我國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展的成就、挑戰(zhàn)與對(duì)策

杜云英

摘 要 十年來(lái)，我國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展迅速，立足國(guó)家重大戰(zhàn)略，承擔(dān)學(xué)歷補(bǔ)償、職業(yè)技能培訓(xùn)、文化素質(zhì)教育等多種職能，在促進(jìn)教育公平、提升國(guó)民綜合素質(zhì)、推動(dòng)積極老齡化、服務(wù)社區(qū)治理、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)良好氛圍等方面作出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，我國(guó)繼續(xù)教育也面臨著一系列挑戰(zhàn)，存在國(guó)家層面立法滯后、管理體制不暢、經(jīng)費(fèi)投入不足、專業(yè)隊(duì)伍匱乏、學(xué)習(xí)資源缺乏整合共享、辦學(xué)質(zhì)量參差不齊等問(wèn)題，需要加快國(guó)家層面立法，完善管理體制機(jī)制，優(yōu)化繼續(xù)教育結(jié)構(gòu)，保障經(jīng)費(fèi)與人員投入，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督保障，健全學(xué)習(xí)支持體系。

關(guān)鍵詞 《教育規(guī)劃綱要》;繼續(xù)教育;終身教育;終身學(xué)習(xí)

構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，越來(lái)越受到黨和國(guó)家的重視。繼續(xù)教育是這一教育體系的重要組成部分。2010年7月頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）提出了“構(gòu)建體系完備的終身教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)和“加快發(fā)展繼續(xù)教育，構(gòu)建靈活開(kāi)放的終身教育體系”的具體任務(wù)，黨的十九大報(bào)告又提出了“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國(guó)民素質(zhì)”的戰(zhàn)略任務(wù)。在2020年這個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)《教育規(guī)劃綱要》實(shí)施十年來(lái)全國(guó)繼續(xù)教育的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行回顧、總結(jié)，對(duì)于著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、把握大局，開(kāi)門(mén)問(wèn)策、集思廣益，研究新情況、做出新規(guī)劃具有重要意義。

一、繼續(xù)教育的內(nèi)涵與意義

2000年以前，我國(guó)國(guó)家教育政策及其相關(guān)文本中都使用“成人教育”這一概念，將“繼續(xù)教育”包含在成人教育中，2002年開(kāi)始呈現(xiàn)出并列使用的態(tài)勢(shì)，2007年以后逐步傾向使用“繼續(xù)教育”這一概念[1]。對(duì)于繼續(xù)教育與成人教育的關(guān)系，學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，有等同說(shuō)、并列說(shuō)、包含說(shuō)、隸屬說(shuō)、交叉說(shuō)等[2]?！督逃?guī)劃綱要》第一次從國(guó)家政策層面明確了“繼續(xù)教育”的概念，即“面向?qū)W校教育之后所有社會(huì)成員的教育活動(dòng)”，并提出了相應(yīng)的任務(wù)。這一界定的好處在于其不對(duì)“之前應(yīng)接受何種程度的教育”進(jìn)行設(shè)限，即只有起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)，而且起點(diǎn)可以是初等教育、中等教育之后，也可以是大學(xué)教育之后[3]。

《教育規(guī)劃綱要》把學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育、社區(qū)教育、老年教育、職工培訓(xùn)等教育類型統(tǒng)一納入到繼續(xù)教育領(lǐng)域，納入到終身教育體系，推動(dòng)繼續(xù)教育統(tǒng)籌發(fā)展。因此，需要在終身教育的視野下考察繼續(xù)教育發(fā)展的意義。盡管當(dāng)下為了突出學(xué)習(xí)者的自主性與主動(dòng)性，終身學(xué)習(xí)的概念逐步取代終身教育，但也有學(xué)者提出了不同的聲音，認(rèn)為在考慮終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建時(shí)仍必須考慮教育的責(zé)任，即教育型社會(huì)的構(gòu)建[4]。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)明確了終身教育體系建設(shè)要服務(wù)于學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，致力于全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)，黨的十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”，均體現(xiàn)出教育體系的服務(wù)功能。

繼續(xù)教育是終身教育體系的重要組成部分。隨著人類平均壽命的增長(zhǎng)，學(xué)校教育之后的生命時(shí)長(zhǎng)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)學(xué)校教育時(shí)長(zhǎng)，走出校園后的繼續(xù)學(xué)習(xí)成為必需。繼續(xù)教育要為學(xué)習(xí)者的繼續(xù)學(xué)習(xí)提供教育機(jī)會(huì)、教育資源及教育結(jié)果?？梢哉f(shuō)，學(xué)校教育奠定了人生的基礎(chǔ)，而繼續(xù)教育拓展了人生的高度。從這一意義上說(shuō)，加快發(fā)展繼續(xù)教育，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)，具有十分重要的意義。

二、我國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展取得的成就

十年來(lái)，我國(guó)繼續(xù)教育獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)、理順機(jī)制、完善體系等舉措，在促進(jìn)教育公平、提升國(guó)民學(xué)歷水平和綜合素質(zhì)、推動(dòng)積極老齡化、服務(wù)社區(qū)治理、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)良好氛圍等方面作出了重大貢獻(xiàn)。

（一）學(xué)歷繼續(xù)教育圓多個(gè)群體提升學(xué)歷的夢(mèng)想

我國(guó)建有完整的學(xué)歷繼續(xù)教育體系，從業(yè)人員可以通過(guò)成人學(xué)校、普通高校舉辦的函授、夜大學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教育、開(kāi)放教育以及自學(xué)考試等途徑獲得不同層次的學(xué)歷教育。隨著近年來(lái)義務(wù)教育全面普及和高中階段教育普及，學(xué)歷繼續(xù)教育的重心逐漸轉(zhuǎn)向高等教育：中小學(xué)學(xué)歷繼續(xù)教育在校生由2009年的432.1萬(wàn)人降到2019年的163.5萬(wàn)人;高等學(xué)歷繼續(xù)教育在校生由2009年的958.62萬(wàn)人增至2019年的1526.39萬(wàn)人。2010-2019年間，我國(guó)初等和中等學(xué)歷繼續(xù)教育累計(jì)培養(yǎng)畢業(yè)生2268.26萬(wàn)人，高等學(xué)歷繼續(xù)教育累計(jì)培養(yǎng)本?？飘厴I(yè)生4495.88萬(wàn)人①，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工、在職員工、士兵軍官等多個(gè)群體提升學(xué)歷的夢(mèng)想，也為推動(dòng)教育公平、提升我國(guó)主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口平均受教育年限作出了巨大貢獻(xiàn)。

（二）非學(xué)歷繼續(xù)教育積極服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略

十年來(lái)，非學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展迅速，各類辦學(xué)主體開(kāi)展了豐富多樣的教育與培訓(xùn)活動(dòng)，全國(guó)參加各類非學(xué)歷繼續(xù)教育的人數(shù)逐年增加。2010-2018年間，僅中職學(xué)校和高校舉辦的非學(xué)歷繼續(xù)教育累計(jì)培養(yǎng)結(jié)業(yè)生就達(dá)5.48億人次②。當(dāng)前，普通高校以及開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)繼續(xù)教育的重心正由學(xué)歷教育逐步轉(zhuǎn)向非學(xué)歷教育與培訓(xùn)，主動(dòng)服務(wù)中國(guó)制造2025、“一帶一路”、鄉(xiāng)村振興、健康中國(guó)、扶貧攻堅(jiān)等重大戰(zhàn)略，不斷擴(kuò)大教育覆蓋面，廣泛面向在職職工、農(nóng)民工、農(nóng)民、婦女、老年人、軍人、殘疾人等群體開(kāi)展非學(xué)歷繼續(xù)教育與培訓(xùn)服務(wù)，為促進(jìn)教育強(qiáng)民、技能富民、就業(yè)安民發(fā)揮了積極作用，也為擴(kuò)大我國(guó)教育的國(guó)際影響作出了貢獻(xiàn)。

（三）社區(qū)教育三級(jí)辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)基本形成

十年來(lái)，我國(guó)社區(qū)教育蓬勃發(fā)展，探索出了具有中國(guó)特色的社區(qū)教育發(fā)展方式和路徑，面向群體不斷擴(kuò)大。教育部先后確定六批共127個(gè)國(guó)家級(jí)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)和四批共122個(gè)國(guó)家級(jí)社區(qū)教育示范區(qū)，各地建立了近500個(gè)省級(jí)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)。2016年6月，教育部等九部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了發(fā)展社區(qū)教育的目標(biāo)、任務(wù)和保障措施。截至2019年底，全國(guó)已有90%的省市、50%的區(qū)縣開(kāi)展了社區(qū)教育，21個(gè)?。▍^(qū)、市）建立了社區(qū)教育指導(dǎo)中心，形成了城鄉(xiāng)一體的三級(jí)社區(qū)教育辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)[5]。各地積極開(kāi)展多種社區(qū)教育辦學(xué)模式探索，形成了東部地區(qū)廣泛開(kāi)展、中部和西部地區(qū)逐步推進(jìn)的發(fā)展格局。

（四）老年教育三級(jí)辦學(xué)體系初步形成

十年來(lái)，我國(guó)老年教育發(fā)展迅速，始終堅(jiān)持把受教育作為老年人的一項(xiàng)基本權(quán)利，把發(fā)展老年教育、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化作為推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要舉措，促進(jìn)“健康老齡化”和“積極老齡化”發(fā)展。2016年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)老年教育的重要指導(dǎo)文件《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。多省市以地方發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)、行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施方案等方式 ，制定了老年教育發(fā)展相關(guān)文件，老年教育法規(guī)制度逐步健全。根據(jù)《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》實(shí)施情況中期評(píng)估數(shù)據(jù)，全國(guó)省級(jí)老年大學(xué)、地級(jí)市老年大學(xué)已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，部分省市已基本完成老年教育機(jī)構(gòu)布局。老年教育三級(jí)辦學(xué)體系初步形成。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年，全國(guó)各地有老年大學(xué)和老年教育機(jī)構(gòu)6.2萬(wàn)個(gè)，共有800多萬(wàn)老年學(xué)員[6]。各地依托開(kāi)放大學(xué)和廣播電視大學(xué)，積極舉辦老年開(kāi)放大學(xué)，從傳統(tǒng)教育走向開(kāi)放教育，辦學(xué)形式不斷豐富，受益群體不斷擴(kuò)大。

（五）職工培訓(xùn)參與率進(jìn)一步提升

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)形成高等學(xué)校、職業(yè)院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)共同參與的企業(yè)職工大培訓(xùn)格局。2018年，全國(guó)總工會(huì)發(fā)布的第八次全國(guó)職工隊(duì)伍調(diào)查結(jié)果顯示，我國(guó)職工隊(duì)伍達(dá)到3.91億人，其中77.8%的職工參加過(guò)單位組織的培訓(xùn)[7]。2019年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《職業(yè)技能提升行動(dòng)方案（2019-2021年）》，提出了“未來(lái)三年開(kāi)展各類補(bǔ)貼性職業(yè)技能培訓(xùn)5000萬(wàn)人次以上”的目標(biāo)，并提出了激發(fā)相關(guān)培訓(xùn)主體積極性的鼓勵(lì)措施。在各類機(jī)構(gòu)中，職業(yè)院校開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的功能進(jìn)一步強(qiáng)化。2019年10月，教育部辦公廳等十四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn) 促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》，提出“職業(yè)院校開(kāi)展各類職業(yè)培訓(xùn)年均達(dá)到5000萬(wàn)人次以上”的具體目標(biāo)，鼓勵(lì)職業(yè)院校開(kāi)展培訓(xùn)，將進(jìn)一步提升職工培訓(xùn)率。

（六）管理體制機(jī)制改革取得一定進(jìn)展

一是積極推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。近年來(lái)，教育部通過(guò)成立繼續(xù)教育辦公室、在部分專項(xiàng)工作方面建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、積極鼓勵(lì)支持地方建立和完善繼續(xù)教育協(xié)調(diào)機(jī)制等方式，推動(dòng)完善繼續(xù)教育協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化服務(wù)保障功能。

二是開(kāi)展繼續(xù)教育法制建設(shè)探索。教育部積極開(kāi)展終身學(xué)習(xí)（終身教育）立法前期調(diào)研，并推動(dòng)地方開(kāi)展立法實(shí)踐探索，加強(qiáng)法制保障。2010-2015年間，上海市、太原市、河北省以及寧波市相繼出臺(tái)地方性終身教育法規(guī)。有關(guān)部門(mén)結(jié)合各自繼續(xù)教育職能，積極推動(dòng)各自領(lǐng)域繼續(xù)教育法制建設(shè)。如山東、江蘇、福建等省市曾出臺(tái)《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》。

三是繼續(xù)教育激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)突破。2012年2月，教育部起草的《關(guān)于加快發(fā)展繼續(xù)教育的若干意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》提出了針對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織與個(gè)人的多條優(yōu)惠意見(jiàn)。2018年5月，財(cái)政部和稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除政策的通知》以及同年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》，使企業(yè)的稅收優(yōu)惠范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除納入了繼續(xù)教育支出項(xiàng)目。

四是監(jiān)管與評(píng)估制度建設(shè)有所增強(qiáng)。2016年11月，教育部出臺(tái)《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》，首次對(duì)各級(jí)各類高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置工作加強(qiáng)全口徑統(tǒng)籌規(guī)劃與宏觀管理，以專業(yè)設(shè)置為切入點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)高等學(xué)歷繼續(xù)教育的監(jiān)督與評(píng)估。2017年以來(lái)，連續(xù)4年實(shí)施高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)年度備案工作，高校依規(guī)自主設(shè)置、省級(jí)統(tǒng)籌、部級(jí)匯總備案、專家第三方評(píng)議的專業(yè)備案工作機(jī)制日趨成熟。2018年3月，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展高等學(xué)校繼續(xù)教育發(fā)展年度報(bào)告工作的通知》，首次啟動(dòng)高校繼續(xù)教育發(fā)展年度報(bào)告工作，逐步完善高校繼續(xù)教育質(zhì)量保障制度。2019年12月，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于服務(wù)全民終身學(xué)習(xí) 促進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)工作的通知》，從嚴(yán)把“三關(guān)”、落實(shí)“兩責(zé)”等方面提出具體舉措，加強(qiáng)高等學(xué)歷繼續(xù)教育治理能力建設(shè)。

（七）繼續(xù)教育支持體系不斷完善

一是充分依托信息化推動(dòng)在線教育資源共享。教育部積極支持高校等有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，采取“高校主體、政府支持、社會(huì)參與”的方式，集聚優(yōu)勢(shì)力量和優(yōu)質(zhì)資源建設(shè)在線開(kāi)放課程平臺(tái)，促使慕課上線數(shù)量快速增長(zhǎng)，受眾數(shù)量不斷提升。截至2020年6月底，上線慕課數(shù)量達(dá)到2.9萬(wàn)門(mén)，主要慕課平臺(tái)在校生和社會(huì)學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)人數(shù)上漲至4.8億人次，在校生獲得慕課學(xué)分人數(shù)發(fā)展到1.26億人次③。實(shí)施“慕課西部行”計(jì)劃和“在線開(kāi)放課程新長(zhǎng)征計(jì)劃”，加大資源擴(kuò)散。截至2020年9月，西部地區(qū)高校共計(jì)參加培訓(xùn)1.6萬(wàn)校次，受訓(xùn)教師達(dá)59萬(wàn)人次，建設(shè)使用在線開(kāi)放課程32.8萬(wàn)門(mén)，學(xué)生參與學(xué)習(xí)達(dá)2.1億人次④。

二是繼續(xù)教育基地與平臺(tái)建設(shè)加快。通過(guò)“終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系的建設(shè)與示范”“普通高校繼續(xù)教育數(shù)字化學(xué)習(xí)資源開(kāi)放聯(lián)盟”等項(xiàng)目的實(shí)施，以及“愛(ài)課程”、全民終身學(xué)習(xí)公共服務(wù)等平臺(tái)的搭建與開(kāi)通，系統(tǒng)推進(jìn)體系建設(shè)，擴(kuò)大繼續(xù)教育資源，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)。

三是開(kāi)放大學(xué)加快新型大學(xué)探索。2012年，教育部批準(zhǔn)在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國(guó)家開(kāi)放大學(xué)，原北京、上海、江蘇、廣東、云南五省市的五所廣播電視大學(xué)更名為開(kāi)放大學(xué)。2016年1月，教育部出臺(tái)《關(guān)于辦好開(kāi)放大學(xué)的意見(jiàn)》，要求到2020年初步建成中國(guó)特色開(kāi)放大學(xué)體系，并提出了12項(xiàng)具體任務(wù)。經(jīng)過(guò)試點(diǎn)改革探索，截至2019年，國(guó)家開(kāi)放大學(xué)形成了由總部和45個(gè)省級(jí)分部、14個(gè)行業(yè)學(xué)院、4000多個(gè)學(xué)習(xí)中心組成，覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)、服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的“辦學(xué)共同體”，助推人人皆學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)、處處能學(xué)的學(xué)習(xí)型社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

四是學(xué)習(xí)成果認(rèn)定與轉(zhuǎn)換初見(jiàn)成效。2012年7月，上海市終身教育學(xué)分銀行正式掛牌，此后多省市開(kāi)展學(xué)分銀行建設(shè)，并出現(xiàn)了跨省市的實(shí)踐探索。例如，2019年上海、江蘇、浙江和安徽教育主管部門(mén)聯(lián)合成立長(zhǎng)三角地區(qū)開(kāi)放教育學(xué)分銀行，探索地區(qū)間學(xué)生校際流動(dòng)、課程互選和成果互認(rèn)等。目前，我國(guó)初步搭建了學(xué)習(xí)成果框架，完成了基于10個(gè)行業(yè)的670余個(gè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。廣東開(kāi)放大學(xué)對(duì)外發(fā)布了國(guó)內(nèi)首個(gè)資歷框架等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)《廣東省終身教育資歷框架等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》。

（八）終身學(xué)習(xí)社會(huì)氛圍不斷優(yōu)化

一是全民閱讀氛圍更加濃厚。國(guó)家倡導(dǎo)開(kāi)展全民閱讀，中央宣傳部、中央文明辦、新聞出版總署和教育部等多部門(mén)聯(lián)合推進(jìn)全民閱讀工程。2015年，全國(guó)所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都開(kāi)展了全民閱讀活動(dòng)，400多個(gè)城市常設(shè)讀書(shū)節(jié)、讀書(shū)月等活動(dòng)，江蘇、湖北、遼寧等省已將全民閱讀納入立法進(jìn)程，江蘇省還將每年4月23日定為“江蘇全民閱讀日”，這也是全國(guó)首個(gè)由省人大立法確定的地方閱讀日[8]。2019年，我國(guó)成年國(guó)民包括書(shū)報(bào)刊和數(shù)字出版物在內(nèi)的各種媒介的綜合閱讀率為81.1%，較2009年的72.0%提升近10個(gè)百分點(diǎn)，數(shù)字化閱讀方式的接觸率為79.3%，較2009年的24.6%提升了55個(gè)百分點(diǎn)[9][10]。

二是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)不斷加強(qiáng)。各級(jí)政府和教育等有關(guān)部門(mén)積極貫徹落實(shí)《教育規(guī)劃綱要》有關(guān)精神，制定實(shí)施有關(guān)政策，加快部署相關(guān)工作。2014年8月，教育部等七部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見(jiàn)》。在該文件指導(dǎo)下，各省區(qū)市積極建立健全領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，建立了全國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)聯(lián)盟，目前共有105個(gè)城市加入聯(lián)盟。2017年，教育部職成教司組織北京、上海、杭州、成都、武漢、長(zhǎng)沙、寧波、太原等八個(gè)城市開(kāi)展了首批學(xué)習(xí)型城市監(jiān)測(cè)實(shí)踐項(xiàng)目。2019年11月，教育部職成教司下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目工作的通知》，計(jì)劃在全國(guó)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)聯(lián)盟的所有成員城市開(kāi)展學(xué)習(xí)型城市建設(shè)監(jiān)測(cè)，以進(jìn)一步推動(dòng)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。學(xué)習(xí)型城市建設(shè)成為促進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要載體。

三、我國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）國(guó)家層面繼續(xù)教育立法滯后

自本世紀(jì)初開(kāi)始，我國(guó)已多次提出關(guān)于終身教育立法的提案、議案，教育部層面也積極開(kāi)展了立法前期調(diào)研，但目前國(guó)家層面關(guān)于繼續(xù)教育或終身教育、終身學(xué)習(xí)的法律尚未出臺(tái)。繼續(xù)教育改革發(fā)展缺少基本法律規(guī)范和指導(dǎo)，影響到整體教育功能和社會(huì)效益的全面發(fā)揮[11]。目前，一些地區(qū)出臺(tái)了繼續(xù)教育、終身教育的相關(guān)條例，但地方條例不具有詮釋公民基本權(quán)利的地位和功能，具體條文多為宣傳和引導(dǎo)性內(nèi)容，很難對(duì)學(xué)習(xí)權(quán)的保障原則、具體實(shí)施內(nèi)容等作出明確規(guī)定，這在一定程度上制約和影響了繼續(xù)教育的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（二）繼續(xù)教育管理體制不夠暢通

一是國(guó)家層面尚未建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的全口徑跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作機(jī)制。繼續(xù)教育管理存在部門(mén)分割、資源分散、重復(fù)建設(shè)、發(fā)展不均衡等現(xiàn)象，與繼續(xù)教育發(fā)展相關(guān)的部門(mén)缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成發(fā)展合力。普通高校、成人高校、開(kāi)放大學(xué)系統(tǒng)、自學(xué)考試系統(tǒng)等各類繼續(xù)教育辦學(xué)形式之間，在發(fā)展目標(biāo)、辦學(xué)定位、工作重點(diǎn)等方面存在重疊、交叉和錯(cuò)位，系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、開(kāi)放共享不足。

二是繼續(xù)教育政策、規(guī)劃落實(shí)職責(zé)不清，督導(dǎo)評(píng)價(jià)制度不健全。國(guó)家層面的繼續(xù)教育政策、規(guī)劃頒布以后， 各地雖然出臺(tái)了相應(yīng)的政策、規(guī)劃，但仍多停留在宣傳、學(xué)習(xí)和理解階段， 尚未落實(shí)到深化實(shí)踐改革的具體行動(dòng)上。思想認(rèn)識(shí)不足，激勵(lì)機(jī)制不完善，缺乏全口徑監(jiān)管與評(píng)估制度，使得繼續(xù)教育常常處于“邊緣化”境地。

（三）缺乏穩(wěn)定投入和專業(yè)化隊(duì)伍

一是繼續(xù)教育尤其是非學(xué)歷繼續(xù)教育缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入。目前，學(xué)歷繼續(xù)教育主要依賴學(xué)費(fèi)發(fā)展、非學(xué)歷繼續(xù)教育缺乏常規(guī)投入、很多地區(qū)社區(qū)教育難以落實(shí)每年人均2元的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、老年教育缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)投入普遍存在著“重小輕老”的現(xiàn)象，存在學(xué)歷與非學(xué)歷繼續(xù)教育課程質(zhì)量不高，社區(qū)教育、老年教育辦學(xué)規(guī)模不大、辦學(xué)場(chǎng)地不夠、辦學(xué)條件簡(jiǎn)陋、硬件設(shè)施不完善等問(wèn)題，繼續(xù)教育難以可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

二是繼續(xù)教育缺乏專業(yè)化的人才隊(duì)伍支撐。繼續(xù)教育需要專業(yè)人才的支撐，但目前繼續(xù)教育專業(yè)學(xué)位點(diǎn)數(shù)量較少，繼續(xù)教育研究人員較少，培養(yǎng)的專業(yè)人才數(shù)量不足。同時(shí)，由于經(jīng)費(fèi)有限，老年教育、社區(qū)教育等工作者接受培訓(xùn)的名額、次數(shù)不足。更重要的是，老年教育、社區(qū)教育工作者缺乏專門(mén)的職務(wù)職稱晉升通道，難以形成穩(wěn)定的專業(yè)化隊(duì)伍。

（四）學(xué)習(xí)資源建設(shè)缺乏整合共享

一是學(xué)習(xí)資源建設(shè)主體責(zé)任不夠明確，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，存在多頭建設(shè)、各自為政等問(wèn)題。不同系統(tǒng)、地區(qū)間教育機(jī)構(gòu)普遍存在“信息孤島”現(xiàn)象，交流共享不足，平臺(tái)和課程重復(fù)建設(shè)與資源浪費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。

二是學(xué)習(xí)資源建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范且質(zhì)量參差不齊。當(dāng)下學(xué)習(xí)資源數(shù)量大幅增長(zhǎng)，但由于缺乏目標(biāo)用戶分析、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等問(wèn)題，存在碎片化分布、系統(tǒng)性不強(qiáng)、針對(duì)性不足、質(zhì)量不高等問(wèn)題，學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)體驗(yàn)性不好，對(duì)資源的知曉率和利用率不高。

三是繼續(xù)教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)資源開(kāi)放程度有限。以高校為例，高校聚集了一大批優(yōu)秀的繼續(xù)教育資源，但目前近一半高校不具備開(kāi)放型的教學(xué)資源⑤。

（五）繼續(xù)教育辦學(xué)質(zhì)量參差不齊

由于多主體辦學(xué)且缺乏較為統(tǒng)一的辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)督與保障體系，繼續(xù)教育存在辦學(xué)質(zhì)量參差不齊的問(wèn)題。就學(xué)歷繼續(xù)教育而言，當(dāng)前函授、夜大學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教育、開(kāi)放教育、自學(xué)考試等各種辦學(xué)的形式之間，存在政策不一致、面向同一社會(huì)群體辦學(xué)入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、教學(xué)過(guò)程不統(tǒng)一、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，社會(huì)公信力遭到質(zhì)疑。相對(duì)于學(xué)校教育體系，繼續(xù)教育還缺乏成熟、完善的督導(dǎo)、評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)等機(jī)制。

四、我國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展的對(duì)策建議

（一）加快國(guó)家層面立法

學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建迫切要求公民學(xué)習(xí)權(quán)的全面落實(shí)。國(guó)家層面的繼續(xù)教育或終身教育立法是實(shí)現(xiàn)公民學(xué)習(xí)權(quán)的重要法律保障。需要加快研制與出臺(tái)國(guó)家層面法律，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)等法定目標(biāo)，明確政府、學(xué)校和各類組織推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的法定責(zé)任，明確繼續(xù)教育服務(wù)公民終身學(xué)習(xí)能力的法定任務(wù)。

（二）完善管理體制機(jī)制

加快構(gòu)建和完善國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)跨部門(mén)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮教育領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)繼續(xù)教育發(fā)展的作用，定期開(kāi)展繼續(xù)教育工作會(huì)，落實(shí)繼續(xù)教育發(fā)展任務(wù)。遵循“補(bǔ)短板、填漏洞”的原則，對(duì)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)突破，樹(shù)立整體發(fā)展觀，進(jìn)行有針對(duì)性的指導(dǎo)與幫助，逐步縮小繼續(xù)教育跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制的地區(qū)差異。加強(qiáng)繼續(xù)教育工作督導(dǎo)評(píng)價(jià)。建立健全政府履行繼續(xù)教育職責(zé)督導(dǎo)評(píng)價(jià)制度，把繼續(xù)教育工作納入基層政府的績(jī)效考核，不斷完善繼續(xù)教育激勵(lì)機(jī)制。

（三）優(yōu)化繼續(xù)教育結(jié)構(gòu)

繼續(xù)教育仍要堅(jiān)持學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育“兩條腿”走路。一方面，繼續(xù)發(fā)展學(xué)歷繼續(xù)教育，為有學(xué)歷提升需求的學(xué)習(xí)者提供通道。2019年，新增勞動(dòng)力中有48.2%的人接受過(guò)高等教育，平均受教育年限達(dá)到13.6年，但從存量來(lái)看，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，全國(guó)15歲以上人口接受高等教育的比例僅為16.3%，還有很大的提升空間。在發(fā)展一定規(guī)模的前提下，學(xué)歷繼續(xù)教育要重點(diǎn)加強(qiáng)以崗位能力提升為導(dǎo)向的課程體系建設(shè)和教學(xué)模式改革，不斷適應(yīng)成人學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)需求和特征，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)者學(xué)歷和能力雙提升的目標(biāo)。另一方面，重心轉(zhuǎn)向發(fā)展非學(xué)歷教育，創(chuàng)新教育活動(dòng)形式，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的多樣化教育需求。例如，2019年末，我國(guó)60歲及以上人口為25388萬(wàn)人，占18.1%，其中，65歲及以上人口為17603萬(wàn)人，占12.6%[12]。目前，國(guó)家能提供的老年大學(xué)學(xué)位僅有800多萬(wàn)個(gè)，遠(yuǎn)不能滿足老齡人口的需求。要充分發(fā)揮繼續(xù)教育為特殊群體、弱勢(shì)群體提供教育機(jī)會(huì)、推進(jìn)教育公平、提升國(guó)民素質(zhì)的職能。

（四）保障經(jīng)費(fèi)與人員投入

一是吸引多元主體加大繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)投入。繼續(xù)探索運(yùn)用土地、財(cái)政、金融、稅收等多種支持手段，鼓勵(lì)與扶持行業(yè)企業(yè)、社會(huì)組織深度參與繼續(xù)教育辦學(xué)。地方黨委政府加大統(tǒng)籌力度，推動(dòng)有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)落實(shí)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障政策，助力職業(yè)院校大力開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)，完善組織和監(jiān)管體系，提升繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)使用效率。

二是加大繼續(xù)教育專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)繼續(xù)教育研究隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮繼續(xù)教育理論指導(dǎo)實(shí)踐功能。建立與暢通老年教育、社區(qū)教育工作者的職務(wù)和職稱晉升通道，提升繼續(xù)教育工作的吸引力。加強(qiáng)繼續(xù)教育學(xué)科建設(shè)和專業(yè)人才培養(yǎng)，加大繼續(xù)教育工作者培訓(xùn)力度和覆蓋范圍，提升繼續(xù)教育工作者的專業(yè)化水平。

（五）加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督保障

一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)需求分析，提升辦學(xué)質(zhì)量。真正建立“學(xué)校面對(duì)社會(huì)自主辦學(xué)”的體制，優(yōu)化專業(yè)設(shè)置，深化校企合作，充分利用信息技術(shù)，提升教師水平，創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制。大力推進(jìn)課程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，不斷加強(qiáng)教學(xué)過(guò)程的規(guī)范化管理，提升辦學(xué)質(zhì)量。

二是落實(shí)寬進(jìn)嚴(yán)出制度，完善評(píng)價(jià)技術(shù)。加強(qiáng)繼續(xù)教育全口徑監(jiān)管與評(píng)估制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。重點(diǎn)落實(shí)“嚴(yán)出”制度，保障繼續(xù)教育質(zhì)量。完善評(píng)價(jià)技術(shù)，切實(shí)發(fā)揮繼續(xù)教育的優(yōu)勢(shì)，將評(píng)價(jià)導(dǎo)向從以知識(shí)性評(píng)價(jià)為主轉(zhuǎn)向綜合能力評(píng)價(jià)上來(lái)。

三是建立可持續(xù)的、常態(tài)化的繼續(xù)教育監(jiān)測(cè)機(jī)制。明確相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，研制繼續(xù)教育監(jiān)測(cè)與評(píng)估指標(biāo)體系。建議各省（區(qū)、市）每年編寫(xiě)本省《繼續(xù)教育發(fā)展報(bào)告》，向社會(huì)公布。委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)繼續(xù)教育全行業(yè)、全過(guò)程進(jìn)行評(píng)估，定期發(fā)布報(bào)告。

（六）健全學(xué)習(xí)支持體系

一是加大優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)資源開(kāi)放共享。堅(jiān)持開(kāi)放共享，按照互惠互利原則，擴(kuò)大學(xué)校和社會(huì)優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)資源開(kāi)放力度，建立學(xué)習(xí)平臺(tái)推廣應(yīng)用機(jī)制，提升公眾對(duì)學(xué)習(xí)資源平臺(tái)的知曉率和利用率，服務(wù)終身學(xué)習(xí)。

二是加快研制國(guó)家資歷框架。為實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類教育、培訓(xùn)的貫通和協(xié)調(diào)發(fā)展，為公民構(gòu)建無(wú)障礙的、公平的、可以自由流動(dòng)的、學(xué)習(xí)成果可以攜帶和累積的終身學(xué)習(xí)制度。

三是完善學(xué)分認(rèn)定、積累與置換制度。完善學(xué)籍管理制度，逐步推動(dòng)完全學(xué)分制，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)者的自主性、個(gè)性化、多樣化學(xué)習(xí)。繼續(xù)建立和完善“學(xué)分銀行”體系，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定、積累與轉(zhuǎn)換，提升國(guó)民終身學(xué)習(xí)的積極性與獲得感，形成終身學(xué)習(xí)的良好機(jī)制與社會(huì)氛圍。

（本文得到了刑貞良、張?bào)鸣i、車如山、韓倩老師以及教育部職業(yè)教育與成人教育司的指導(dǎo)與幫助，謹(jǐn)致謝忱?。?/p>

參 考 文 獻(xiàn)

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