當(dāng)前政務(wù)公開智慧服務(wù)的困境及對策

劉淑妍

【摘要】信息化和智能化的蓬勃生發(fā)推動了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的興起與發(fā)展，但也帶來了數(shù)字政府環(huán)境下的政務(wù)服務(wù)選擇性信息公開、政務(wù)公開的平臺建設(shè)與服務(wù)缺位以及政務(wù)公開服務(wù)中的“信息孤島”困境等新的挑戰(zhàn)與難題。這與壓力型體制下公開與保密的信息邊界發(fā)生沖突的原因有關(guān)。應(yīng)建立以人民為中心的重大民生決策評估體系，以及新技術(shù)應(yīng)用為導(dǎo)向的共享數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，真正落實政務(wù)公開服務(wù)的以人為本的宗旨和便民為民的原則。

【關(guān)鍵詞】政務(wù)公開 數(shù)字政府 智慧政務(wù) 便民服務(wù) 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在信息時代的浪潮下，政府所掌握的各類海量信息不僅是社會發(fā)展所需的寶貴財富，更是在突發(fā)性應(yīng)急事件中的速效維穩(wěn)劑。近年來，隨著信息化與智能化的蓬勃生發(fā)，“數(shù)字政府”的概念和實踐應(yīng)運而生，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)也得到高度重視。盡管目前的政務(wù)公開服務(wù)創(chuàng)新了形式、拓展了渠道、豐富了內(nèi)容，但在一些民眾和社會最關(guān)心、最需要、最迫切的信息服務(wù)領(lǐng)域仍存在無法覆蓋至“最后一公里”的問題。

當(dāng)前政務(wù)公開便民服務(wù)面臨的主要困境

第一，政務(wù)服務(wù)的選擇性信息公開。在我國，各級政府和行政機關(guān)所掌握的信息具有完全公開、可依申請公開、不予公開三類性質(zhì)，政府信息的保密或公開，與個人利益、社會發(fā)展和國家安全休戚相關(guān)。因而一些政府在公開信息的過程中會對信息進行選擇性地“篩選”。

首先，在完全公開的信息領(lǐng)域，對于是否公開信息，壓力型體制下的政府也會持有截然相反的態(tài)度。其次，在可依申請公開信息與不予公開信息的共享和使用上存在著界限模糊的問題。在我國現(xiàn)行的法律和行政法規(guī)中，已有一些關(guān)于政府信息公開的條文，但其中與信息公開的實施程序相關(guān)的條文仍然存在過于原則化、缺乏可操作性的問題，文字的模糊性和任意性使得信息公開陷入“符號化”的尷尬處境。一方面，《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息公開過程中所應(yīng)遵循的原則、信息公開的范圍作出了規(guī)定；另一方面，《中華人民共和國保守國家秘密法》中對政府信息的保密范圍又進行了嚴(yán)格的限定。在公開與保密之間，尚未完全理順其中的邊界問題，容易導(dǎo)致某些地方政府以此為幌子而選擇性地公開信息。

第二，政務(wù)公開的平臺建設(shè)與服務(wù)缺位。隨著近年來“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革在大刀闊斧中行進，政務(wù)公開的平臺更加多元化、功能更加多樣化，然而這類“智慧政務(wù)”是否切實做到了便民惠民有待商榷。經(jīng)常被詬病的問題有以下兩類：一是政府網(wǎng)站的信息可達(dá)性低。政府網(wǎng)站是政務(wù)信息公開的權(quán)威代表和堅實基礎(chǔ)，然而一些基層政府的網(wǎng)站存在信息更新慢、不準(zhǔn)確等問題，導(dǎo)致網(wǎng)站的應(yīng)有功能沒有得到充分發(fā)揮，乃至形同虛設(shè)。二是政務(wù)APP的信息服務(wù)功能欠缺。近年來，開發(fā)政務(wù)APP成為各地政府推進“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)改革的重要途徑之一，然而目前個別部門偏重于對政務(wù)信息的公開和宣傳，忽視了政務(wù)APP的另一項核心功能——政務(wù)服務(wù)。一些APP功能的設(shè)計僅僅是對傳統(tǒng)政府網(wǎng)站依樣畫瓢，政務(wù)信息的公布欄中也只是提供了簡單的查詢功能，缺少人性化、交互性的政務(wù)服務(wù)功能，無疑將陷入有“智”無“慧”的窘境。

第三，政務(wù)公開服務(wù)中的“信息孤島”現(xiàn)象。一是有些部門尚未從“條塊思維”向“資源整合”的治理理念轉(zhuǎn)變，數(shù)據(jù)信息在共享與整合上存在不足，造成數(shù)據(jù)資源的浪費，甚至不同部門之間會出現(xiàn)“信息分歧”和“信息空地”的現(xiàn)象，導(dǎo)致最終產(chǎn)生的數(shù)據(jù)并不符合公眾所需，因而陷入所謂“數(shù)據(jù)分歧”和“數(shù)據(jù)空地”的困境。二是信息共享在實踐中發(fā)展不平衡，形成了縱強橫弱的基本格局。由于具有行政和業(yè)務(wù)上的隸屬關(guān)系，縱向信息共享相對來說比較容易實現(xiàn)，但在跨系統(tǒng)的橫向信息共享中，政府部門擁有的信息往往被封閉在內(nèi)部進行體內(nèi)循環(huán)，形成一個個“孤島”。部門間的“信息孤島”導(dǎo)致政務(wù)公開服務(wù)的“最后一公里”問題始終難以破解，“最多跑一次”和“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)改革創(chuàng)想在一些地區(qū)遲遲難以落地。

政府信息公開與保密的邊界沖突的根源

壓力型體制下公開與保密的邊界沖突。雖然大數(shù)據(jù)時代的到來推動了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革步伐，然而從公共治理的角度來看，大數(shù)據(jù)背景下的數(shù)字政府改變的僅僅是公共服務(wù)的“出入口”，卻無從改變基于傳統(tǒng)科層制而運作的公共服務(wù)生產(chǎn)機制。壓力型體制下，政府信息公開與保密的邊界沖突來源于權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡與政績首選邏輯。

一方面，從科層體系的內(nèi)部來看，“權(quán)力所在之處便有壓力的實施”，壓力型體制的特征即權(quán)力向上集中與壓力向下貫徹，各級政府的壓力和責(zé)任向下逐級累積，凸顯出地方、基層政府的權(quán)力和責(zé)任相對失衡的結(jié)構(gòu)。權(quán)責(zé)失衡則會進一步導(dǎo)致個別地方政府或部門為了避免因信息公開所帶來的責(zé)任引咎，選擇性地公開必需的信息，對于這類“邊界信息”以模糊化處理的方式來避免可能的懲罰。另一方面，上級政府為了促使下級政府全力完成任務(wù)目標(biāo)，會相應(yīng)地給予政治和經(jīng)濟方面的激勵和懲罰。而為了完成上級的檢查，一些地方政府和基層政府之間則會形成一種更傾向于基于自身利益的選擇性執(zhí)行。

“政治錦標(biāo)賽”中規(guī)定與自選的雙軌競爭。傳統(tǒng)的“政治錦標(biāo)賽”是唯GDP論英雄的單任務(wù)比賽模型，經(jīng)濟績效名列前茅者即可獲得晉升機會，治安、計劃生育等“一票否決”指標(biāo)則被列為“犯規(guī)動作”。當(dāng)下的“政治錦標(biāo)賽”在標(biāo)準(zhǔn)多重、任務(wù)多元、裁判多元的基礎(chǔ)上，地方政府在完成“規(guī)定動作”之外，還被鼓勵進行“自選動作”的探索創(chuàng)新，從而形成“雙軌制”的競爭模式。

對于政務(wù)公開服務(wù)，各級政府所需要完成的“規(guī)定動作”即為公開政府信息，其考核標(biāo)準(zhǔn)包括信息公開的時效性、真實性、準(zhǔn)確性、豐富性等，以及信息公開平臺的建設(shè)狀況。因此，對于上級政府考核的必查項目，下級政府官員必定更愿意在信息公開的內(nèi)容、流程、形式等考點上爭優(yōu)創(chuàng)先，可見該賽道的核心在于“為增長而競爭”。反之，“自選動作”賽道的核心則是“為和諧而競爭”，由于沒有具體明確的考評指標(biāo)而失去了考評的壓力和競爭的動力，導(dǎo)致一些部門在公開服務(wù)中的制度創(chuàng)新、服務(wù)優(yōu)化、以民為本等方面缺乏動力，然而正是在這些“自選動作”領(lǐng)域，才是政務(wù)公開服務(wù)錦標(biāo)賽在民眾心中能夠決出勝負(fù)的“最后一公里”。

囚徒困境中共享與不共享的避責(zé)邏輯。在政府?dāng)?shù)據(jù)共享的實踐過程中，對政治績效和經(jīng)濟利益的追求，以及對公共責(zé)任的規(guī)避兩個因素會削弱共享主體的積極性和主動性。首先，對政治績效和經(jīng)濟利益的追求。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，政府同樣具有“理性經(jīng)濟人”的特性，存在追求個人/部門利益最大化的傾向。對于應(yīng)該提供共享的數(shù)據(jù)信息，有的部門卻將其“私有信息”作為尋租的籌碼。上級政府或大數(shù)據(jù)中心要掌握這些能為部門創(chuàng)收的信息需要消耗巨大的成本，理性的上級政府一般選擇不核查其是否存在造假行為，即處于“理性無知”的局面。而在上級政府不核查、大數(shù)據(jù)中心不強制的情況下，一些地方政府對性別統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享要求的理性選擇自然是不執(zhí)行、選擇性執(zhí)行或者虛假性執(zhí)行。因此，在這些政府各部門橫向之間的增量合作中，各部門的個體理性行為導(dǎo)致了集體非理性行為，部門數(shù)據(jù)往往被封閉在內(nèi)部進行循環(huán)，即產(chǎn)生了“零和博弈”和“數(shù)據(jù)內(nèi)卷化”的體制壁壘。

其次，對風(fēng)險責(zé)任的規(guī)避。提供共享數(shù)據(jù)的部門對于自己發(fā)布的數(shù)據(jù)信息始終存在著信息失準(zhǔn)甚至錯誤、信息涉密甚至危及國家安全等諸多風(fēng)險，在行政問責(zé)機制日趨嚴(yán)密的今天，本著“少做少犯錯、不做不犯錯”，一些地方政府涉及性別統(tǒng)計的數(shù)據(jù)就不在該政府網(wǎng)站上公開，而是直接上報至國家統(tǒng)計局或者國務(wù)院各部委，在中央層面進行數(shù)據(jù)計算、處理、加工后再公開，從而規(guī)避了自己的直接責(zé)任。

增進政務(wù)公開智慧服務(wù)的策略

當(dāng)前在以大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)的驅(qū)動下，信息化正朝著網(wǎng)絡(luò)化和智能化方向邁進，信息化革命深度影響著社會變革，世界經(jīng)濟政治的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已是大勢所趨。從電子政務(wù)到數(shù)字政府，政府職能發(fā)生了重大變化。當(dāng)前增進政務(wù)公開智慧服務(wù)，“最多跑一次”等形象地概括了各級政府“以人民為中心”運用新技術(shù)完善治理體系、提高治理能力的具體模式和方法。以滿足人民美好生活的向往為方向，讓信息技術(shù)真正服務(wù)于人居環(huán)境的改善與良好的生產(chǎn)生活秩序，這才是智慧服務(wù)之本。圍繞上述影響政務(wù)公開智慧服務(wù)要素，主要的破解思路有：

以整體性責(zé)任為前提，確立全鏈條政府問責(zé)機制。在壓力型體制下，需要整合政府責(zé)任并構(gòu)建整體性責(zé)任機制，以突破選擇性執(zhí)行的困境。政府的壓力不僅來自上級行政發(fā)包，還有自下而上民眾的問責(zé)監(jiān)督，因此其行政行為的選擇需要整合政治績效和公民需求。結(jié)合整體性責(zé)任概念，政務(wù)公開服務(wù)的問責(zé)機制需要從管理、法律和社會三方面進行總體規(guī)劃。首先在管理層面上的問責(zé)機制，主要通過審計制度、支出管控、預(yù)算規(guī)劃、績效測評和政治監(jiān)督等方式，對各級政府政務(wù)公開服務(wù)的政策執(zhí)行結(jié)果進行問責(zé)，確定被問責(zé)主體的責(zé)任，對其政務(wù)公開服務(wù)供給的結(jié)果進行問責(zé)，對責(zé)任進行評估測定，根據(jù)責(zé)任評估結(jié)果做出相應(yīng)的獎懲。其次在法律層面上的問責(zé)機制，主要通過行政的法律監(jiān)督、司法審查、民事法律等方式，對各級政府的政務(wù)公開行政行為及其服務(wù)結(jié)果進行審查與問責(zé)。最后在社會層面上的問責(zé)機制，主要是通過民主評議政府及其行政人員來進行問責(zé)，從政府官員對于立法機構(gòu)和民眾的責(zé)任性、滿意度、回應(yīng)力、透明性、有效性、忠誠度等方面進行評估，使政務(wù)公開服務(wù)真正踐行便民、為民、民本的服務(wù)理念。

以人民為中心，不斷完善重大民生決策評估的公共價值取向。隨著全球化時代的到來，政府治理改革的重心正在從“統(tǒng)治”走向“治理”，從“善政”走向“善治”。就人民有效參與重大民生決策的評估而言，人民出于維護自身利益或公共利益的考慮，通過合法、合理的途徑和制度化的渠道，按照法定的組織程序有層次地影響政府決策，它是一種制度化、規(guī)范化、程序化的參與形態(tài)，是政府、社會和公民三者良性互動的結(jié)果。

以新技術(shù)為工具，破除跨界政務(wù)公開服務(wù)共享平臺的數(shù)據(jù)壁壘。當(dāng)前運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。在數(shù)字政府時代，利用區(qū)塊鏈技術(shù)等創(chuàng)新大數(shù)據(jù)中心平臺建設(shè)，打破“信息孤島”困境成為一種有效手段。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個上聯(lián)中央和?。▍^(qū)）、下接縣鄉(xiāng)的全國大數(shù)據(jù)中心，不僅能夠在確保數(shù)據(jù)安全可靠的同時促進政府縱橫之間的數(shù)據(jù)實時共享，更能夠有力支撐跨地區(qū)、跨層級、跨部門之間的信息共享和數(shù)據(jù)交換，真正做到將民眾的需求和政府各部門的政務(wù)服務(wù)、政府信息進行高效對接，推動政務(wù)公開服務(wù)從數(shù)字化到智能化再到智慧化的蛻變，提升數(shù)字政府治理能力。

（作者為同濟大學(xué)中國特色社會主義理論研究中心特聘研究員，政治與國際關(guān)系學(xué)院教授、博導(dǎo)；同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生王湖葩對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①莫于川：《行政公開法制與服務(wù)型政府建設(shè)——略論<政府信息公開條例>確立的服務(wù)宗旨和便民原則》，《法學(xué)雜志》，2009年第30期。

責(zé)編/賈娜 美編/陳媛媛