論民法典中土地經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)

林婉婷

■法學(xué)

論民法典中土地經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)

林婉婷

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京市 102200）

流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)。從規(guī)范目的上來說，由于土地資源生產(chǎn)效率以及融資功能的需要，應(yīng)當將土地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，由此方能達到放活土地經(jīng)營權(quán)之目標。從規(guī)范適用體系上來說，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)以及抵押時的“承包人同意”要件并不足以否定其物權(quán)性質(zhì)，該要件僅決定土地經(jīng)營權(quán)伴生的地租債務(wù)是否隨同移轉(zhuǎn)，若未經(jīng)承包人同意，則土地經(jīng)營權(quán)依然能夠轉(zhuǎn)讓至受讓人，只是其上的農(nóng)戶地租仍然停留在原土地經(jīng)營權(quán)人處。從權(quán)利結(jié)構(gòu)上來說，對于雙層用益物權(quán)質(zhì)疑的回應(yīng)是，承包經(jīng)營權(quán)與用益物權(quán)性質(zhì)之間存在著一定裂隙，反而一定程度地偏向了所有權(quán)，因此能夠在其上再設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)也不會導(dǎo)致集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的虛化，前者的意義更在于維持政治上的所有制，并不要求權(quán)能的具體行使。

土地經(jīng)營權(quán)；三權(quán)分置；用益物權(quán)；民法典

引言

民法典承繼了《農(nóng)村土地承包法》中的部分規(guī)范，在物權(quán)編中的土地承包經(jīng)營權(quán)之后規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，使得“三權(quán)分置”的政策安排進入到民法典體系之中。然而，土地經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)未能在此過程中得到明晰，因此“三權(quán)分置”體例雖然進入法律卻未融入法律。若是僅關(guān)注土地經(jīng)營權(quán)的具體行使功能，而忽略其在民法體系中的定位，恰是陷入了“只是重視立法的政治要求，而對于法律的體系化與科學(xué)化卻不甚重視”的陷阱[1]。更進一步，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)界定也與實踐中糾紛裁判息息相關(guān)。因此，為了明確土地經(jīng)營權(quán)適用規(guī)范之前提，并將其融匯于民法物權(quán)體系，有必要破除對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)認定的蒙昧不清狀態(tài)——土地經(jīng)營權(quán)是一項獨立的用益物權(quán)嗎？

對此，學(xué)界的觀點主要集中在物權(quán)化債權(quán)與物權(quán)兩者之間。物權(quán)說學(xué)者以放活土地經(jīng)營權(quán)之政策目標作為解釋依據(jù)，認為將土地經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)更能發(fā)揮其市場化之效用[2]。此種觀點受到債權(quán)說學(xué)者以下兩方面的詰難：一則，將其認定為物權(quán)從而方便自由流轉(zhuǎn)的目的并不能實現(xiàn)，蓋土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)以及抵押時需要“承包人同意”要件，此種要件之存在使得自由流轉(zhuǎn)成為空談，反而還與債權(quán)性質(zhì)更為契合[3]。二則，體系上也存在著諸多疑難，他物權(quán)通常派生于所有權(quán)[4]，“在他物權(quán)之上如何生成性質(zhì)及內(nèi)容相沖突的他物權(quán)？[5]”過多相互齟齬的他物權(quán)設(shè)置是否導(dǎo)致土地所有權(quán)的虛置及土地承包經(jīng)營權(quán)的虛化？是否與保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系長久穩(wěn)定不變的方針相符[6]？除此之外，債權(quán)說學(xué)者甚至否定了物權(quán)說在融資擔保以及權(quán)利流轉(zhuǎn)領(lǐng)域更有優(yōu)勢的觀點：或是認為權(quán)利質(zhì)押的融資擔保效果并不亞于抵押擔保，或是認為并非僅有物權(quán)才能抵押，用益性債權(quán)之上也能夠設(shè)立抵押權(quán)。可以說，物權(quán)說在各個方面都受到了質(zhì)疑。

因此，解決土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)的認定問題，首先應(yīng)當在債權(quán)說與物權(quán)說中做出更符合政策目標、規(guī)范目的的選擇；其次，在做出選擇之后還應(yīng)解決其在體系上面臨的抵牾，土地經(jīng)營權(quán)適用規(guī)范上的裂隙如何填補？若土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，如何解釋其在再流轉(zhuǎn)以及融資擔保時所需要的“承包人同意”要件？土地經(jīng)營權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)上的體系沖突如何化解？在土地承包經(jīng)營權(quán)上再設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)是否符合他物權(quán)理論邏輯？更進一步，若土地承包人能夠以土地經(jīng)營權(quán)進行抵押，此種為自己設(shè)立用益物權(quán)之行為是否符合物權(quán)理論邏輯？土地經(jīng)營權(quán)之設(shè)立是否會導(dǎo)致集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的虛化？本文接下來就將從這幾個方面展開，以期對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)問題做一較為完整的解答。

圖1：土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的研究范式

一、研究范疇廓清：民法典土地經(jīng)營權(quán)之范圍

在現(xiàn)有研究中，土地經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容以及分類顯得十分繁雜。因此，本文第一步在于對研究范疇的廓清，而意圖廓清研究范疇，需要解決以下兩個問題：債權(quán)性流轉(zhuǎn)與物權(quán)性流轉(zhuǎn)對于研究土地經(jīng)營權(quán)之權(quán)利性質(zhì)會有影響嗎？流轉(zhuǎn)期限不同的土地經(jīng)營權(quán)可以有不同的性質(zhì)嗎？

（一）土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)的誤讀

土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性流轉(zhuǎn)即指土地承包人以出租（轉(zhuǎn)包）方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，學(xué)者們普遍指出以債權(quán)性流轉(zhuǎn)設(shè)立的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，然而此種界定存在著一定的誤讀。產(chǎn)生誤讀的原因在于并未厘清以下這一重要問題：土地承包人以出租方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)之內(nèi)涵，究竟是出租方式流轉(zhuǎn)的客體是土地經(jīng)營權(quán)？還是出租流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生了土地經(jīng)營權(quán)？

一種觀點認為出租方式所流轉(zhuǎn)的客體乃土地承包經(jīng)營權(quán)，而對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了土地經(jīng)營權(quán)，因此此種土地經(jīng)營權(quán)實為土地租賃權(quán)（債權(quán)）[6]。

然而，這一結(jié)論難以通過規(guī)范解釋的方法得出，蓋《民法典》第339條中出租、轉(zhuǎn)讓均為并列的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)讓之客體既為土地經(jīng)營權(quán)，何以出租之客體卻變成了土地承包經(jīng)營權(quán)？其次，若以出租方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)客體為土地承包經(jīng)營權(quán)，那么繼續(xù)遵從原《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的出租流轉(zhuǎn)方式即可，為何需要對該法條重新修改？再次，“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地”也被認為是土地經(jīng)營權(quán)，只不過其直接設(shè)立在土地所有權(quán)之上，此處甚至不存在承包經(jīng)營權(quán)，那么如何解釋此種土地經(jīng)營權(quán)的出租流轉(zhuǎn)客體？最后，將基于土地承包經(jīng)營權(quán)之出租所產(chǎn)生的租賃權(quán)歸屬到土地經(jīng)營權(quán)這一概念之下，除了招致諸多疑難之外并無益處，蓋土地承包經(jīng)營權(quán)中的身份權(quán)益無法出租，直接以土地經(jīng)營權(quán)出租豈不更為便利？由此，筆者指出，應(yīng)對民法典第339條作一以貫之的解釋，以出租方式流轉(zhuǎn)的客體為土地經(jīng)營權(quán)[7]。

既然土地經(jīng)營權(quán)只是出租這一流轉(zhuǎn)方式的客體，此處之債權(quán)性僅僅是指出租土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生租賃關(guān)系而已，并不能夠反過來論證其權(quán)利客體之性質(zhì)。因此，將債權(quán)性流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)單獨劃分為一類實則是對其內(nèi)涵有所誤讀，應(yīng)當區(qū)分土地經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)上的租賃權(quán)，后者的債權(quán)性質(zhì)并不等于土地經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)。有學(xué)者指出在民法典中應(yīng)避免規(guī)定出租方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)[2]，確應(yīng)如此，蓋物權(quán)編中本就不應(yīng)規(guī)定物權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)。幸而，民法典中確實未規(guī)定出租方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，因此，不論是從學(xué)理上還是對民法典的解釋上而言，都不應(yīng)再把這部分內(nèi)容在物權(quán)編中的土地經(jīng)營權(quán)中予以討論。

（二）以流轉(zhuǎn)期限是否達到五年區(qū)分的土地經(jīng)營權(quán)

認為一種權(quán)利因為時間上之不同而具有不同的性質(zhì)存在邏輯上之矛盾的觀點實則是并未明晰邏輯上之矛盾律的真實含義[8]。因權(quán)利時限不同而具有不同性質(zhì)并不意味著土地經(jīng)營權(quán)既是債權(quán)又是物權(quán)，恰恰相反，依據(jù)流轉(zhuǎn)期限是否達到五年以上對土地經(jīng)營權(quán)進行的分類達到了涇渭分明之效果。

至于以往的權(quán)利之所以不會出現(xiàn)時間影響權(quán)利性質(zhì)的情形，關(guān)鍵在于這些權(quán)利在創(chuàng)造出來時不論時限長短，其規(guī)范目的與本質(zhì)特征均是一以貫之的。而土地經(jīng)營權(quán)被賦予的市場化之使命必要以較長的流轉(zhuǎn)期限為前提。土地經(jīng)營權(quán)作為從政策進入到法律的新型權(quán)利，其性質(zhì)如何并非基于權(quán)利之本質(zhì)，而是基于權(quán)利之使命，因此要求兩種流轉(zhuǎn)期限不同之權(quán)利必須具有相同性質(zhì)，并無充分理由。

因此，僅以流轉(zhuǎn)期限五年以下之土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)徑直認定流轉(zhuǎn)期限五年以上之土地經(jīng)營權(quán)也應(yīng)當是債權(quán)并無道理，仍有必要在本文探討流轉(zhuǎn)期限五年以上之土地經(jīng)營權(quán)的真正性質(zhì)。

二、規(guī)范解釋出發(fā)：流轉(zhuǎn)期限五年以上之土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)

（一）物權(quán)化債權(quán)與物權(quán)的區(qū)分

持土地經(jīng)營權(quán)系物權(quán)化之債權(quán)觀點的學(xué)者認為，土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，但需要賦予其登記能力從而給予其物權(quán)高度的保護[9]。而持土地經(jīng)營權(quán)系物權(quán)觀點的學(xué)者則認為，土地經(jīng)營權(quán)是地地道道的物權(quán)，而不是對債權(quán)予以物權(quán)化。

要判斷土地經(jīng)營權(quán)究竟是物權(quán)化的債權(quán)，還是地地道道的物權(quán)，須得厘清債權(quán)與物權(quán)的區(qū)別所在，以及債權(quán)物權(quán)化現(xiàn)象的真正內(nèi)涵。債權(quán)與物權(quán)之區(qū)分具有兩方面的要素，一是對外效力上的絕對性；二是對內(nèi)效力上的支配性。對外效力上的絕對性“由三個方面構(gòu)成：針對任意第三人的訴訟保護（即實施處分之保護），法律處分保護或繼受保護，以及對抗破產(chǎn)及強制執(zhí)行的能力”[10]。對內(nèi)效力之支配性則是指權(quán)利人僅依自己之意思就能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利目的之性質(zhì)[11]，具體而言可以再區(qū)分為事實上的支配與法律上的支配。事實上支配的標志在于對客體的直接占有，法律上支配包括對客體的間接占有以及對客體的處分權(quán)[10]。

而債權(quán)物權(quán)化，難以在債權(quán)與物權(quán)二分體系下找到概念上之定位，因此表現(xiàn)為法學(xué)上之類型，要厘清其內(nèi)涵則應(yīng)從其典范入手。債權(quán)物權(quán)化之典型包括買賣不破租賃以及預(yù)告登記兩類?？梢园l(fā)現(xiàn)，買賣不破租賃從外部效力而言并不具有絕對性，其效力僅對抗房屋買受人[12]，而對于任意第三人并不具有對抗力，與此同時也不享有物權(quán)請求權(quán)等[13-14]。在內(nèi)部支配性上，物權(quán)化之租賃權(quán)也未必優(yōu)先于在不動產(chǎn)上的他物權(quán)，租賃關(guān)系的繼承也限制在與承租人生前共同居住的人，完全沒有承租人的自治空間[13]。預(yù)告登記則恰恰相反，在對外效力上具有絕對性，但是在支配性上卻有所欠缺。由此可知，債權(quán)物權(quán)化與真正物權(quán)的區(qū)別就在于，其是否符合對外絕對性與對內(nèi)支配性兩個要件。

在對土地經(jīng)營權(quán)進行性質(zhì)界定時，也有學(xué)者表達了類似觀點，例如物權(quán)化債權(quán)與地道物權(quán)之間的區(qū)分在于該項權(quán)利上物權(quán)效力之強度，前者僅在個別方面被賦予部分物權(quán)效力，而后者則呈現(xiàn)出全然的排他性與絕對性[2]。

（二）文義上的兩可之境

對《民法典》第341條進行反面解釋可知，流轉(zhuǎn)期限未滿五年的土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力，凡不動產(chǎn)物權(quán)均依靠登記獲得公示效力，因此流轉(zhuǎn)期限未滿五年的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于債權(quán)。至于流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，能否以登記對抗能力為由認定其屬于物權(quán)？筆者以為不可，蓋債權(quán)也能夠通過登記對抗從而提高其受保護程度。①

相比于《農(nóng)村土地承包法》第41條，該條規(guī)定還明確了土地經(jīng)營權(quán)成立于流轉(zhuǎn)合同生效時。若將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，則并無必要在法條中明確其成立于合同生效時，蓋債權(quán)除特別例外之情形，均成立于合同生效時。唯有物權(quán)，存在登記生效與登記對抗之區(qū)別，才有必要明確物權(quán)成立時點為登記之時抑或是合同生效之時。正因如此，有學(xué)者認為“該條規(guī)范采用‘X權(quán)自X合同生效時設(shè)立；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人’表述，按照同一法律中的相同規(guī)定應(yīng)作相同解釋的規(guī)則，土地經(jīng)營權(quán)也應(yīng)當解釋為物權(quán)”[15]。

然而此種解釋并不充分，蓋將土地經(jīng)營權(quán)解釋為債權(quán)性質(zhì)亦不會與該條規(guī)范相沖突，因此單從文義解釋來看，對于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)認定陷入兩可之境，仍需要轉(zhuǎn)向其他解釋方法。

（三）目的解釋指向用益物權(quán)性質(zhì)

對于土地經(jīng)營權(quán)究竟應(yīng)當賦予其覆蓋絕對性與支配性兩大要素的全面的物權(quán)效力，還是僅僅像對待不動產(chǎn)租賃權(quán)那樣給予其一定程度上的物權(quán)高度之保護，應(yīng)當考量其規(guī)范目的再做決定，蓋疑義之時求諸解釋方法，應(yīng)當以目的解釋為先，即“以法律規(guī)范目的為根據(jù)，闡釋法律疑義”[16]。

土地經(jīng)營權(quán)之規(guī)范目的，首先在于解決農(nóng)地資源的配置效率低下的問題。農(nóng)村土地數(shù)量有限，而農(nóng)戶數(shù)量居高不下，由此產(chǎn)生農(nóng)地細碎化的現(xiàn)象：農(nóng)戶耕地面積過小導(dǎo)致難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的需求；除此之外，許多擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民并不親自經(jīng)營土地，為了避免農(nóng)地荒廢、提高農(nóng)地資源利用效率，應(yīng)當允許農(nóng)地權(quán)利的相對自由流轉(zhuǎn)，并維護受讓方取得權(quán)利的確定性[17]。除卻資源配置效率上的考量，土地經(jīng)營權(quán)之規(guī)范目的還在于對農(nóng)地融資擔保功能的激活。土地承包經(jīng)營權(quán)由于其身份屬性上的限制，以至于無法發(fā)揮出融資效用，因此有必要通過土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔保發(fā)揮農(nóng)地融資作用?？偨Y(jié)而言，由于土地資源生產(chǎn)效率以及融資功能的需要，土地經(jīng)營權(quán)在對外效力上應(yīng)具有絕對性，由此方能達到權(quán)利自由流轉(zhuǎn)、保障權(quán)利受讓人從而促進農(nóng)地權(quán)利市場化的目標。

這一目的解釋結(jié)論也能夠從立法者的公開觀點中得到支持。2019年，全國人大常委會法制工作委員會民法室主任黃薇表示，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限達到五年以上的可以進行登記，登記后就變成用益物權(quán)[18]。從以上表述中能夠明確，將土地經(jīng)營權(quán)認定為物權(quán)性質(zhì)對于放活土地經(jīng)營權(quán)、發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的重大現(xiàn)實意義。

（四）債權(quán)說的駁斥

將土地經(jīng)營權(quán)認定為物權(quán)化之債權(quán)，對于土地經(jīng)營權(quán)人的安全保障以及土地經(jīng)營權(quán)對外流轉(zhuǎn)的便利均遜色于將其認定為物權(quán)。即便將其認定為債權(quán)之后又賦予登記能力，其排他性與物權(quán)仍然不可同日而語。對于這一點可以類推具有登記能力之租賃權(quán)，在日本民法中，租賃權(quán)即通過登記獲得對抗效力，但此種對抗效力也僅僅是針對其后的不動產(chǎn)受讓人而言，并非對世的對抗效力[19]。

除此之外，債權(quán)合同可以有效成立兩個以上，若將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，則不動產(chǎn)權(quán)利人能夠自由選擇向一方履行債務(wù)，對其他合同相對人承擔違約責任，由此導(dǎo)致相對人在簽訂合同后始終處于懸而不決之狀態(tài)，從這一點看物權(quán)的保障能力更強[8]。再有，我國學(xué)界普遍認為債權(quán)雙重讓與不適用善意取得[20]，若認為土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，在其再流轉(zhuǎn)情形之中，第一份債權(quán)合同生效并通知債務(wù)人之后，土地經(jīng)營權(quán)即移轉(zhuǎn)，第二份債權(quán)合同即便經(jīng)過了登記，也依然無法善意取得，由此就存在著即便進行了登記也未必能夠成功獲得土地經(jīng)營權(quán)之風險，對于土地經(jīng)營權(quán)的市場化存在著極為不利的影響。

有學(xué)者認為將土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)，并不會對其融資性能產(chǎn)生任何不良影響。其觀點為土地經(jīng)營權(quán)盡管為債權(quán)，但既可以設(shè)定抵押也能夠設(shè)定質(zhì)押，并且權(quán)利質(zhì)押不同于動產(chǎn)質(zhì)押，不會阻礙土地經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地的實際經(jīng)營[21]。

將土地經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)界定為債權(quán)，并以權(quán)利質(zhì)押的方式進行融資，存在問題有二：一則，我國權(quán)利質(zhì)權(quán)之設(shè)立遵循民法典所規(guī)定的正面清單模式，但是土地經(jīng)營權(quán)并不包含在所列舉的能夠設(shè)立權(quán)利質(zhì)權(quán)的情形之中。二則，即便能夠?qū)ν恋亟?jīng)營權(quán)設(shè)立質(zhì)權(quán)，權(quán)利質(zhì)權(quán)仍舊存在著公示方法上的困境。權(quán)利質(zhì)權(quán)登記只能夠在中國人民銀行征信中心所建立的“動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記系統(tǒng)”中進行，該系統(tǒng)并不對登記內(nèi)容的真實性、完整性和合法性承擔責任，易言之，債權(quán)質(zhì)押所進行的登記并不具備公信力[22]。除此以外，法律既未明確規(guī)定登記的質(zhì)押債權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，也未規(guī)定第三人受讓出質(zhì)債權(quán)時的查閱登記信息之義務(wù)，因此通過債權(quán)質(zhì)押登記無法達到控制出質(zhì)人將出質(zhì)后的債權(quán)擅自轉(zhuǎn)讓的目的[23]。由此看來，將土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)通過質(zhì)押獲取融資，存在著諸多障礙。而將土地經(jīng)營權(quán)認定為物權(quán)，則可在其上設(shè)立抵押權(quán)，并登記在土地登記簿上，具有國家背書的公信力，能夠自由流轉(zhuǎn)。

接下來的問題是，若土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，是否依然可以進行抵押呢？有觀點認為，權(quán)利采取質(zhì)押或是抵押與其債權(quán)或物權(quán)性質(zhì)無關(guān)，而是應(yīng)當根據(jù)其設(shè)定擔保之后是否能夠繼續(xù)利用該權(quán)利為標準[24]。在此標準之下，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立擔保之后并不影響其上繼續(xù)耕作與經(jīng)營，土地經(jīng)營權(quán)人仍然能夠利用該土地，因此土地經(jīng)營權(quán)也能夠設(shè)立抵押權(quán)。然而，此種以設(shè)定擔保之后能否繼續(xù)利用該權(quán)利判定擔保方式的標準存在一定的問題。首先，許多無形財產(chǎn)權(quán)如著作權(quán)、專利權(quán)等在設(shè)定質(zhì)權(quán)之后，處分出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人另有約定，出質(zhì)人均有繼續(xù)使用權(quán)[4]。如果以能否繼續(xù)使用作為區(qū)分標準，那么《民法典》中所列舉的諸多能夠設(shè)立質(zhì)權(quán)的正面例舉或?qū)⒊蔀榈盅簷?quán)，這將導(dǎo)致現(xiàn)行立法上的重大變更，已然進入了立法論的范疇。然而，在研究土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)這一問題上，主要在于將政策上之三權(quán)分置體例融入到法律體系之中，應(yīng)當在解釋論的視角下解決這一問題。在現(xiàn)有法律體系下，“大陸法系普遍不允許債權(quán)成為抵押客體，只能作為質(zhì)押客體”[25]。因此，若要保留土地經(jīng)營權(quán)抵押在融資擔保上的優(yōu)勢，就應(yīng)肯定土地經(jīng)營權(quán)之物權(quán)性質(zhì)。其次，即便是從立法論角度，權(quán)利抵押與權(quán)利質(zhì)押之區(qū)分標準也并非是否能夠繼續(xù)利用權(quán)利，而是與動產(chǎn)質(zhì)押一樣遵循移轉(zhuǎn)占有標準，只不過權(quán)利之占有與有體物之占有不同，后者具有空間上之實體，而前者主要從對于權(quán)利的控制角度出發(fā)，對權(quán)利的控制主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是對某些需要移轉(zhuǎn)占有物質(zhì)性書據(jù)的權(quán)利設(shè)質(zhì)，質(zhì)權(quán)人對書據(jù)有留置的權(quán)能；二是法律規(guī)定的對標的權(quán)利或設(shè)質(zhì)人處分質(zhì)物的約束，實際上體現(xiàn)了一種觀念上的留置權(quán)能[2]。因此，權(quán)利質(zhì)權(quán)之關(guān)鍵亦在于對于權(quán)利之占有，而并非所謂是否能夠繼續(xù)利用權(quán)利。畢竟，從質(zhì)權(quán)之本質(zhì)而言，也并非是為了對標的物進行用益，而是為了其交換價值[4]。因此，將土地經(jīng)營權(quán)認定為用益?zhèn)鶛?quán)從而論證其能夠設(shè)定抵押權(quán)的路徑并不可行，還是應(yīng)當堅持土地經(jīng)營權(quán)之物權(quán)性質(zhì)方能達到抵押融資效果。

三、體系齟齬彌合：再流轉(zhuǎn)時“承包人同意”要件之解釋

（一）土地經(jīng)營權(quán)抵押以及再流轉(zhuǎn)時的“承包人同意”要件

《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)以及向銀行抵押擔保之時，需要“承包人書面同意”要件。若民法典中規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)以及抵押擔保，但未在其中明確流轉(zhuǎn)要件，則尚能以“有意義的沉默”解釋其實際上否定了該要件，然而實際情況是，民法典中并無任何條文涉及到土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)以及抵押擔保，此時，只能轉(zhuǎn)向《農(nóng)村土地承包法》尋找相關(guān)規(guī)范，并適用“承包人書面同意”的要件。

需要承包人書面同意之觀點，主要是為保護承包人之利益而產(chǎn)生。在實踐生活中，土地經(jīng)營權(quán)對應(yīng)之地租通常是以年租方式進行支付，而土地經(jīng)營權(quán)本身卻根據(jù)物權(quán)規(guī)則徑直轉(zhuǎn)讓，由此引發(fā)承包方的地租債權(quán)無法保障的不利后果。于飛老師曾在文章中舉例說明此點：某公司享有長期土地經(jīng)營權(quán)，但暫時僅支付一年地租。后該公司以土地經(jīng)營權(quán)向銀行抵押擔保獲得巨額資金，若該公司最終未能償還欠款，銀行尚能通過拍賣土地經(jīng)營權(quán)挽回損失，而農(nóng)戶剩余期限地租利益卻難以保障[2]。正是基于保護承包方利益的考量，《農(nóng)村土地承包法》才規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之時需要承包方的同意。

（二）承包人同意與物權(quán)性質(zhì)相抵牾

但是，隨之而來的問題是，僅當土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)時，承租人一方進行轉(zhuǎn)租，方須經(jīng)出租人同意。而物權(quán)作為支配權(quán)的特征就表現(xiàn)為權(quán)利人能夠自由行使其權(quán)利。由此，“承包人同意”這一要件在理論上直接沖擊了土地經(jīng)營權(quán)之物權(quán)性質(zhì)，在實踐中則“弱化土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)價值，并阻遏其市場化流轉(zhuǎn)”[26]。

抵御這次沖擊的方法在于，重新構(gòu)建保障農(nóng)戶地租收益的法律技術(shù)。有學(xué)者主張借鑒德國地上權(quán)制度，認為可以將地租內(nèi)容納入到土地登記簿中，使得地租之債獲得物權(quán)效力，并由最終取得土地經(jīng)營權(quán)之人依照登記公示內(nèi)容承擔地租債務(wù)[2]。

然而，我國民法典并未采納此種法律技術(shù)，而《土地承包經(jīng)營法》中的規(guī)范也不會因為民法典之誕生即告失效，從法律適用的層面來說，若民法典這一后法未對《土地承包經(jīng)營法》中的內(nèi)容予以修正，那么仍然應(yīng)當適用《土地承包經(jīng)營法》中的規(guī)范。由此，如何使得“承包人同意”這一要件既能夠契合土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，同時還能夠?qū)r(nóng)戶地租利益予以保障，成為了亟待解決的問題。故而，有必要對于承包人同意這一要件重新解釋，承包人同意是否意味著土地經(jīng)營權(quán)即為債權(quán)？此處之同意與轉(zhuǎn)租中出租人之同意是否相同？若承包人未同意是否會對轉(zhuǎn)讓效力產(chǎn)生影響？

（三）對“承包人同意”要件的再解釋

縱觀土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時承包人同意要件之法律效力，學(xué)界共有四種論點，分別是：將承包人同意作為生效要件，將未經(jīng)承包人同意作為無效要件，承包人同意要件與效力無關(guān)，以及將未經(jīng)承包人同意作為解除要件[27]。未生效以及無效的觀點均導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)受到阻隔，并且不符合物權(quán)流轉(zhuǎn)之特點。徑直認為有效，而不加以其他限制，則又過于置承包人利益于不顧，至于有權(quán)單方解除則是完全將土地經(jīng)營權(quán)視作租賃權(quán)。因此有必要對承包人同意要件重新解釋，借以平衡土地經(jīng)營權(quán)之自由流轉(zhuǎn)與承包人地租收益之保障。

筆者以為，土地經(jīng)營權(quán)人向外再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時需要訂立合同從而轉(zhuǎn)讓該項權(quán)利，但合同的效力并不僅僅是轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，還轉(zhuǎn)讓了農(nóng)戶地租之債。農(nóng)戶地租的支付方式通常是以年租的形式支付，因此存在著物權(quán)雖已轉(zhuǎn)讓，但債務(wù)依舊停留在原土地經(jīng)營權(quán)人處的困境，蓋農(nóng)戶地租是與用益物權(quán)伴生與協(xié)力的普通債務(wù)[28]，尚不能將其認定為物務(wù)從而能夠徑直隨物之移轉(zhuǎn)而自動移轉(zhuǎn)。

因此在土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的情形下，雙方簽訂的合同之中除了對于土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓之外，還會有對于未來地租之安排，易言之，轉(zhuǎn)讓的不僅有土地經(jīng)營權(quán)這一物權(quán)，同時還有原土地經(jīng)營權(quán)人對承包經(jīng)營權(quán)人的地租債務(wù)。而債務(wù)承擔，自然需要作為地租債權(quán)人的土地承包人之同意。若未獲承包方同意，并不會對土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生影響，只是地租債務(wù)仍然由原土地經(jīng)營權(quán)人承擔。一言以蔽之，承包人同意與否并不影響土地經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)，而只是影響農(nóng)戶地租之債務(wù)人。此種解釋，既保障承包方之利益，同時也符合土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的邏輯。

在實踐裁判中，有法院認為土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)是初次流轉(zhuǎn)合同之權(quán)利義務(wù)的概括移轉(zhuǎn)，而概括移轉(zhuǎn)涉及合同義務(wù)的承擔，故須合同相對方之同意①。這一觀點距離筆者觀點已然十分接近，其中不同在于并不存在所謂概括移轉(zhuǎn)，恰恰只是土地使用費的債務(wù)承擔，蓋土地經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)非屬債權(quán)轉(zhuǎn)讓，而是物權(quán)移轉(zhuǎn)。同時若認為土地經(jīng)營權(quán)之流轉(zhuǎn)屬于合同權(quán)利義務(wù)之概括轉(zhuǎn)讓，則未經(jīng)同意則是未轉(zhuǎn)讓，何以能夠解除合同？由此看來在“龐淑勤與臧繼夫農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案”中，存在說理上的雜亂。

在土地經(jīng)營權(quán)人向銀行融資擔保之時，問題變得更為復(fù)雜。此時尚不存在地租債務(wù)的受讓人，但是卻依然有“承包人同意”之要件。筆者認為，應(yīng)當將此時的同意解釋為事先的允許——對未來土地經(jīng)營權(quán)人未能償還債務(wù)時，銀行對土地經(jīng)營權(quán)進行拍賣執(zhí)行后，受讓人承受地租債務(wù)的事先允許。

以一言蔽之，若想要剩余地租能夠隨土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而不是停滯在原土地經(jīng)營權(quán)人之處，那么需要承包人之同意。至于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬，自然能夠按照權(quán)利人之意愿自由流轉(zhuǎn)，與承包人無關(guān)。

至于學(xué)界經(jīng)常將轉(zhuǎn)租情形下需要出租人之同意與土地經(jīng)營權(quán)抵押、再流轉(zhuǎn)需要承包人同意相類比，以此論證兩者性質(zhì)相同的論點，其實存在瑕疵。在轉(zhuǎn)租情形中，承租人與第三人重新簽訂租賃合同，承租人轉(zhuǎn)讓去對房屋的占有使用之權(quán)利，并享有房租。但是在土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，同樣是分期支付土地使用費用，學(xué)界普遍認為此時轉(zhuǎn)讓人并未實際經(jīng)營土地，因此無需再支付土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費用。由此也確定了承包人不同意所帶來的法律后果，并不是無法轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，而是仍然由原土地經(jīng)營權(quán)人承擔土地租費債務(wù)。那么，在土地經(jīng)營權(quán)對應(yīng)之對價已然付訖之情形下，轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)則完全無需承包人之同意。

四、權(quán)利結(jié)構(gòu)釋清：雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)之正當性

（一）并未違反一物一權(quán)原則

有學(xué)者認為將土地經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)對待違反了“一物一權(quán)”的法定原則，蓋兩項內(nèi)容及性質(zhì)相排斥的物權(quán)不能存在于同一物上[6]。所謂一物一權(quán)原則，是指“一物之上只能存在一個所有權(quán)，不能同時存在兩個以上內(nèi)容、性質(zhì)相互沖突的他物權(quán)。[29]”易言之，當各種物權(quán)之間具有包容性可以和平共處時，物權(quán)能夠競存。若物權(quán)之間性質(zhì)或內(nèi)容相互沖突，則在一物之上只能存在一個。這是物權(quán)排他性的應(yīng)有之義[29]。

僅以權(quán)能中存在相同內(nèi)容就判斷兩權(quán)利相互排斥的想法過于武斷，蓋所有權(quán)與用益物權(quán)之間也存在占有使用收益等相同的權(quán)能，但這兩者卻能夠在一物之上共存。這是因為，所有權(quán)中的占有、使用、收益權(quán)能受到限縮，因此不至于與用益物權(quán)產(chǎn)生沖突。土地之上設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)與此情形類似：在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)后，前者的權(quán)利內(nèi)容在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限內(nèi)已被限制，兩者之間并不會產(chǎn)生排斥。至于流轉(zhuǎn)期限之后承包經(jīng)營權(quán)恢復(fù)其完整權(quán)能，更不會出現(xiàn)排斥情形。

部分學(xué)者認為土地承包經(jīng)營權(quán)效力優(yōu)先，而土地經(jīng)營權(quán)的行使受到限制，由此體現(xiàn)兩權(quán)利之間存在行使上的矛盾[6]。事實上，對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不得超過承包經(jīng)營權(quán)剩余期限的限制，恰是因為土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立于承包經(jīng)營權(quán)之上，因此不得超過其母權(quán)利之權(quán)能。至于設(shè)立之后土地經(jīng)營權(quán)對于承包經(jīng)營權(quán)的限制更是土地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)（定限物權(quán)）的應(yīng)有之義。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)上再設(shè)立用益物權(quán)之正當性

若土地經(jīng)營權(quán)系用益物權(quán)，按照傳統(tǒng)物權(quán)理論，則只能夠設(shè)立于所有權(quán)上，而不能將其設(shè)立于另一個用益物權(quán)之上。蓋所謂“用益物權(quán)為僅支配標的物之利用價值而對標的物以使用、收益為目的之他物權(quán)[30]”，應(yīng)當設(shè)立在他人所有權(quán)之上，若是本就為用益物權(quán)，則并無必要再在其上設(shè)立一個新的用益物權(quán)，直接轉(zhuǎn)讓已有之用益物權(quán)即為已足。然而，土地經(jīng)營權(quán)卻是由承包人設(shè)立于自己的土地承包經(jīng)營權(quán)之上，存在違反傳統(tǒng)物權(quán)理論之疑難。

這一疑難來自于作為用益物權(quán)之本質(zhì)性特征。現(xiàn)代物權(quán)法上之用益物權(quán)起源于羅馬法上之役權(quán)，優(yōu)士丁尼法中，役權(quán)總體上指對他人之物的最古老的古典權(quán)利，其遵循著自己的規(guī)則：役權(quán)不適用于自己的物（對己物不能享有役權(quán)）；役權(quán)不得表現(xiàn)為要求作為，也就是說，役權(quán)不能要求供役地所有主采取積極行為；不能對役權(quán)行使役權(quán)（不得對役權(quán)行使用益，或者說用益權(quán)不接受役權(quán)）[31][32]。若由此點來看，承包經(jīng)營權(quán)人在其承包經(jīng)營權(quán)之上再設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)這一新的用益物權(quán)似乎與傳統(tǒng)用益物權(quán)理論不符。

然而，此種與傳統(tǒng)物權(quán)理論產(chǎn)生抵牾的原因，并不在于土地經(jīng)營權(quán)與用益物權(quán)屬性之間存在齟齬，而恰是土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立之基礎(chǔ)——承包經(jīng)營權(quán)——與用益物權(quán)屬性之間有齟齬。具言之，與其說土地承包經(jīng)營權(quán)是民法上之用益物權(quán)，倒不如說它在分配之功能上起到了與一般的動產(chǎn)不動產(chǎn)的所有權(quán)相同的作用，即在集體內(nèi)部進行土地的初始分配，只不過這一分配不能夠再隨意變動。正如席志國老師所言，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的做法“實際上犯了概念法學(xué)與比較法學(xué)研究方法上的雙重錯誤[30]”。

“自羅馬法以降，用益物權(quán)的實質(zhì)或者說根本功能乃在于，實現(xiàn)價值較大的特定標的物在不同的市場主體之間的共享。與共有所不同的是，用益物權(quán)將標的物的利用價值在不同的市場主體之間，在時間的維度上進行分配，也即用益物權(quán)人僅在一定期間內(nèi)對該標的物進行排他性的利用，而剩余的時間則均由所有人來對其進行利用。[30]”我國的公有制經(jīng)濟制度要求土地所有權(quán)應(yīng)牢牢掌握在國家手中，但是土地資源的使用又應(yīng)當具體到每一個民事主體，由此我國以土地承包經(jīng)營權(quán)的方式將土地分配給農(nóng)民使用，此種功能實與西方國家土地所有權(quán)的歸屬功能類似，因此從民法意義上而言，土地承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)當徑直歸為用益物權(quán)。席志國老師以土地使用權(quán)稱之，但民法典中用益物權(quán)分編已然規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)，在概念上恐難回復(fù)，但至少應(yīng)當明晰承包經(jīng)營權(quán)與一般用益物權(quán)之區(qū)別，也正是由于此種區(qū)別，使得在其上能夠設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)這一正統(tǒng)用益物權(quán)。也就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)不能流轉(zhuǎn)以及長期穩(wěn)定的特性，使得其在性質(zhì)上偏向于準所有權(quán)，但此種準所有權(quán)又受到集體所有權(quán)的限制。因此在民法理論上不能完全地僅按照一種權(quán)利的理論解決其相關(guān)問題。

從另一個角度出發(fā)，集體土地所有權(quán)以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系也無法通過簡單的用益物權(quán)關(guān)系予以解釋，蓋用益物權(quán)人通常是與所有權(quán)人無關(guān)的另一主體，然而在土地承包之情形下，農(nóng)民實際上是土地利益的真正享有者，農(nóng)民也是農(nóng)民集體或者說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。因此，其中的關(guān)系并非簡單的從所有權(quán)之上派生出用益物權(quán)[33]。

在用益物權(quán)之上能否設(shè)立用益物權(quán)這一問題上，需要意識到土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)時產(chǎn)生了一定的異化，正是此種異化使得能夠在其上再設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。

（三）承包經(jīng)營權(quán)人如何以承包地的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔保？

用益物權(quán)的本質(zhì)性特征首先在于其屬于他物權(quán)，即用益物權(quán)不能在自己的物上設(shè)定，僅僅能夠在他人之物上設(shè)定。因為所有權(quán)人如果在自己的物上設(shè)定用益權(quán)，這種用益的功能就與所有權(quán)本身的權(quán)能相沖突或者重合從而成為多余。我國民法典第323條就體現(xiàn)了這一點[34]。因此，出現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)與用益物權(quán)的另一處齟齬：承包方可以以承包地的土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔保，但此時承包方并未為任何人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，何以能夠以尚未成立之權(quán)利設(shè)定擔保呢？

故此，只能由承包人“先通過設(shè)定行為在土地承包經(jīng)營權(quán)上為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，然后再就該土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔保。[35]”之所以一般情況下不會出現(xiàn)自己為自己設(shè)立限制物權(quán)之情形，是因為一般情形下我們所享有之物權(quán)系有完滿權(quán)能的所有權(quán)，此時并無必要再在所有權(quán)之上為自己設(shè)立限定物權(quán)。然而承包經(jīng)營權(quán)僅是具有準所有權(quán)之特性，仍然不具有真正的自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)能，因此需要提供此種為自己設(shè)立限定物權(quán)從而進入市場的途徑。這也是土地經(jīng)營權(quán)的根本功能所在。其次，若承包人不能夠享有土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、擔保效益，反而不符合常理。再次，這一傳統(tǒng)理論上之突破早在“以出租等方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”的情形中就已然顯現(xiàn)，那時也尚不存在土地經(jīng)營權(quán)，又何以能夠出租土地經(jīng)營權(quán)呢？可見，土地承包人能夠為自己設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)之后再行流轉(zhuǎn)[36]。實際上，民法典中的新型權(quán)利居住權(quán)也出現(xiàn)了相同的情況，即房屋所有權(quán)人能夠為自己設(shè)立居住權(quán)以供養(yǎng)老然后隨意處分房屋所有權(quán)，這與此處設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)以便流轉(zhuǎn)并無本質(zhì)區(qū)別。即便從比較法的角度而言，也存在著類似的做法，例如域外的所有人地上權(quán)[37][38]、自己地役權(quán)③等皆為佐證。那么，為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)之行為是什么呢？應(yīng)當是土地經(jīng)營權(quán)之登記行為，但為了避免登記程序的繁瑣，土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定登記與擔保登記可同時進行[39]。

持土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說的學(xué)者對于這一問題存有另外的解釋——認為承包人設(shè)定抵押擔保之標的是土地承包經(jīng)營權(quán)，只不過在實現(xiàn)擔保之時不能夠以土地承包經(jīng)營權(quán)變價，而僅能為流轉(zhuǎn)受讓方派生出土地經(jīng)營權(quán)，擔保物權(quán)實現(xiàn)方式由變價轉(zhuǎn)向強制管理之下的收益執(zhí)行[40]。為此提供佐證的，可以參見民法典相比于《物權(quán)法》的修改，刪去了關(guān)于禁止耕地使用權(quán)作為抵押客體的既有規(guī)定，這便是為承包經(jīng)營權(quán)能夠予以抵押提供了解釋空間[21]。

然仔細追溯《民法典》如此修改之原因，并不在于允許承包經(jīng)營權(quán)進行抵押并最終以強制管理代替以承包經(jīng)營權(quán)變價。其原意在于認為土地承包經(jīng)營權(quán)中的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相對分離，其中的經(jīng)營權(quán)能夠自由流轉(zhuǎn)并進行融資擔保，之所以刪除耕地的土地使用權(quán)這一部分，也是為了強調(diào)抵押財產(chǎn)的范圍從過去的“四荒”用地擴及所有的農(nóng)村土地。在《物權(quán)法》時期，只有通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的“四荒”土地之承包經(jīng)營權(quán)才能夠作為抵押財產(chǎn)，而到《民法典》時期，在土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)情形下，作為抵押財產(chǎn)法內(nèi)的農(nóng)地即不再限于“四荒”用地而是擴及所有的農(nóng)地[41]。

（四）土地經(jīng)營權(quán)不會導(dǎo)致土地所有權(quán)的虛化

有學(xué)者認為，“三權(quán)分置”農(nóng)地權(quán)利體系的邏輯起點在于堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，而將土地經(jīng)營權(quán)界定為派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，則使得承包經(jīng)營權(quán)人行使了本屬于土地所有權(quán)人的權(quán)利，將土地承包經(jīng)營權(quán)置于“準所有權(quán)”位置，導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)虛置之風險[6]。

此種疑慮實為誤解了集體土地所有權(quán)虛置風險的真實原因。集體土地所有權(quán)之所以虛置，在于歸屬所有權(quán)與支配所有權(quán)的相對分離[42]，具言之，集體土地所有權(quán)在實踐中沒有具體的現(xiàn)實表達，集體并不直接占有、使用和處分土地，對于土地的占有使用和收益權(quán)能的具體行使均是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的每一個成員所進行的，而并非由抽象意義上的農(nóng)民集體享有。正是因為其真正權(quán)能是被集體成員所享有的，致使“集體土地所有權(quán)的權(quán)能維度被淡化，集體土地所有權(quán)就必然呈現(xiàn)某種‘虛化’現(xiàn)象。[42]”

由此看來，集體土地所有權(quán)本就不重其具體權(quán)能行使。而這一點也是由集體土地所有權(quán)本身的特殊性所導(dǎo)致的：此項權(quán)利之核心更在于對公有制經(jīng)濟制度的保障，而不是對于權(quán)利本身的支配?！八袡?quán)的本質(zhì)恰恰在于，其作為一項全面支配標的物的權(quán)利，系民法上的自由權(quán)，即權(quán)利人得對其標的物進行任意之處分。[30]”集體土地所有權(quán)并不具有此種本質(zhì)，實際上，集體土地所有權(quán)在一定程度上已然偏離了法律意義上的所有權(quán)，而傾向于政治意義上的所有制。

有學(xué)者認為在集體土地的支配與流轉(zhuǎn)的土地改革中，保留集體土地所有權(quán)權(quán)能，可以保障土地所有權(quán)不至于被虛置[43]。但此處保留的權(quán)能并非傳統(tǒng)的占有、使用、收益和處分權(quán)能，而是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所具有的不可分解的土地發(fā)展權(quán)[43]。因此，此種觀點并不意味著否定土地承包經(jīng)營權(quán)或者土地經(jīng)營權(quán)?？偨Y(jié)而言，土地所有權(quán)是否虛置之關(guān)鍵在于保障公有制經(jīng)濟制度，“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置?！雹芫唧w來說，只需要保障農(nóng)村土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)固定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，并且尊重集體經(jīng)濟組織在土地事務(wù)上的監(jiān)督與主導(dǎo)作用[44]。

（五）土地經(jīng)營權(quán)不會導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)的虛化

對于土地承包經(jīng)營權(quán)是否虛化這一問題的另一表達是，在設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)之后，承包經(jīng)營權(quán)還剩下什么權(quán)能？政策上曾以土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之分野來解決這一問題，將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，兩者分別對應(yīng)著承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性與財產(chǎn)屬性。然此種路徑并不符合民法理論，蓋在承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，并不意味著將原權(quán)利中的權(quán)能予以分離，土地承包經(jīng)營權(quán)對非身份性權(quán)利的土地經(jīng)營權(quán)進行權(quán)能讓渡后的剩余部分，與未發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能相比并無變化，只是受到土地經(jīng)營權(quán)之限制[45]。但是從中也能觀察出，承包經(jīng)營權(quán)能在設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)之后，盡管在權(quán)能上被限縮，但仍然有其身份屬性上的利益，并具有保有此種權(quán)利的權(quán)能。承包經(jīng)營權(quán)之期限長于土地經(jīng)營權(quán)，因此在土地經(jīng)營權(quán)屆滿之后，承包經(jīng)營權(quán)還能夠回復(fù)其完整權(quán)能，從而繼續(xù)用益或是轉(zhuǎn)讓。在承包地長期固定化的政策之后，⑤三十年期滿之后將會是新一輪的土地承包，土地承包權(quán)仍然固定在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，對土地權(quán)利流失的擔憂也并無基礎(chǔ)?？偨Y(jié)而言，在派生出土地經(jīng)營權(quán)之后，承包方享有受到限制的土地承包經(jīng)營權(quán)，其內(nèi)容是對土地的收益以及對承包經(jīng)營權(quán)的保有，和期限屆滿之后仍然享有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)[46]，并不會導(dǎo)致權(quán)利虛化的問題。

五、結(jié)語

土地制度是中國民法典中最具特色之所在，其不可避免地與國情以及政治基礎(chǔ)聯(lián)系在一起，通常難以從比較法中直接借鑒，尤其是我國的“三權(quán)分置”體例更是特別。也正因如此，這一部分的規(guī)范制定常常會犯只重政策實踐而輕規(guī)范構(gòu)建的錯誤，因此解釋農(nóng)地制度的關(guān)鍵就在于將政策意義上的“三權(quán)分置”融匯于民法體系中。本文之意旨正是在于將土地經(jīng)營權(quán)之用益物權(quán)性質(zhì)予以厘清，并解決土地經(jīng)營權(quán)在物權(quán)體系上的齟齬之處。若以民法典頒布之后民法解釋論的新發(fā)展觀之，這一問題體現(xiàn)了特殊制度的解釋基準在于使得政策目標能夠在法律體系中得到合理貫徹，使得特別法規(guī)范如《農(nóng)村土地承包法》中的規(guī)定按照民法典所確定的制度方向進行解釋，以及新權(quán)利體系地融入到原有權(quán)利結(jié)構(gòu)之中。唯有在解釋上達致科學(xué)與體系的要求，才能夠使民法典之頒行成為民法迅速發(fā)展之肇始而非終結(jié)。

① 此處存在一定爭議。李永軍老師認為債權(quán)不具有登記能力，否則將與物權(quán)別無二致，實際上在李永軍老師的理論體系之下，物權(quán)適用登記對抗甚至都違反了物債二分的根本要求。參見李永軍：《民法典物權(quán)編的外在體系評析——論物權(quán)編外在體系的自洽性》，載《比較法研究》2020年第4期，第56頁以下。但是，根據(jù)我國現(xiàn)行立法中關(guān)于非典型擔保、動產(chǎn)抵押等的規(guī)定，登記對抗已成定局，債權(quán)能夠予以登記至少是符合實體法體系的。因此，本文暫且以實定法為基準，認為債權(quán)能夠依據(jù)法律規(guī)范獲得登記能力。

② 龐淑勤與臧繼夫農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案，江蘇省徐州市中級人民法院民事判決書（2019）蘇03民終3006號。

③ 《瑞士民法典》第733條規(guī)定：“所有人得在自己的土地上，為自己的另一宗土地的便宜而設(shè)定地役權(quán)。”我國臺灣地區(qū)“民法”第589條之四規(guī)定：“不動產(chǎn)役權(quán)，亦得就自己之不動產(chǎn)設(shè)定之。”

④ 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2016-10/30/content_5126200.htm。

⑤ 《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（中發(fā)[2015]1號）要求“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系?！睘榱寺鋵嵵醒?號文件，2018年3月5日，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告再一次重申：“全面深化農(nóng)村改革，落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。”

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The Nature of Land Management Right in Civil Code

LIN WANTING

The right of land management whose circulation period is more than five years is a usufructuary right. From the perspective of normative purpose, due to the needs of land resource production efficiency and financing function, land management right should be regarded as usufructuary right, so as to achieve the goal of liberalizing land management right. From the perspective of normative application system, the "consent of the contractor" is not enough to negate the property nature of the land management right. This element only determines whether the land rent debt associated with the land management right is transferred with it. Without the consent of the contractor, the land management right can still be transferred to the transferee, but the farmer's land rent still stays in the original land management Right holder. From the perspective of right structure, the response to the query of double-layer usufructuary right is that there is a certain gap between the contractual management right and the nature of usufructuary right, which tends to the ownership to a certain extent in nature, so the usufructuary right of land management right can be established on it. The property nature of land management right will not lead to the void of collective land ownership and contract management right. The former's significance is to maintain political ownership and does not require the specific exercise of power.

land management right; division of three rights; usufructuary right; Civil Code

D922.3

A

1008-472X(2021)01-0080-11

2020-12-25

林婉婷（1998-），女，浙江仙居人，中國政法大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：民法、商法。

本文推薦專家：

韓松，西北政法大學(xué)，教授，研究方向:民商經(jīng)濟法。

焦和平，西北政法大學(xué)，副教授，研究方向:民法和知識產(chǎn)權(quán)法。