專家詳解《農產品質量安全法》修訂要點

近日，中國農業(yè)科學院農業(yè)質量標準與檢測技術研究所錢永忠受邀參加全國人大常委會法制工作委員會組織召開的《農產品質量安全法》修訂座談會。會上，介紹農產品質量安全總體情況及《農產品質量安全法》修訂的主要內容，重點圍繞農產品質量安全的相關概念、農產品質量安全標準、風險監(jiān)測、風險評估和執(zhí)法辦案等內容進行解讀，并現(xiàn)場進行了答疑。

農產品質量安全相關概念

法律概念是法律規(guī)范的重要組成部分。會上，錢永忠介紹了農產品質量安全的相關概念，主要包括農產品、農產品質量安全以及食品與食用農產品等內容。

1.農產品的概念

日常的“農產品”概念可以從《中國大百科全書·農業(yè)》《經濟大辭典—農業(yè)經濟卷》中得到解釋?，F(xiàn)行《農產品質量安全法》將農產品定義為，來源于農業(yè)的初級產品，即在農業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。此次修訂主要參照《農業(yè)法》的相關條款，將農產品定義為來源于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等的初級產品，即在農業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。但從目前征詢意見稿中看并未對林產品標準、監(jiān)測、評估等方面作出相對應的規(guī)定，前后不連貫。此外，考慮到“林產品”的范圍并不明確，容易給監(jiān)管實踐帶來困難，不宜納入法中。

2.農產品質量安全的概念

農產品質量安全包括質量和安全。保障農產品的食用安全是《農產品質量安全法》的核心內容。通常說，農產品質量既包括涉及人體健康、安全的質量要求，也包括涉及產品的營養(yǎng)成分、口感、色香味等非安全性的一般質量指標。其中，需要法律強制規(guī)范的主要是農產品質量中的安全性要求。

3.食品農產品與食品

《食品安全法》中的“食品”定義，外延不僅包括直接食用的各種食物，還包括食品原料，既包括加工食品，也包括食用農產品，囊括了農田到餐桌的整個食物鏈的食品。從《食品安全法》修訂征詢意見時，多數意見認為目前食用農產品銷售的情況看，多為農民和小、散的個體經營者，經營的對象主要是蔬菜、瓜果等鮮活的農產品，通過許可進行管理不現(xiàn)實。因此，《食品安全法》第三十五條明確規(guī)定，國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。但是，銷售食用農產品和僅銷售預包裝食品的，不需要取得許可。

農產品質量安全標準

農產品質量安全標準是依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，由官方組織制定和發(fā)布的農產品質量安全強制性技術規(guī)范。錢永忠重點介紹了農產品質量安全標準的制定，發(fā)展沿革、主要成效以及此次征求意見稿中修訂的要點。

1.農產品質量安全標準的制定

農產品質量安全標準，是農產品質量安全監(jiān)管的重要執(zhí)法依據，也是支撐和規(guī)范農產品生產經營的重要技術保障。農產品質量安全標準包括兩個大的方面，一個是農產品質量和衛(wèi)生方面的限量要求，另一個是以保障人的健康、安全的生產技術規(guī)范和檢驗檢測方法。農產品質量安全標準特別是安全限量標準，具有很強的約束性和法制性。標準制定的程序、方法和科學性、適應性、可靠性都非常重要。農產品質量安全標準的制定，有兩個最基本的立足點，一個是要保障人體健康和安全，另一個是要有利于產業(yè)發(fā)展和環(huán)境安全，這也是國際標準制定的兩個最重要原則。

根據《食品安全法》和農業(yè)、衛(wèi)生等兩部門協(xié)商意見，食品中農藥和獸藥殘留限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務院衛(wèi)生行政部門、國務院農業(yè)行政部門會同國務院食品安全監(jiān)督管理部門制定；屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程由國務院農業(yè)行政部門會同國務院衛(wèi)生行政部門制定。

2.農產品質量安全標準的現(xiàn)狀

農產品質量安全標準發(fā)展經歷了起步、高速增長、穩(wěn)步發(fā)展的過程。目前農業(yè)標準化進入了全面推進的新時期，針對新發(fā)展階段農業(yè)生產的要求，優(yōu)化標準體系，開展標準綜合體研制。近年來，先后發(fā)布了《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》（GB2763-2021）、《食品安全國家標準食品中獸藥最大殘留限量》（GB31650-2019），規(guī)定了564種農藥的10092項最大殘留限量及346項農藥殘留配套檢測方法標準、267種獸藥的2191項殘留限量及370項獸藥殘留配套檢測方法標準。截至目前，我國農獸藥殘留標準總數達到12999項，基本覆蓋主要食用農產品和主要農獸藥品種。

同時，對標質量興農、綠色興農、品牌強農要求，制定農業(yè)國家和行業(yè)標準6000多項，貫通農產品產地環(huán)境、農業(yè)投入品、生產規(guī)范、產品質量、檢測方法、包裝標識、貯藏運輸等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)。2021年，農業(yè)農村部啟動了現(xiàn)代農業(yè)全產業(yè)鏈標準化試點，為保障農產品質量安全和產業(yè)健康發(fā)展提供支撐。

3.農產品質量安全標準修訂

現(xiàn)行《農產品質量安全法》未明確農產品質量安全標準的范圍，此次修訂中對標準范圍進行了明確和細化。農產品質量安全標準范圍包括：食用農產品中的各類污染物限量規(guī)定及其配套檢測方法標準，農產品質量安全有關農業(yè)投入品的要求，農產品質量安全有關產地環(huán)境、生產過程管控的要求，與農產品質量安全有關的農產品關鍵成分指標等要求，屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程，其他與農產品質量安全有關的標準。

農產品質量安全風險監(jiān)測

農產品質量安全風險監(jiān)測是為了掌握農產品質量安全狀況和開展農產品質量安全風險評估，系統(tǒng)地對影響農產品質量安全的有害因素進行檢驗、分析和評價的過程。錢永忠介紹了農產品質量安全風險監(jiān)測的工作定位、發(fā)展歷程、組織實施、制度保障、主要成效以及修訂的內容。948FDD34-3567-41D4-9A76-C9A9EE2A239D

1.風險監(jiān)測組織實施及制度保障

從實施架構上，例行監(jiān)測主要由農業(yè)農村部農產品質量標準研究中心（中國農業(yè)科學院農業(yè)質量標準與檢測技術研究所）總體技術牽頭，負責制定方案，協(xié)調部署；匯總結果，研判會商；并開展趨勢分析，提出建議舉措。通過異地抽檢、隨機抽檢、檢測機構選擇、復檢和能力驗證、分析會商、報告與通報、檢打聯(lián)動等相關制度保障農產品質量安全風險監(jiān)測工作順利開展。

2.風險監(jiān)測的發(fā)展歷程及取得成效

作為推進“無公害食品行動計劃”的重要措施之一，原農業(yè)部正式建立了農產品質量安全例行監(jiān)測制度，總體經歷了“從無到有”“全面推進”“完善提升”“改革創(chuàng)新”四個階段。2021年建立了“基于產量權重系數”的抽樣分配方案，繼續(xù)采用系統(tǒng)隨機的方式抽取監(jiān)測城市，重點開展生產基地、養(yǎng)殖場、屠宰場、暫養(yǎng)池和運輸車等“三前”環(huán)節(jié)的監(jiān)測。在抽樣方式上，在國家層面全面推廣手機采樣APP的應用，為例行監(jiān)測“快抽樣、快檢測、快報告”提供技術支撐。并且出臺了《國家農產品質量安全例行監(jiān)測實施細則》，建立了統(tǒng)一規(guī)范的抽樣、制樣、檢驗、判定和結果處理等工作程序和方法。

3.風險監(jiān)測制度修訂的內容

此次修訂草案中，明確了部省兩級開展風險監(jiān)測的重點，主要考慮落實地方屬地責任，體現(xiàn)了農產品質量安全風險監(jiān)測的中央事權和地方事權，形成了國家統(tǒng)籌、各有側重、分級實施的風險監(jiān)測制度。同時，參考《食品安全法》的相關條款，建立了各部門間農產品質量安全風險信息通報機制。根據通報信息，及時調整風險監(jiān)測計劃，使得監(jiān)測計劃針對性更強。

農產品質量安全風險評估

風險評估是農產品質量安全管理的國際通行做法，更是實現(xiàn)我國農產品質量安全科學監(jiān)管和風險防控不可或缺的重要基礎。錢永忠介紹了農產品質量安全風險評估的概念、發(fā)展歷程、主要成效及修訂的內容。

1.農產品質量安全風險評估的概念

農產品質量安全風險評估則是通過科學技術手段，發(fā)現(xiàn)和驗證可能影響農產品質量安全的危害因子及其代謝產物，并對其危害程度進行評價的過程。主要包括對已知危害因子危害程度的科學評估和對未知危害因子潛在危害的探索。農產品質量安全風險評估針對的主要危害因素有：農業(yè)種養(yǎng)殖過程可能產生的危害，農產品保鮮包裝儲運過程可能產生的危害，農產品自身的生長或發(fā)育過程中產生的危害，農業(yè)生產中新技術的應用產生的危害。

2.風險評估的發(fā)展歷程及成效

農產品質量安全風險評估工作最早可以追溯到2007年，經過十余年的發(fā)展歷程，農產品質量安全風險評估工作從零起步，體系隊伍從無到有，評估能力從弱到強。目前基本建立農產品質量安全風險評估技術體系，持續(xù)開展農產品質量安全風險評估工作，為農產品質量安全科學監(jiān)管、生產指導、標準制定、進出口貿易、消費引導及應急處置等提供了有力支撐，助推了農業(yè)高質量發(fā)展。

截至目前，基于國家農產品質量安全風險評估工作已轉化158項國家和地方標準，提出了140項標準制修訂建議；形成100余項農業(yè)生產規(guī)程和管控指南；報送了50余篇工作簡報，多次獲得部領導批示；形成了1000余篇科普文章，為“鎘大米”“二噁英大閘蟹”“雞蛋氟蟲腈”“海參敵敵畏”“沃柑泡藥”等突發(fā)事件的輿情應對提供了強有力的科學依據和技術支撐。

3.風險評估制度修訂的內容

開展農產品質量安全風險評估是現(xiàn)行《農產品質量安全法》中已有的一項制度，此次修訂增加了部分文字敘述。主要參照《食品安全法》相關條款，明確提出國家建立農產品質量安全風險評估制度，細化了農產品質量安全風險評估專家委員會的專家組成。

農產品質量安全執(zhí)法辦案

加強農產品質量安全執(zhí)法，嚴厲打擊違法違規(guī)行為，為農產品放心消費提供有力保障，為質量興農、品牌強農、農業(yè)高質量發(fā)展提供堅實基礎。錢永忠介紹了農產品質量安全執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)狀、存在的問題及年修訂的有關內容。

1.農產品質量安全執(zhí)法監(jiān)管依據

農產品質量安全執(zhí)法監(jiān)管主要依據《農產品質量安全法》《畜牧法》《漁業(yè)法》《動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》《農藥管理條例》《獸藥管理條例》以及多個部門規(guī)章中的有關規(guī)定。執(zhí)法內容主要依據2020年印發(fā)《農業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導目錄（2020年版）》。目前，農產品質量安全監(jiān)管執(zhí)法納入農業(yè)綜合執(zhí)法范圍，截至2021年10月，99.7%的縣（市、區(qū)）成立了農業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，到崗農業(yè)綜合執(zhí)法人員7.84萬人。

2.農產品質量安全執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)狀

農業(yè)農村部已連續(xù)14年開展以農產品質量安全執(zhí)法為重點的整治行動，突出問題得到有效遏制。近年來，開展“不忘初心、牢記使命”主題教育農產品質量安全專項整治行動、“利劍”行動、食用農產品“治違禁控藥殘促提升”三年行動等，嚴厲打擊禁限用藥物使用行為，嚴格管控常規(guī)農獸藥殘留超標問題。十八大以來，開展農產品質量安全專項整治行動以及具有針對性的監(jiān)督抽查，共出動執(zhí)法人員3224.1萬人次，檢查生產企業(yè)1871.8萬家次，查處問題28.9萬起。聯(lián)合開展農資打假專項治理行動，嚴打制售假劣農資違法行為，為農民挽回經濟損失62.42億元。但是仍然存在著現(xiàn)行法律法規(guī)與新的部門監(jiān)管職責和監(jiān)管形勢不匹配，處罰力度較弱，鮮活農產品證據固定困難，農產品質量安全類的案件相對較少等問題。

3.農安執(zhí)法監(jiān)管方面的相關修訂

此次修訂農產品質量安全法，在加強監(jiān)管執(zhí)法方面有以下考慮：將農戶納入法律適用范圍，由原來只管企業(yè)和合作社，擴大到覆蓋所有農產品生產經營主體，實現(xiàn)了監(jiān)管對象全覆蓋。按照“最嚴厲的處罰”要求，參照《食品安全法》等法律法規(guī)責任條款，整體提高了各類違法行為的處罰額度。增加行政拘留等處罰方式，強化與刑事司法銜接，提高違法成本，增加震懾力。

（本刊綜合整理）948FDD34-3567-41D4-9A76-C9A9EE2A239D