(guī)也做了相關(guān)規(guī)定。2016年3月，中央深改組審議通過(guò)了最高檢起草的《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》。該規(guī)定完善和細(xì)化了保護(hù)舉報(bào)人的職責(zé)分工、保密措施、保護(hù)措施、打擊報(bào)復(fù)行為處置，保障監(jiān)督措施，有力地推動(dòng)了開(kāi)展舉報(bào)人保護(hù)工作的制度化和規(guī)范化。

此外，各地的行業(yè)監(jiān)管都在積極探索符合中國(guó)國(guó)情的“吹哨人”制度。2016年《上海市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》建立了隱名舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，把最高獎(jiǎng)勵(lì)金額從20萬(wàn)元提高至30萬(wàn)元，鼓勵(lì)市民踴躍投訴舉報(bào)食品安全問(wèn)題;同年8月，《深圳市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》同樣鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)人士自爆家丑，最高可獲獎(jiǎng)勵(lì)60萬(wàn)元。尤其值得一提的是，2019年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提到要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度。這也是國(guó)務(wù)院層面首次明確提出“吹哨人”制度。

但在實(shí)踐層面，我國(guó)的預(yù)警、舉報(bào)、保護(hù)仍處于一個(gè)尷尬境地，現(xiàn)行訴訟制度對(duì)公眾環(huán)境利益的保護(hù)力度不夠，司法與立法也存在差距。在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)方面，甚至出現(xiàn)過(guò)濟(jì)南某區(qū)藥監(jiān)局對(duì)于舉報(bào)過(guò)期食品被獎(jiǎng)勵(lì)2毛錢(qián)的事件。對(duì)于舉報(bào)人的人身保護(hù)也有所欠缺。因此，我國(guó)的“吹哨人”保護(hù)在制度建設(shè)和實(shí)踐層面仍然任重道遠(yuǎn)。

現(xiàn)在，很多人關(guān)注的問(wèn)題是，《傳染病防治法》要求“授權(quán)后公布”，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則要求及時(shí)發(fā)出警報(bào)，那實(shí)踐中應(yīng)該怎么做，既能不違法，又能保護(hù)大多數(shù)人。其實(shí)，這兩者并不存在矛盾，即使沒(méi)有授權(quán)發(fā)布疫情，也可以針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，比如主動(dòng)取消大型聚集性活動(dòng)，先警示公眾存在具有傳染性的病毒，采取積極措施控制疫情發(fā)展，組織好救治人員、場(chǎng)地和物資，等到授權(quán)后再及時(shí)發(fā)布具體的疫情信息。當(dāng)然，疫情肯定會(huì)被戰(zhàn)勝，之后我們還有很多事情要做。如何落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，構(gòu)建疫情防控中的“吹哨人”保護(hù)制度，建立符合中國(guó)本土情況的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制，也應(yīng)提上議事日程?！?/p>

（作者是中國(guó)政法大學(xué)疑難證據(jù)問(wèn)題研究中心主任）