1956年前后李先念財(cái)政改革思想探析

馮俊

摘 要：1956年前后李先念在主持新中國(guó)財(cái)政工作過(guò)程中提出并發(fā)展了財(cái)政改革思想。當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史背景下看待李先念財(cái)政改革思想的萌發(fā)，其核心思路就是反思和突破蘇聯(lián)模式的弊病，改進(jìn)財(cái)政體制中央高度集中的問(wèn)題，從供給財(cái)政轉(zhuǎn)向建設(shè)財(cái)政，適當(dāng)擴(kuò)大地方和企業(yè)財(cái)政權(quán)限。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制; 改革; 蘇聯(lián)模式

中圖分類號(hào)：F092.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-3315（2021）4-136-002

財(cái)政管理體制對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著直接的影響。研究1956年前后李先念財(cái)政改革思想，有利于我們把握時(shí)代經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為新時(shí)代全面深化財(cái)政體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供積極參考。

一、財(cái)政改革思想的萌發(fā)

李先念財(cái)政改革思想產(chǎn)生于中共八大前后對(duì)蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)體制的反思，也源于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政工作催生出改革的需要。首先，蘇聯(lián)模式下的財(cái)政體制弊端初步顯現(xiàn)。新中國(guó)“以蘇為師”開(kāi)展社會(huì)主義事業(yè)，保障中央財(cái)政有限下領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)經(jīng)濟(jì)。但是蘇聯(lián)模式財(cái)政管理權(quán)力集中，地方和企業(yè)缺少權(quán)力。一、地方缺少財(cái)政管理權(quán)。中央財(cái)政管理過(guò)多過(guò)細(xì)過(guò)死，財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺乏激勵(lì)機(jī)制，地方基本沒(méi)有財(cái)政自主權(quán)限，只能按照中央計(jì)劃安排經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)效率低下現(xiàn)狀和地方日益對(duì)財(cái)政體制不滿。二、企業(yè)缺少財(cái)務(wù)管理權(quán)。各地企業(yè)的收支采用統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，企業(yè)收入上交國(guó)家財(cái)政，支出由財(cái)政撥款，造成地方企業(yè)無(wú)心經(jīng)營(yíng)管理，企業(yè)生產(chǎn)積極性和效率不斷降低。

其次，探析1956年前后黨中央對(duì)蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)模式的改革。蘇共二十大掀起的改革趨勢(shì)和大量實(shí)踐調(diào)查研究后，中共中央重新審視蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)驗(yàn)，摸索突破蘇聯(lián)模式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方法，嘗試改革財(cái)政體制。毛澤東《論十大關(guān)系》中中央和地方等十大關(guān)系重要論述，提出“以蘇為鑒”，既堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又適當(dāng)給予地方一定權(quán)力，“有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多?！盵1]（P31）1956年李先念在關(guān)于財(cái)貿(mào)工作的匯報(bào)中，指出財(cái)政體制的問(wèn)題，提出改進(jìn)財(cái)政的初步方案及明確地方財(cái)政管理職責(zé)和權(quán)限。陳云在1956年8月的全國(guó)新公私合營(yíng)企業(yè)會(huì)議談財(cái)政工作要適應(yīng)中國(guó)實(shí)際情況，并指出“現(xiàn)行的財(cái)務(wù)制度、統(tǒng)計(jì)制度、計(jì)劃制度、物價(jià)制度等，都必須加以改進(jìn)[2]”，（P94）為李先念財(cái)政改革思想提供理論基礎(chǔ)。

再次，1956年前后的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政工作催生出財(cái)政改革的問(wèn)題。社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐漸展開(kāi)，現(xiàn)有財(cái)政管理辦法不適應(yīng)“二五計(jì)劃”經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模增長(zhǎng)及地方企業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)大，提出“下放企業(yè)管理權(quán)、基本建設(shè)審批權(quán)、財(cái)政和物資管理權(quán)”[3]新要求。高度集權(quán)財(cái)政體制束縛地方和企業(yè)發(fā)展，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)無(wú)法因地制宜，催生財(cái)政體制改革問(wèn)題?！耙晃逵?jì)劃”期間中央嘗試探索財(cái)政體制調(diào)整，一方面中央松動(dòng)財(cái)政管理體制，實(shí)施了包括簡(jiǎn)化稅制、改進(jìn)國(guó)營(yíng)企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金制度、成立中國(guó)人民建設(shè)銀行監(jiān)督基本建設(shè)撥款等財(cái)政措施，但沒(méi)有實(shí)際改善財(cái)政弊端。另一方面中央開(kāi)展財(cái)政分級(jí)管理調(diào)整舉措，簡(jiǎn)單規(guī)定中央及地方間財(cái)政收支范圍，但未改變“以支定收、一年一變”原則，財(cái)政分級(jí)辦法無(wú)法落實(shí)，中央繼續(xù)統(tǒng)收統(tǒng)支、滿打滿算，地方難以自主安排收入。

二、財(cái)政改革的基本思路

首先調(diào)整財(cái)政體制，改進(jìn)供給財(cái)政發(fā)展建設(shè)財(cái)政。1956年4月李先念在向中央?yún)R報(bào)的財(cái)政工作提要中指明“統(tǒng)收統(tǒng)支”供給財(cái)政管理辦法弊端，中央財(cái)政管得過(guò)多，限制地方能力發(fā)揮。地方政府缺乏財(cái)政自主權(quán)，必須服從十分詳盡的中央財(cái)政預(yù)算指標(biāo)工作;地方財(cái)政收入和支出全靠中央安排，地方財(cái)政實(shí)行滿打滿算;缺乏具體可行的辦法執(zhí)行地方財(cái)政收支結(jié)余不上交方針。國(guó)家與企業(yè)關(guān)系，企業(yè)收支也依靠中央總預(yù)決算統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)收入全歸入國(guó)家財(cái)政;“企業(yè)部門支出由國(guó)家撥款，并規(guī)定200元以上的開(kāi)支都要列入計(jì)劃申報(bào)審批”。國(guó)家與個(gè)人關(guān)系，個(gè)人生產(chǎn)動(dòng)力不足，“對(duì)個(gè)人實(shí)行供給制，吃飯不要錢”[4]（P764）等。改正財(cái)政管理體制向建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)變。一、加強(qiáng)地方財(cái)政，地方可以在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和總財(cái)政計(jì)劃下，在財(cái)政上實(shí)行多收多支，適當(dāng)編制自己的預(yù)算，從而靈活安排地方事業(yè)，充分激發(fā)地方機(jī)動(dòng)性。二、給予企業(yè)一定財(cái)務(wù)管理權(quán)，中央按規(guī)定劃分企業(yè)財(cái)務(wù)管理范圍和責(zé)任，發(fā)揮企業(yè)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)的積極作用。三、在個(gè)人層面取消個(gè)人供給制，實(shí)行勞動(dòng)工資制，多勞多得，鼓勵(lì)個(gè)人積極投入國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)。廢除統(tǒng)收統(tǒng)支管理模式，中央財(cái)政適當(dāng)放權(quán)，擴(kuò)大生產(chǎn)增長(zhǎng)財(cái)政收入。

其次要適度增加地方的財(cái)政管理權(quán)限，增強(qiáng)地方財(cái)政機(jī)動(dòng)性。財(cái)政改革的核心問(wèn)題是“中央和地方財(cái)權(quán)與財(cái)力的劃分及其矛盾處理，即收權(quán)與放權(quán)關(guān)系”[5]。李先念提出協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一下的因地制宜。李先念擴(kuò)大地方財(cái)政管理權(quán)限意見(jiàn)，概括為四條：一、地方財(cái)政管理權(quán)，地方可以在中央頒發(fā)的“財(cái)政預(yù)算收支總額控制數(shù)字”的指標(biāo)內(nèi)，靈活調(diào)劑和安排地方財(cái)政計(jì)劃和收支預(yù)算。二、地方財(cái)政收入，地方有權(quán)“適當(dāng)數(shù)量的自籌資金”，靈活建設(shè)各地事業(yè)。三、地方財(cái)政支出，“規(guī)定地方結(jié)余處理辦法”[6]。（P198-199）四、協(xié)調(diào)中央和地方財(cái)政收支，除特殊性支出由中央撥款外，地方支出“自求收支平衡”，且地方財(cái)政可以將企業(yè)收入和七種地方稅收“作為地方固定收入”，規(guī)定在明確“地方收支范圍、收入項(xiàng)目和分成比例”[7]（P276-277）后，在一定時(shí)期（五年不變）內(nèi)基本不變的方針。李先念強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政權(quán)力下放中遵循中央集中領(lǐng)導(dǎo)原則，地方服從中央的計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)，“對(duì)于原來(lái)權(quán)力下放中某些不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，應(yīng)當(dāng)加以改變?！盵7]（P325）避免地方權(quán)力過(guò)大，出現(xiàn)財(cái)政權(quán)限使用不當(dāng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、支出使用低效等問(wèn)題。

再次改進(jìn)企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度，適當(dāng)給予企業(yè)一定財(cái)務(wù)管理權(quán)限。李先念認(rèn)為財(cái)政體制統(tǒng)收統(tǒng)支辦法管理企業(yè)收支，企業(yè)收支沒(méi)有自主權(quán)，收入上交國(guó)家，支出依靠財(cái)政撥款;多數(shù)企業(yè)利潤(rùn)指標(biāo)容易實(shí)現(xiàn)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人缺乏壓力，財(cái)務(wù)工作人員沒(méi)有實(shí)際管理權(quán)，企業(yè)無(wú)法獨(dú)立解決經(jīng)營(yíng)重大問(wèn)題。1956年前后李先念多次提出改進(jìn)企業(yè)財(cái)務(wù)管理制度措施。一、采取諸多措施擴(kuò)大企業(yè)財(cái)務(wù)管理權(quán)限，包括實(shí)行“試行周轉(zhuǎn)稅”、積極“實(shí)行利潤(rùn)分成制度”、適當(dāng)擴(kuò)大企業(yè)部門負(fù)責(zé)人的財(cái)務(wù)管理權(quán)[6]（P194-195）、改進(jìn)國(guó)營(yíng)企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金制度等。二、不斷完善諸如企業(yè)利潤(rùn)留成、基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度等財(cái)務(wù)管理層面的制度。1958年5月國(guó)務(wù)院經(jīng)多次商議后頒發(fā)規(guī)定進(jìn)一步劃分企業(yè)利潤(rùn)留存的辦法和規(guī)定范圍，1959年9月李先念總結(jié)新中國(guó)財(cái)政工作偉大成就，更肯定了包括“改進(jìn)了基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)行了投資包干辦法;破除了一些不合理的規(guī)章制度”[7]（P393-394）等改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)。一方面實(shí)現(xiàn)政府管理和企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，“把企業(yè)本身的支出同企業(yè)本身的收入結(jié)合起來(lái)，把國(guó)家對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)的統(tǒng)一管理同企業(yè)的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)?！盵7]（P278）另一方面企業(yè)掌握一定財(cái)務(wù)管理權(quán)，改善經(jīng)營(yíng)管理，加強(qiáng)企業(yè)流動(dòng)資金的管理，鼓勵(lì)企業(yè)參與完成國(guó)家計(jì)劃。

三、理論貢獻(xiàn)與歷史局限

1956年前后，李先念等財(cái)政工作領(lǐng)導(dǎo)者在國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況和財(cái)政工作實(shí)際問(wèn)題的作用下，一定限度突破蘇聯(lián)模式下舊財(cái)政思想的桎梏，采納一系列改進(jìn)財(cái)政體制的辦法。“一五計(jì)劃”期間就努力修正和調(diào)整包含稅收管理、國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)管理和基本建設(shè)撥款管理等財(cái)政相關(guān)制度方面。1956年9月，黨的八大決定根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、因地制宜、因事制宜”的原則，為避免權(quán)力過(guò)于集中，改變各中央經(jīng)濟(jì)部門條條下達(dá)財(cái)政指標(biāo)的做法，劃分財(cái)政的管理范圍，規(guī)定由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一下中央財(cái)政管理計(jì)劃。1957年中共八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體制改革，適當(dāng)擴(kuò)大地方管理財(cái)政的權(quán)限，明確劃定地方的財(cái)政收支范圍，并決定1958年實(shí)行“以收定支、五年不變”的財(cái)政管理體制。

結(jié)合1956年前后中央經(jīng)濟(jì)體制改革的表現(xiàn)和特點(diǎn)來(lái)探析李先念財(cái)政改革思想的積極價(jià)值，看到其對(duì)照搬蘇聯(lián)模式下舊的財(cái)政思想的調(diào)整和突破。首先，李先念改善財(cái)政管理方法高度行政化的弊端，堅(jiān)持把中國(guó)國(guó)情放在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作的首要位置。舊的財(cái)政思想照搬蘇聯(lián)模式經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政決策權(quán)集中在中央，財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)需繁瑣的財(cái)政計(jì)劃管理支持。中央制定復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和詳細(xì)的財(cái)政計(jì)劃，并以指令性指標(biāo)逐級(jí)傳達(dá)給下級(jí)地方機(jī)關(guān)和企業(yè)，地方和企業(yè)只能按照中央的行政命令執(zhí)行。李先念認(rèn)為不能盲目跟隨蘇聯(lián)模式，這種管理方法使財(cái)政的有效運(yùn)作極大程度依賴中央的詳盡正確的計(jì)劃。不僅管理方法繁瑣僵化、不易變通，而且一旦中央計(jì)劃出現(xiàn)紕漏，地方和企業(yè)沒(méi)有能力和機(jī)會(huì)及時(shí)彌補(bǔ)。因此，他堅(jiān)持在財(cái)政體制改革過(guò)程把握實(shí)事求是原則，從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)制定財(cái)政政策，使財(cái)政計(jì)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃緊密結(jié)合。中央系統(tǒng)安排和統(tǒng)籌規(guī)劃財(cái)政工作，制定總的財(cái)政預(yù)決算計(jì)劃，并按規(guī)定統(tǒng)一安排基礎(chǔ)建設(shè)支出，“既可發(fā)揮各地積極性，又可避免盲目性，根據(jù)國(guó)家的需要來(lái)合理布局”[7]，（P267）地方和企業(yè)可以更加積極集中財(cái)政資金組織生產(chǎn)。

其次，李先念對(duì)修正學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式下財(cái)政管理權(quán)限高度集中導(dǎo)致的問(wèn)題，在協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系上有重要的闡述。舊的財(cái)政體制保留了蘇聯(lián)模式中央權(quán)力過(guò)于集中的缺陷，中央各經(jīng)濟(jì)管理部門掌握大部分的財(cái)政權(quán)力，導(dǎo)致很多時(shí)候地方和企業(yè)無(wú)法因地制宜地妥善工作。八大前后李先念主張?zhí)幚砗弥醒牒偷胤降年P(guān)系，改進(jìn)財(cái)政管理體制實(shí)踐中通過(guò)中央的“放權(quán)讓利”的方式，使地方財(cái)政權(quán)和企業(yè)財(cái)務(wù)權(quán)適度得到增長(zhǎng)，激發(fā)其生產(chǎn)活力。新的財(cái)政體制下地方和企業(yè)能夠一定限度地自由安排資金，中央安排的地方經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，地方可以統(tǒng)一計(jì)劃組織，“中央各部門不得條條上達(dá)，條條下達(dá)，”“避免中央擠地方的現(xiàn)象”[7]。（P270）這種做法更有利于將地方財(cái)政利益和全局利益結(jié)合起來(lái)，地方和企業(yè)才能既服從中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有能夠及時(shí)有效、因地制宜地解決地方財(cái)政困難、安排生產(chǎn)、組織收入?？偟膩?lái)說(shuō)，八大前后中央采納一系列改進(jìn)財(cái)政體制的措施，對(duì)中央財(cái)政權(quán)力進(jìn)行松綁，增加了地方預(yù)算和地方支出所占的部分，地方收支的范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。地方不僅作為一級(jí)財(cái)政，將各地收入和支出結(jié)合起來(lái)，掌握了一部分可供自主支配的財(cái)政，為各地加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)保障經(jīng)濟(jì)來(lái)源和資金保證。而且地方在中央規(guī)定的范圍內(nèi)機(jī)動(dòng)地使用財(cái)政結(jié)余，各地根據(jù)實(shí)際情況靈活確定預(yù)決算、統(tǒng)籌安排事業(yè)收支，簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的開(kāi)支得以進(jìn)一步維持。

1956年前后財(cái)政體制改革受限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的修改，在處理中央與地方、企業(yè)的權(quán)力調(diào)配上沒(méi)有根本沖破斯大林經(jīng)濟(jì)體制的局限性。李先念財(cái)政改革思想仍未突破蘇聯(lián)模式依賴行政指令配置資源的做法。在社會(huì)主義定向發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“公有制經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃指令和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合、中央集權(quán)制度”[8]（P154-155）有著一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)。八大前后的財(cái)政改革，是中央在“放權(quán)讓利”基本思路下處理收權(quán)與放權(quán)問(wèn)題的一次行政性分權(quán)嘗試，沒(méi)有涉及自由市場(chǎng)理論。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政工作要求自上而下的行政命令與服從管理模式，當(dāng)時(shí)財(cái)政體制改革并沒(méi)有利用好市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置理論，完全依靠國(guó)家科層體制來(lái)配置經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)計(jì)劃指令和市場(chǎng)的有機(jī)協(xié)調(diào)。中央與地方的分權(quán)只是行政性分權(quán)，地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力仍處在中央規(guī)定的有限數(shù)量?jī)?nèi)，地方可支配的收入只能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的開(kāi)支，只能依賴中央財(cái)政撥發(fā)基礎(chǔ)建設(shè)投資來(lái)維持?jǐn)U大再生產(chǎn)的順利運(yùn)行。本質(zhì)上，財(cái)政體制經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)部調(diào)整改進(jìn)后，仍然受限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架，沒(méi)有根本解決其經(jīng)濟(jì)體制弊端造成的財(cái)政問(wèn)題，就難以真正刺激地方和企業(yè)投入生產(chǎn)的創(chuàng)造活力。

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