新時(shí)代推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理研究

甄小青

（杭州市生態(tài)環(huán)境局蕭山分局 浙江杭州 311200）

引言

隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，資源和能源的消耗在不斷增加，給大氣環(huán)境帶來(lái)了巨大壓力。同時(shí)，由于大氣環(huán)流和大氣化學(xué)的雙重作用、城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和地方城市的持續(xù)發(fā)展以及污染擴(kuò)散的速度，城市之間空氣污染的相互牽連作用顯而易見(jiàn)，受鄰近城市影響趨勢(shì)也非常明顯。面對(duì)越來(lái)越多的“溢漏”和“局部”空氣污染問(wèn)題，傳統(tǒng)的地域管理模式從行政角度僅考慮單個(gè)區(qū)域的污染預(yù)防和控制，很難滿足當(dāng)?shù)氐目諝馕廴绢A(yù)防要求?？刂坪徒鉀Q日益嚴(yán)重的區(qū)域間空氣污染，需要全面考慮、綜合規(guī)劃，并引入?yún)f(xié)同治理的概念，從而探索和建立一個(gè)新的區(qū)域間環(huán)境聯(lián)合治理系統(tǒng)。

1 緒論

1.1 協(xié)同治理的基本內(nèi)涵

協(xié)同治理是指政府、公民、第三方組織等主體為解決某一問(wèn)題，共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，制定相關(guān)政策和規(guī)則的集體行動(dòng)過(guò)程[1]。

圖1

1.2 研究背景

在改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的推動(dòng)下，我國(guó)的空氣污染問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，一直受到公眾的詬病和抱怨，特別是近年來(lái)在北京和河北省周邊城市，霧霾現(xiàn)象極為嚴(yán)重，使人們不能很好地出行和生活，造成了很多的麻煩。同時(shí)，也抱怨政府在環(huán)境治理上得不到很好的解決，使得隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的空氣污染成為現(xiàn)實(shí)。因此，解決和控制許多與空氣污染有關(guān)的問(wèn)題是政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

1.3 研究意義

空氣污染一直是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的衍生問(wèn)題，也是全球關(guān)注的問(wèn)題，需要深入的研究和討論，對(duì)于理論研究和實(shí)地考察具有良好的參考價(jià)值。同時(shí)，當(dāng)前政府治理中仍然存在許多問(wèn)題，例如空氣污染的社會(huì)問(wèn)題、政府間合作和空氣污染評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步的討論和研究。地方政府是上級(jí)政府與中央政府之間的紐帶，也是區(qū)域協(xié)調(diào)治理的重要支柱[2]。政府需要更多合作來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題，這大大提高了區(qū)域大氣綜合治理水平。同時(shí)，它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的重要支撐，理論基礎(chǔ)需要實(shí)踐力量的支持。因此，研究政府間合作對(duì)統(tǒng)一控制局部空氣污染具有重要的理論意義。

2 我國(guó)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的難點(diǎn)分析

2.1 區(qū)域協(xié)同治理本身的艱巨性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性

由于空氣污染的原因復(fù)雜，除自然天氣因素外，城市的家庭污染、工業(yè)污染和交通污染都是造成空氣污染的因素，都使空氣污染的控制變得復(fù)雜。由于區(qū)域之間的空氣污染在地理上傳播并且污染范圍廣泛，因此區(qū)域協(xié)調(diào)治理過(guò)程中存在的污染包括許多利益相關(guān)者以及強(qiáng)烈的負(fù)面外部性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及區(qū)域之間自然基礎(chǔ)條件的差異。造成空氣污染治理的特點(diǎn)是復(fù)雜性和多樣性，這進(jìn)一步增加了地方協(xié)調(diào)治理的難度[3]。

2.2 我國(guó)現(xiàn)行跨區(qū)域協(xié)同治理模式的影響

在環(huán)境治理模型中，地方政府在其行政范圍內(nèi)實(shí)施區(qū)域合作治理問(wèn)責(zé)制。這有助于調(diào)動(dòng)地方政府在解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題，協(xié)調(diào)針對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r的行動(dòng)以及根據(jù)管轄區(qū)的具體情況以針對(duì)性和靈活的方式解決污染問(wèn)題方面的問(wèn)題，但是當(dāng)?shù)卮髿馕廴境掷m(xù)在當(dāng)?shù)芈?，不能通過(guò)政府的具體措施很好地解決污染控制問(wèn)題，這需要該地區(qū)所有治理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。此外，由于各級(jí)市政當(dāng)局之間存在競(jìng)爭(zhēng)，因此存在一種由行政區(qū)劃劃分的治理體系，邊界容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)主義的蔓延并降低治理效力。同時(shí)，在中央政府的大氣污染控制中，地方政府的控制權(quán)相對(duì)較弱，存在“上級(jí)政策，下級(jí)對(duì)策”的不良現(xiàn)象。

2.3 協(xié)同治理主體間存在利益競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系

區(qū)域間空氣污染協(xié)調(diào)治理的主題主要包括中央政府、市政當(dāng)局、造成該區(qū)域空氣污染的企業(yè)、環(huán)保類非政府組織和公民。根據(jù)公地悲劇性原則，大氣環(huán)境是公共土地的典型特征。所有具有薄弱約束力的利益相關(guān)者都希望最大化其利益，并不遺余力地獨(dú)自使用大氣污染的信用額度。環(huán)境的持續(xù)惡化最終使大氣環(huán)境成為公地的真正悲劇，同樣，空氣污染控制具有很強(qiáng)的外部特征，所有參與者都希望搭便車并從中受益。根據(jù)囚犯困境的分析模型，如果管理機(jī)構(gòu)能夠在污染控制方面進(jìn)行合作，那無(wú)疑將使整體利益最大化。但是，由于每個(gè)治理主題都是追求個(gè)人利潤(rùn)的商人，其中一個(gè)選擇控制污染，而另一個(gè)則不這樣做，因此，其成本肯定會(huì)增加。

3 區(qū)域合作治理：一種新的大氣污染治理模式的探索

改革者們面臨的主要挑戰(zhàn)是如何打開(kāi)區(qū)域治理的壁壘和界限，以及如何找到一條全面的治理道路。近年來(lái)變得流行的互聯(lián)網(wǎng)治理概念，將能夠?yàn)槲覀兲峁┯欣陌l(fā)展思路。

3.1 大氣污染治理的理論基礎(chǔ)：網(wǎng)絡(luò)治理理論

政策網(wǎng)絡(luò)研究始于美國(guó)。基于對(duì)電子政策系統(tǒng)的研究，我們正在宏觀層面研究各種利益相關(guān)者在政策實(shí)施過(guò)程中的相互作用和影響，尤其是各種利益相關(guān)者和政府在政策實(shí)施過(guò)程中的作用。

網(wǎng)絡(luò)治理作為一種新型的合作治理形式，可以突破傳統(tǒng)區(qū)域的局限性并發(fā)揮政策資源的作用，并充分利用政府資源整合者的作用，從而在政策問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)主體的集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、公民和媒體在政策事務(wù)上形成網(wǎng)絡(luò)參與者。根據(jù)羅德斯提出的政策網(wǎng)絡(luò)中的參與者關(guān)系類型，提出了在空氣污染控制中要解決的三個(gè)主要參與者關(guān)系：中央和地方政府、地方和地方政府、政府和公司[4]。

3.2 大氣污染合理區(qū)域合作治理的應(yīng)用與鏡鑒

建立地方環(huán)境治理機(jī)制是美國(guó)應(yīng)對(duì)加利福尼亞環(huán)境挑戰(zhàn)的主要手段和方式，此外，加利福尼亞州還建立了南海岸地區(qū)空氣質(zhì)量管理區(qū)，這是一個(gè)控制該地區(qū)空氣污染的政府機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)城市群全面控制城市大氣污染綜合治理水平。英國(guó)主要通過(guò)采用嚴(yán)格的法律來(lái)規(guī)范其他社會(huì)對(duì)我國(guó)空氣的參與，這些法律主要控制空氣污染，控制其他污染物制造商的排放，并賦予本地和國(guó)際社會(huì)福利組織執(zhí)法權(quán)以及其他成功經(jīng)驗(yàn)。給各種非法行為給我國(guó)的空氣污染控制項(xiàng)目帶來(lái)了許多積極的啟示和促進(jìn)。

3.3 合作機(jī)制創(chuàng)新完善是根本

在我國(guó)目前行政管理的邊界是客觀存在而又難以徹底消除的條件和情況下，只有通過(guò)對(duì)合作性制度的創(chuàng)新和完善才能夠不斷地消除由于行政壁壘和體制機(jī)制所造成的合作性障礙，推進(jìn)我國(guó)大氣污染協(xié)同防控和綜合治理工作的一體化。

3.3.1 統(tǒng)一協(xié)商決策機(jī)制

大氣污染的部門(mén)跨域高效協(xié)同綜合治理需要加快建立更加有效的部門(mén)統(tǒng)一決策協(xié)商和集體決策協(xié)調(diào)機(jī)制，以積極有效促進(jìn)各級(jí)人民政府的部門(mén)分工協(xié)作和多個(gè)職能部門(mén)的全面工作整體協(xié)調(diào)互動(dòng)。建議盡快籌建一個(gè)超過(guò)省部級(jí)、并且同時(shí)擁有完全行政執(zhí)法權(quán)和嚴(yán)格法律監(jiān)督權(quán)和懲戒權(quán)的大型全國(guó)一級(jí)區(qū)域性新型大氣污染綜合協(xié)調(diào)協(xié)同組織治理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其在全國(guó)區(qū)域內(nèi)的大氣污染綜合治理活動(dòng)跨域綜合協(xié)同污染治理活動(dòng)中的政府主導(dǎo)、統(tǒng)一組織決策和綜合協(xié)調(diào)指揮功能，為區(qū)域內(nèi)其他地方政府之間的跨域協(xié)同污染治理活動(dòng)搭建工作平臺(tái)，提升其地方政府積極參與工作的主動(dòng)性和積極度。

3.3.2 頂層設(shè)計(jì)機(jī)制

大氣污染綜合防治工作必須從地方和區(qū)域?qū)用娉霭l(fā)，研究制訂大氣污染綜合防治工作的總體方案，構(gòu)建一套以提高區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量與保障社會(huì)公眾的健康行動(dòng)為主要總體任務(wù)的新型綜合性大氣污染預(yù)防與聯(lián)治工作體系[5]。

3.3.3 信息共享機(jī)制

要盡快制定區(qū)域空氣環(huán)境綜合標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，完善區(qū)域空氣環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，在正確的時(shí)間內(nèi)，統(tǒng)一披露區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)及其他相關(guān)信息，并盡快發(fā)布預(yù)警。此外，有必要逐步實(shí)現(xiàn)有效和全面的信息共享，這些信息涉及科學(xué)技術(shù)成就、管理經(jīng)驗(yàn)、執(zhí)法，各種環(huán)境污染事件以及可能對(duì)國(guó)家或地區(qū)造成嚴(yán)重跨境空氣影響的信息，促進(jìn)兩者之間的相互聯(lián)系，提高整體治理效率。

結(jié)語(yǔ)

由于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，有效處理區(qū)域之間的空氣污染是贏得和加深與藍(lán)天的斗爭(zhēng)的新時(shí)代。促進(jìn)區(qū)域合作機(jī)制和生態(tài)環(huán)境治理體系及治理職能現(xiàn)代化的重要工作。我國(guó)在若干地區(qū)推進(jìn)空氣污染治理方面取得了重大成就，但是，也存在缺乏對(duì)協(xié)作治理的理解，協(xié)作治理法律不完善，協(xié)作治理機(jī)制不健全以及跨多個(gè)主題的協(xié)作參與和治理熱情不足的問(wèn)題。有必要不斷加強(qiáng)區(qū)域間空氣污染綜合治理的觀念，改善區(qū)域間空氣污染現(xiàn)狀。建立污染控制法律制度，完善區(qū)域間空氣污染協(xié)同控制生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域間空氣污染協(xié)同控制信息建立共享機(jī)制和共享平臺(tái)，建立多個(gè)參與區(qū)域之間空氣污染協(xié)調(diào)的治理模式。