憲法那些事兒

焦洪昌

【主持人導(dǎo)語】楊敬之

你可知道，《憲法》一共143條，其中專門有一條規(guī)定中華人民共和國首都是北京？你可知道，新中國第一部憲法的初稿是在哪里起草的？你可知道，為什么人民大會堂不叫人民宮？你可知道，現(xiàn)行“八二憲法”在結(jié)構(gòu)上相較“五四憲法”有了一個重要調(diào)整？你可知道，“憲法和法律委員會”是何時出現(xiàn)的？你想知道這些問題的答案嗎？不妨跟隨焦洪昌老師的文思，一起觸摸憲法歷史的脈動……

托爾斯泰說，歷史是國家和人類的傳記。曹辛之也說，我們從平靜的小河里，從反射的玻璃上，看到憂患和歡樂的交替。嬰孩長大了，年輕人變老了，記憶給我們帶來慰藉。把這一束光、一團朦朧，靜靜地凝固在這紙片上。我想，一國的憲法史又何嘗不是呢？它把國人立憲、行憲的光輝歷程，把憲法發(fā)生、發(fā)展的神奇故事，真實地記錄下來，生動地昭告給每一位共和國的公民。

一定都北平：毛澤東與王稼祥的對話

毛澤東與王稼祥一生關(guān)系密切，毛澤東說，遵義會議上，王稼祥投了關(guān)鍵性的一票，使中國革命回到了正確軌道。關(guān)于定都問題，毛澤東和王稼祥有過一次嚴肅的對話。在1949年2月下旬的西柏坡，王稼祥借參加中共七屆二中全會之機，攜夫人朱仲麗來見毛澤東。交談中，毛澤東說，我們快要取得全國勝利了，但定都之事還沒個決斷。歷史上，歷朝把京都不是定在西安、開封，就是定在南京、北平，我想聽聽你的意見。

王稼祥知識淵博，見解獨到，略加思考便從容回答：首先，國民黨的首都南京，雖自稱虎踞龍盤，地勢險要，但翻開歷史就知道，凡建都金陵的王朝，都是短命的。這樣講，略帶歷史宿命論的色彩，我們不信那一套，不過從國際形勢上看，南京離東南沿海太近，是個大缺憾。我們定都，當然不能選南京。其次，西安太偏西了，現(xiàn)在中國的疆域已不是秦漢隋唐時代那般，那時長城就是邊境?，F(xiàn)在，長城橫臥于中國腹地，特別在經(jīng)濟上，東南沿海和江南才是真正的中心，所以選西安為國都也不合適。再次，黃河沿岸的開封、洛陽等古都，因中原經(jīng)濟落后，且這種局面短期內(nèi)難以改觀，加之交通不便、黃河水患等，也失去了作為首都的地位。毛澤東聽得津津有味，追問道，那在哪里定都更好呢？王稼祥不慌不忙地接著說，最理想的地方是北平。它位于沿海地區(qū)，在發(fā)達經(jīng)濟圈內(nèi)，又處于扼守東北與關(guān)內(nèi)的咽喉地帶，可謂中國命脈之所在。同時它離蘇聯(lián)和蒙古人民共和國不遠，國界長但無戰(zhàn)爭之憂。當然，它離海稍近，但渤海是中國內(nèi)海，有遼東半島、山東半島兩個半島拱衛(wèi)，從戰(zhàn)略上看也比較安全。更主要的，北平是明清兩代的帝都，人民群眾從心理上更樂于接受。綜上，我們政府的首都，應(yīng)選在北平。

毛澤東聽完，微笑著說，有道理，你的分析正合我意，我們的首都可定北平了。蔣介石的政權(quán)基礎(chǔ)是江浙官僚資本，他定都南京。我們的政權(quán)基礎(chǔ)是廣大工農(nóng)群眾，所以要定都北平。1949年9月21日至30日，新中國的第一次盛會，即中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平隆重舉行，代表們以舉手表決的方式，一致通過了新中國的首都定在北平的決議，并于當天將北平改為北京。此后，我國歷部憲法都規(guī)定：中華人民共和國首都是北京。

從語義學(xué)上說，京有中心、高大的意思，表示山丘的頂端，后引申為京都、國都等。我國歷史上稱京的地方很多，但隨著歷史的變遷，而今只剩北京和南京了。其實，“京”字背后，有許多歷史故事，關(guān)涉政治、經(jīng)濟、軍事和文化等，值得我們?nèi)グl(fā)掘。

二起草憲法：北山街84號的日日夜夜

1953年12月27日，杭州火車站迎來了一批尊貴的客人，他們是中華人民共和國憲法的起草者，住西湖岸邊的北山街84號。毛澤東被迎進劉莊1號樓，三位秘書陳伯達、胡喬木和田家英則住在30號樓。

毛澤東說，上有天堂，下有蘇杭，杭州是個好地方。他還說，治國，須有一部大法。我們這次去杭州，就是為了能集中精力做好這件立國安邦的大事。可見，在南下的列車上，在轟鳴的汽笛聲中，新中國憲法的模樣已在這位領(lǐng)導(dǎo)人的腦海里醞釀。不過，一部憲法和一個美麗的地方的邂逅，這背后一定有某種說不出的力量。有個數(shù)據(jù)說，毛澤東一生來過杭州53次，總共住了887天。也許，這可以是揭開謎底的線索。

立憲是制定原規(guī)則、進行頂層設(shè)計的重要時刻，需要鮮明的指導(dǎo)思想和高超的政治藝術(shù)。在憲法起草工作會上，毛澤東首先亮明了觀點。他說，憲法是一個國家的根本大法，從黨的主席到普通百姓都要遵守，這個規(guī)矩要立好。我們的憲法，一要堅持人民民主原則，二要堅持社會主義原則。在具體條文上，要體現(xiàn)原則性和靈活性的統(tǒng)一，要簡單、明了?？疾煨轮袊鴳椃ㄊ?，把社會主義寫入憲法，最早始于1954年，以后的事情，就是探討什么是社會主義、怎樣建設(shè)社會主義了。

為起草一部經(jīng)典的憲法，毛澤東閱讀了大量中外憲法文獻，還給政治局委員和中央委員們開列了憲法參考書目，要求他們認真學(xué)習(xí)。在研讀1918年蘇俄憲法時，毛澤東發(fā)現(xiàn)，把列寧撰寫的《被剝削勞動人民權(quán)利宣言》作為這部憲法的序言，是蘇俄的一大創(chuàng)造，由此受到啟發(fā)，遂決定在中國憲法的總綱前也寫一個序言，既能宣示制憲目的和政權(quán)合法性，又能與蘇聯(lián)的憲法風(fēng)格保持一致，應(yīng)該是個不錯的選擇。此后，我國歷部憲法都采用了序言加正文的結(jié)構(gòu)。

創(chuàng)設(shè)國家主席，是1954年憲法的一大亮點。毛澤東說，為保證國家安全，設(shè)個國家主席，能在國務(wù)院和全國人民代表大會常務(wù)委員會之間有個緩沖，看似疊床架屋，其實是個雙保險。他強調(diào)，資本主義國家的總統(tǒng)可以解散國會，我們的國家主席不能解散全國人民代表大會，相反，全國人民代表大會倒可以罷免國家主席。綜觀歷史，國家主席制度雖多有變化，但在國家生活和對外交往中，一直發(fā)揮著重要的作用。

憶往昔，毛澤東率領(lǐng)的憲法起草小組，每天從下午3點到第二天黎明，都在北山街84號不停地忙碌著，度過了77個日日夜夜，最終完成了憲法初稿的起草工作，史稱“西湖稿”，為共和國第一部憲法的誕生奠定了堅實的基礎(chǔ)。而今，北山街84號已由浙江省確定為“五四憲法歷史資料陳列館”，供廣大游客參觀。2018年，我有幸來到這個令人心馳神往的地方，觀展品、聽講解、細思量，對這部憲法有了更深的體悟。臨別時，工作人員贈了我一本蓋著館印的小開本憲法，我非常珍惜，恭敬地擺在書桌上，經(jīng)常翻看。

三修建人民大會堂：人民行使最高國家權(quán)力的場所

建一座大禮堂，讓一萬人一起開會，五千人同時就餐，是毛澤東在中共七大時的夙愿。

不過，中華人民共和國成立后較長時間，國內(nèi)環(huán)境和綜合國力都制約著這一愿景的實現(xiàn)。時間到了1958年8月，中共中央政治局召開會議，決定在中華人民共和國成立10周年大慶前，建設(shè)十大工程，向國慶獻禮。其中，排在首位的就是建造萬人大禮堂。

20世紀50年代末，是中國歷史上的“大躍進”時期，奉行“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義”的總路線。對即將建設(shè)的萬人大禮堂，領(lǐng)導(dǎo)人有非常明確的要求：從設(shè)計、搬遷到施工、建成，工期不能超過一年；建筑外觀要雄偉、莊嚴、壯麗，建筑壽命不能短于350年；設(shè)計方案均要出自國人之手，建筑材料更要由中國自己生產(chǎn)。隨著黨中央和毛澤東一聲令下，共有30萬勞動大軍投入大會堂的建設(shè)之中，創(chuàng)造了一個又一個人間奇跡。

1959年9月9日晚，毛澤東視察大會堂建設(shè)工地。時任北京市副市長萬里向毛澤東匯報工作，說這個工程占地15萬平方米，建筑面積17萬平方米，比故宮還大，廣大建設(shè)者們只用了10個月的時間就完成了建設(shè)重任。聽后，毛澤東風(fēng)趣地說，你叫萬里，日行萬里，施工進度當然快嘍。萬里接著說，這個工程還沒有名字，您給取個名字吧。毛澤東問，你們平時叫什么？萬里說，有時叫大會堂，有時叫人民宮。毛主席說，“宮”嘛，有些封建，我看，就叫“人民大會堂”吧！從此，這座雄偉的建筑有了自己的名字─人民大會堂。

有一首散文詩，是冰心老人1959年創(chuàng)作的，感動過無數(shù)國人：走進人民大會堂，使你突然地敬虔肅穆了下來，好像一滴水投進了海洋，感到一滴水的細小，感到海洋的無邊壯闊。步入萬人大禮堂，使你突然地開朗舒暢了起來，好像凝立在夏夜的星空之下，周圍的空氣里洋溢著田野的芬芳。人民大會堂建成后，全國人民代表大會的會址就從中南海的懷仁堂搬到了這座神圣的會堂，人民代表的人數(shù)也從1226人增加到近3000人。至此，代表人民行使最高國家權(quán)力的機關(guān)，終于有了一個真正屬于自己的場所。

四調(diào)整結(jié)構(gòu)：國家是公民權(quán)利的守護者

胡喬木是個有才的人，葉永烈有一本書，叫《中共中央一支筆─胡喬木》。書的封面上介紹：毛澤東喜歡胡喬木的才，胡喬木讓毛澤東十分省心，想說的話、想寫的事，只要跟胡喬木說個題目，講個大概，立馬就成一篇大文章。胡喬木也是個有情有義的人，楊絳先生在《我們仨》中說，喬木到我們家來，談學(xué)術(shù)，談?wù)乒?，談書，什么都談。到我們家來的喬木同志不是什么領(lǐng)導(dǎo)，不帶任何官職，他只是清華的老同學(xué)。得知錢鐘書有哮喘病，曾兩次寄藥方給他。

胡喬木還是個有思想的人。作為1982年憲法修改委員會秘書長，他對憲法的完善做出過重要貢獻。比如提出憲法應(yīng)對“一國兩制”作出相應(yīng)的規(guī)定、建議恢復(fù)鄉(xiāng)政府和村長設(shè)置、在農(nóng)村實行義務(wù)教育、建立國家審計機構(gòu)等。特別是對現(xiàn)行憲法結(jié)構(gòu)的調(diào)整，可以說厥功至偉。1982年2月16日上午，中央書記處討論憲法修改問題。有人堅持“總綱”之后寫“國家機構(gòu)”，然后再寫“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”。但胡喬木卻認為，應(yīng)把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放在“國家機構(gòu)”之前。理由是：權(quán)利義務(wù)是總綱的補充和繼續(xù)，國家機構(gòu)是為總綱和權(quán)利義務(wù)服務(wù)的。經(jīng)過反復(fù)討論，還是沒達成一致意見。

當天下午，胡喬木讓秘書告訴中國社科院法學(xué)所王叔文所長，盡快把世界各國憲法中權(quán)利義務(wù)和國家機構(gòu)部分規(guī)定的情況查清楚，列成表格，第二天上午9點之前交送。王叔文等專家查了111個國家的憲法，發(fā)現(xiàn)有101個國家把權(quán)利義務(wù)放在了國家機構(gòu)的前面，只有10個國家把國家機構(gòu)放在前面。胡喬木立即把這份材料送給中央政治局和書記處同志閱讀。2月17日下午，鄧小平找彭真、胡喬木、鄧力群等同志談憲法修改問題，他明確地說：從1954年到現(xiàn)在，原來的憲法已有近30年了，新的憲法要給人面貌一新的感覺。我同意胡喬木的意見，把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章放到“國家機構(gòu)”的前面。

憲法結(jié)構(gòu)如何安排，是憲法的形式問題，不過它包含著憲法的原理和價值。公民權(quán)利是目的，國家機構(gòu)是手段，尊重和保障公民權(quán)利是國家的責(zé)任，這樣的憲法觀念契合著人類政治文明的發(fā)展走向。

五英明決斷：設(shè)立監(jiān)督憲法實施的專門機構(gòu)

習(xí)近平總書記說：“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施?！睆堄褲O是中國共產(chǎn)黨培養(yǎng)的紅色憲法學(xué)家，在學(xué)術(shù)上特別崇尚科學(xué)，而且敢講真話。他常說，我發(fā)表言論、寫東西，都是講自己的話。只有認真思考了，研究了，認為對的東西，我才說。記得有一次聽老人家講座，談到中國憲法監(jiān)督的時效性時，他激動地說，我活了快八十歲了，還沒看到中國有一個真正的憲法案例。所以在全國人民代表大會上，我找代表聯(lián)名，建議設(shè)個專門機構(gòu)，監(jiān)督憲法的實施。

1989年，著名憲法學(xué)家王叔文教授聯(lián)合32名人大代表，向第七屆全國人民代表大會第二次會議提出修憲建議，希望全國人民代表大會下設(shè)一個憲法委員會。不過，由于種種原因，各種努力都沒有成功。

2018年3月8日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議期間，有2952名全國人大代表以提出審議意見的方式，贊成王晨副委員長代表全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于把“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”的建議。3月11日，全國人民代表大會正式通過了這一憲法修正案。自此，我國擁有了協(xié)助最高國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法實施的專門機構(gòu)。人民代表大會常務(wù)委員會還做出決定，明確了這個機構(gòu)的職責(zé)：推動憲法實施，開展憲法解釋，推進合憲性審查，加強憲法監(jiān)督，配合憲法宣傳等。

令人欣慰的是，兩年多來，我們每年都能讀到全國人民代表大會有關(guān)機關(guān)發(fā)布的憲法事例，每年都能了解到規(guī)范性文件備案審查的情況?，F(xiàn)在，這些有目共睹的事實，可以告慰張友漁等前輩們了。

結(jié)語：以上就是我與大家分享的憲法故事。我想，憲法那些事兒，有遠有近，有大有小，可點點滴滴都會觸動國民心向憲治、心系法治的情懷。

焦洪昌，男，中國政法大學(xué)教授、法學(xué)院院長，中國法學(xué)會憲法學(xué)研究會副會長、香港澳門基本法研究會副會長，國務(wù)院參事。長期從事憲法學(xué)、人權(quán)理論、憲政理論研究。著有《憲法學(xué)》《國家與法治研究》等，曾發(fā)表《憲法之美》《學(xué)習(xí)習(xí)近平關(guān)于港澳治理的重要論述》《如何完善我國人大議事規(guī)則—基于歐、美、日的分析與借鑒》等文章。