我國“閉眼工程”的政策意涵與建設(shè)方略

萬國威

【摘要】“閉眼工程”旨在通過具有監(jiān)護資格的其他個體和組織為無法定家庭監(jiān)護人的特殊人群提供替代性監(jiān)護，是近年來我國家庭政策革新的重大標志性事件。但是，“閉眼工程”的有效開展仍然有賴于破解剛性服務(wù)需要人數(shù)眾多和現(xiàn)階段補缺型社會福利制度的固有矛盾。引導(dǎo)家庭發(fā)揮監(jiān)護照料的基礎(chǔ)性作用、提高社會福利的制度定位、培育社會力量的服務(wù)能力、開展服務(wù)對象的分類管理及增強專業(yè)人才培育將是“閉眼工程”建設(shè)的基本方略。

【關(guān)鍵詞】閉眼工程 監(jiān)護監(jiān)督制度 特殊監(jiān)護 社會福利服務(wù) 【中圖分類號】D632.1 【文獻標識碼】A

“閉眼工程”是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中監(jiān)護監(jiān)督制度改革的重要領(lǐng)域，其目標是為特定弱勢人口建立非家庭成員的特殊監(jiān)護，為生活在無監(jiān)護能力家庭或被剝奪監(jiān)護權(quán)家庭中的被監(jiān)護人提供國家的兜底保障。“閉眼工程”旨在通過具有監(jiān)護資格的其他個體和組織為無法定家庭監(jiān)護人的特殊人群提供替代性監(jiān)護，突破了以往家庭在監(jiān)護監(jiān)督權(quán)上的固有桎梏，成為近年來我國家庭政策革新的重大標志性事件。

我國為什么要建設(shè)“閉眼工程”

2020年5月28日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議通過的《民法典》對我國監(jiān)護監(jiān)督制度進行了三項立法修正。其一是該法案明確將被監(jiān)護人的范疇擴展到了所有無民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人，使得失能老人、心智障礙人士等困難人群被納入特殊監(jiān)護范疇內(nèi)。其二是該法案賦予了有監(jiān)護資格的其他個人和組織合法參與特殊監(jiān)護的權(quán)利，并明確將“個人及居民委員會、村民委員會、學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、未成年人保護組織、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等”確定為其他監(jiān)護者。其三是對特殊監(jiān)護權(quán)的權(quán)責(zé)認定、爭議處置、變更撤銷等法律責(zé)任予以了明文規(guī)定，并對撤銷監(jiān)護的資格、程序及后果進行了更清晰的闡釋?？傮w來看，該法案系統(tǒng)回答了“被監(jiān)護人是誰”“監(jiān)護人是誰”及“如何更好開展監(jiān)護”等三個核心問題，有力補齊了我國民事領(lǐng)域監(jiān)護監(jiān)督制度的固有漏洞。

此次《民法典》的三項立法修正為我國社會福利體系的建設(shè)指明了方向，并從根本上解決了無監(jiān)護人的兜底保障和有監(jiān)護人的法律責(zé)任這兩大遺留問題。長期以來，我國對于家庭成員在監(jiān)護權(quán)上的作用非常推崇，這既與東亞國家普遍存續(xù)的家庭照顧傳統(tǒng)及儒家文化高度契合，也與中國社會能夠通過家庭監(jiān)護來降低國家福利成本有關(guān)。從前者來看，家庭成員的服務(wù)被理所當然地認為是最佳的，因此在涉及家庭以外人員及組織的特殊監(jiān)護問題上，我國原有的政策顯得非常謹慎。例如，《中華人民共和國民法通則》雖然也有專項的監(jiān)護權(quán)條款，但是其涵蓋的被監(jiān)護人范圍主要包括未成年人及精神病人兩類群體，且其對特殊監(jiān)護的權(quán)責(zé)與程序均無細致規(guī)定，因此家外個體與組織在參與監(jiān)護監(jiān)督過程中缺乏法律依據(jù)。但是近年來持續(xù)涌現(xiàn)的惡性監(jiān)護不當案例證明，當部分家庭無力承擔或無意承擔監(jiān)護責(zé)任時，家庭保障功能又會展現(xiàn)出明顯的脆弱性。從后者來看，依靠家庭福利互濟而形成的保障策略雖然能夠在多數(shù)情況下發(fā)揮家庭在福利供給中的主動性，但是可能也存在著過高估計家庭養(yǎng)育能力的問題，它會使得部分保障能力較弱的家庭呈現(xiàn)出服務(wù)能力的嚴重匱乏，并容易將家庭資源稟賦的不平等轉(zhuǎn)化為福利服務(wù)獲得的不平等。本次法案的修正恰恰是針對上述家庭功能與能力的共識重建，代表著中國民眾逐步意識到現(xiàn)代社會家庭結(jié)構(gòu)的變化正在削弱家庭在福利提供中的作用，越來越需要國家對特定困難群眾施以援手，由此而形成的“閉眼工程”也切實反映出國家對于這種新共識的尊重和認可。

我國“閉眼工程”在實踐中面臨著哪些困難

一是家庭與國家福利邊界的挑戰(zhàn)?！伴]眼工程”的建設(shè)絕不意味著削弱家庭責(zé)任，而是希望在發(fā)揮家庭基礎(chǔ)性養(yǎng)育功能的基礎(chǔ)上為無法定監(jiān)護者的弱勢群體提供底線公平。但在實踐中，如何防止因國家責(zé)任的強化出現(xiàn)家庭責(zé)任的弱化，尤其是如何預(yù)防有監(jiān)護能力的祖輩、兄姐或其他近親屬等家庭成員主動放棄履行監(jiān)護職責(zé)，仍然充滿挑戰(zhàn)。另一個敏感問題在于，家庭監(jiān)護權(quán)的剝奪是否會導(dǎo)致部分家庭故意放棄自身育兒責(zé)任，或者因不滿監(jiān)護權(quán)被剝奪而造成惡性事件，這些問題也值得深入思考。從操作層面來看，誰有資格評估家庭的監(jiān)護能力、如何評判家庭成員的監(jiān)護能力、有監(jiān)護能力不予監(jiān)護的人員如何懲處、懲處后是否會引發(fā)新的監(jiān)護危機及特殊監(jiān)護期間發(fā)生的意外事件如何追責(zé)等細節(jié)問題也成為嚴重困擾基層執(zhí)法的難題。

二是民政部門機構(gòu)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。從行政職能角度看，由于婦聯(lián)、殘聯(lián)等機構(gòu)不屬于政府組成部門，因此由民政部門來統(tǒng)籌管理各項社會福利事務(wù)是理論上的最佳選擇。但考慮到中國社會福利具有“九龍治水”的既有格局，《民法典》第36條仍將婦聯(lián)、殘聯(lián)和民政部門等共同認定為具有監(jiān)護資格的組織，這事實上仍將究竟由誰來主導(dǎo)處置監(jiān)護權(quán)問題予以了法律擱置。另外，我國近年來由民政部門著力推動的社會福利轉(zhuǎn)型似乎也并不完全成功。以兒童福利為例，“兩個機構(gòu)轉(zhuǎn)型”和“一支隊伍建設(shè)”等政策的確開啟了院內(nèi)養(yǎng)育向院外養(yǎng)育的轉(zhuǎn)變，但在實踐中仍形成了區(qū)域性養(yǎng)育機構(gòu)無精力擴展和基層機構(gòu)無能力擴展的雙重難題。在養(yǎng)老機構(gòu)和助殘機構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中，公私機構(gòu)發(fā)展不均衡、供給與需要不匹配、付費與免費難以協(xié)調(diào)、服務(wù)質(zhì)量不高和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合困難等現(xiàn)實問題也非常棘手。

三是社會力量能力不足的挑戰(zhàn)。作為具有監(jiān)護資格的組織，社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、未成年人保護組織和老年人組織普遍面臨著能力不足的窘境。從社區(qū)來看，盡管我國自1983年第八次民政工作會議提出“面向社會，多層次、多樣化、多渠道舉辦社會福利事業(yè)”以來就不斷加強社區(qū)服務(wù)能力，但考慮到重度肢體殘疾人、精神障礙人士和失能老人對于高質(zhì)量福利服務(wù)的剛性需要，廣大城鄉(xiāng)社區(qū)事實上難以承擔起弱勢人口的特殊監(jiān)護職能。學(xué)校和醫(yī)療機構(gòu)雖然專業(yè)能力及再培訓(xùn)能力較強，但其重心主要關(guān)注于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，新拓展的社會服務(wù)對于多數(shù)機構(gòu)并不具有吸引力。而社會組織的建設(shè)目前也受到資金、技術(shù)和人員的困擾，在政府購買服務(wù)羸弱、技能培訓(xùn)不足和社會工作者匱乏的地區(qū)，社會組織甚至還會面臨生存危機，符合民眾剛性服務(wù)需要的承接能力更是難以企及。

四是被監(jiān)護人剛性需要多樣化的挑戰(zhàn)。特殊監(jiān)護范疇由未成年人和精神病人拓展為無民事行為能力或者限制民事行為能力的成年人雖然標志著制度的進步，但也會由于不同群體的剛性需要差異而為其增加難度。就服務(wù)內(nèi)容而言，失能老人的服務(wù)訴求多集中在日間照顧領(lǐng)域，重度殘障及精神障礙人士的服務(wù)訴求則需要納入疾病治療和系統(tǒng)康復(fù)，失獨家庭的服務(wù)訴求需考慮精神慰藉，而在高危家庭中生活過的兒童則面臨著心理重建問題。就服務(wù)技巧而言，不同年齡階段的同一服務(wù)內(nèi)容也具有顯著差異，老年人的日間照料和兒童的日間照料需要考慮被監(jiān)護人不同的身心特點。更需要引起注意的是，以失能老人、重度殘疾人及高危家庭兒童為代表的部分人口可能較為貧困，而失獨家庭可能具有穩(wěn)定收入或充足財產(chǎn)，因而不同人群享受福利服務(wù)后的付費能力也具有差異。

五是專業(yè)服務(wù)人才隊伍建設(shè)的挑戰(zhàn)。特殊監(jiān)護的實現(xiàn)需要大量的一線服務(wù)人員，而中國專業(yè)服務(wù)人員的缺口可能會對其產(chǎn)生限制。其背后的原因主要有三個：一是從業(yè)人員待遇問題。我國基層民政機構(gòu)或公辦福利機構(gòu)的編制比較缺乏，導(dǎo)致該領(lǐng)域的人才吸引力不強。對于民辦福利機構(gòu)而言，其生存多依賴地方補貼來勉力維系，因而從業(yè)人員的待遇水平和待遇穩(wěn)定性普遍不高。二是工作壓力問題。我國社區(qū)工作人員承載著過多的非本職工作，漏斗型的行政體制使得他們需要同時面臨多重身份的轉(zhuǎn)換。同時，一線服務(wù)人員由于長期面臨著特殊困難人口的窘困局面而缺乏高質(zhì)量的心理疏導(dǎo)，導(dǎo)致其整體的精神壓力巨大。三是人才培養(yǎng)體系問題。目前，我國各高校的人才培養(yǎng)體系多重視理論訓(xùn)練而忽視實踐技能培養(yǎng)，畢業(yè)生從事該工作后的可替代性較強，且囿于組織成本控制等原因一線服務(wù)人員能夠接受到的持續(xù)培訓(xùn)機會嚴重不足，這都會明顯降低其人才培養(yǎng)的完整性。

如何更好地保障特殊監(jiān)護權(quán)的落實

首先，要引導(dǎo)家庭發(fā)揮監(jiān)護照料的基礎(chǔ)性作用。一是應(yīng)積極倡導(dǎo)家風(fēng)家教的培育，開展婚姻、親職、親情等正面教育，營建尊老、孝老、敬老的傳統(tǒng)。二是應(yīng)依法督促不履行相關(guān)義務(wù)人員履行責(zé)任，嚴格依法懲處存在遺棄、家庭暴力等違法犯罪行為的個體并妥善處理善后事宜。三是強制剝奪監(jiān)護權(quán)的條款應(yīng)在法律上慎用，需要注意防止不良案例的效仿。四是應(yīng)細化監(jiān)護能力評估資質(zhì)和評估機制，保障家庭監(jiān)護與特殊監(jiān)護之間的銜接過渡。五是應(yīng)依法保障從事特殊監(jiān)護個體和組織的合法利益，特殊監(jiān)護期間出現(xiàn)的意外傷害處置需要在政策上明確。

其次，提高社會福利的制度定位。一是應(yīng)以民政部門為核心構(gòu)建特殊監(jiān)護的國家保障體系，增強其在相關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)過程中的主導(dǎo)能力。二是應(yīng)提升社會福利投資在社會保障總投資中的占比及中央財政在社會福利財政投資中的占比。三是應(yīng)夯實社會福利機構(gòu)從院內(nèi)福利向院外福利的轉(zhuǎn)型，穩(wěn)步推進兒童福利領(lǐng)域的“兩個機構(gòu)轉(zhuǎn)型”和“一支隊伍建設(shè)”，平衡老年福利領(lǐng)域的公私協(xié)調(diào)發(fā)展，拓展基層助殘機構(gòu)的服務(wù)能力。四是應(yīng)積極發(fā)揮社會福利院、兒童福利院、社區(qū)日間照料中心、殘疾人康復(fù)中心及未成年人保護中心等機構(gòu)的支點作用和技術(shù)指導(dǎo)價值。五是應(yīng)通過持續(xù)培訓(xùn)強化社區(qū)及機構(gòu)內(nèi)一線服務(wù)人員的服務(wù)能力，并在編制、資金、床位和待遇等方面給予政策傾斜。

再次，培育社會力量的服務(wù)能力。一是應(yīng)重視社會力量參與特殊監(jiān)護的意義，對于積極參與特殊監(jiān)護的各類組織給予合理的資金補貼、政策優(yōu)惠及政府嘉獎。二是應(yīng)鼓勵學(xué)校和醫(yī)療機構(gòu)通過技術(shù)合作及專業(yè)支持的方式來強化社區(qū)及福利機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的改善。三是應(yīng)著力探索“受益人合理付費、組織合理服務(wù)和國家合理補償”的特殊監(jiān)護運行機制，依法保障遺贈撫養(yǎng)協(xié)議的法律效力。四是中央財政應(yīng)積極以財政補貼或?qū)ｍ椪徺I的形式來保障困難地區(qū)特殊監(jiān)護的有效開展。五是應(yīng)積極通過編制設(shè)置、優(yōu)化待遇等方法來優(yōu)先保障一線工作者的穩(wěn)定性，尤其應(yīng)注重支持引進和慰留醫(yī)務(wù)、康復(fù)、心理、特殊教育等專業(yè)技術(shù)人才。

又次，積極開展具有剛性需要民眾的分類管理。一是應(yīng)做好被特殊監(jiān)護人員的分級評估和檔案管理制度，具有被剝奪監(jiān)護權(quán)經(jīng)歷的家庭應(yīng)做好定期評估和社區(qū)追蹤。二是區(qū)域性兒童福利機構(gòu)應(yīng)實現(xiàn)對于殘疾程度較高或具有精神障礙兒童的特殊監(jiān)護，社區(qū)、學(xué)校、基層兒童福利機構(gòu)和未保中心應(yīng)完成殘疾程度較低兒童的特殊監(jiān)護。三是養(yǎng)老、助殘和醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當強化對于在院失能失智人員及精神障礙人士的特殊監(jiān)護，各級社區(qū)服務(wù)中心和社會組織為部分失能失智人員提供居家或社區(qū)為本的特殊監(jiān)護。四是應(yīng)做好居家被監(jiān)護者的定期走訪篩查制度，有條件的地區(qū)可優(yōu)先通過大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來實現(xiàn)實時監(jiān)控。五是對于無力付費且具有特殊監(jiān)護需要的民眾，政府需要以財政補貼方式給予其適當經(jīng)濟幫扶。

最后，增強專業(yè)人才的培育。一是應(yīng)在財政上優(yōu)先支持從事特殊監(jiān)護服務(wù)的一線組織，尤其應(yīng)重視民辦養(yǎng)老機構(gòu)、基層社會福利機構(gòu)、基層兒童福利機構(gòu)以及各類社會組織的生存問題。二是在編制難以增加的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)切實保障和提升特殊監(jiān)護一線服務(wù)人員尤其是專業(yè)人員的待遇水平。三是應(yīng)積極推動社會工作、醫(yī)療護理、康復(fù)治療學(xué)等專業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)高校在理論學(xué)習(xí)的同時注重實務(wù)實踐。四是應(yīng)合理調(diào)配社區(qū)、福利機構(gòu)和社會組織等部門的過程監(jiān)管，減輕各級組織工作人員的非本職業(yè)務(wù)，做好對一線工作人員的精神健康篩查和壓力紓解服務(wù)。五是重視特殊監(jiān)護工作者的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以政府財政補貼、機構(gòu)少量付費為原則安排專業(yè)培訓(xùn)，提升一線管理人員與服務(wù)人員的綜合業(yè)務(wù)水平。

（作者為南開大學(xué)中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員，中國社會學(xué)會社會福利專委會副秘書長）

【注：本文系天津市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“科技創(chuàng)新背景下農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)體系建設(shè)研究”（項目編號：TJSRQN18-002）研究成果】

責(zé)編/韓拓 美編/陳媛媛