以社區(qū)為細(xì)胞的城市高質(zhì)量發(fā)展之路
————從社區(qū)空間設(shè)計(jì)到空間治理的嬗變

文 / 秦盈 圖 / 來源于網(wǎng)絡(luò)

2020年中國的人均GDP為10484美元，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了結(jié)構(gòu)性調(diào)整升級(jí)的新階段，城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)增速趨緩的態(tài)勢，社會(huì)的總體價(jià)值取向已經(jīng)發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，總體概括為中央提出的“人民群眾對(duì)美好生活的向往”和“高質(zhì)量發(fā)展的要求”。中共第十九次全國代表大會(huì)首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”的表述，報(bào)告中指出“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系”，為新時(shí)代下高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。十九屆四中全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。

不少人解讀為，上一個(gè)階段我國的城市發(fā)展為了應(yīng)對(duì)高速增長的經(jīng)濟(jì)需求，采取了粗放的發(fā)展模式，這是客觀需要。目前城市化進(jìn)入下半程，土地少了，增量擴(kuò)張逐漸轉(zhuǎn)向存量挖潛的發(fā)展模式，自然而然要從大手筆的拆建轉(zhuǎn)向精細(xì)化的存量更新來應(yīng)對(duì)空間資源的需求。然而城市的高質(zhì)量發(fā)展并不是把建設(shè)對(duì)象的體量縮小、工作再做細(xì)致一些就能簡單達(dá)成的，需要與時(shí)俱進(jìn)的是我們的思維方式。

城市的高質(zhì)量發(fā)展是每座城市始終努力追求并且不斷趨近的目標(biāo)，但是城市以及其中的社會(huì)生活始終處在不斷變化之中，這個(gè)“質(zhì)量”的定義也需要因形就勢不斷進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)下中央政府對(duì)它進(jìn)行再次強(qiáng)調(diào)，不僅僅是與前一階段快速城市化進(jìn)程中的粗獷模式形成比較，同時(shí)也提醒著大家：城市高質(zhì)量發(fā)展不僅需要空間與設(shè)施的“硬件”支撐，更需要作為“軟件”的城市治理體系的高效運(yùn)行。

同濟(jì)大學(xué)童明教授認(rèn)為，在合理理解城市發(fā)展的品質(zhì)與治理這一動(dòng)態(tài)體系之前，首先必須要認(rèn)識(shí)到，城市是一種高度復(fù)雜而復(fù)合的空間容器，其中凝聚的是市民群體豐富而多元的社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)關(guān)系，“人類社會(huì)生活散射出來的一條條互不相同的光束，以及它所煥發(fā)出的光彩，都會(huì)在這里匯集聚焦?！背鞘刑峁┑沫h(huán)境場所與其中的日常生活息息相關(guān)，也是人類從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體。城市高品質(zhì)的發(fā)展不僅看重物質(zhì)環(huán)境可以建設(shè)得多么美觀、維護(hù)得多么整潔，更重要的是在于城市中所蘊(yùn)含的各類系統(tǒng)、各類組織、各類關(guān)系如何達(dá)成一種臻于完善的融合。伍江教授提出，治理框架下的城市是一個(gè)由相對(duì)穩(wěn)定、漸進(jìn)更新的“空間”，比如土地、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施，與動(dòng)態(tài)變化、難以預(yù)測的“流”，比如人流、車流、能量流、信息流等共同構(gòu)成的復(fù)雜巨系統(tǒng)。我們需要從原本靜態(tài)的、純物質(zhì)空間的傳統(tǒng)觀念跳脫出來，去看待運(yùn)轉(zhuǎn)不息的城市，進(jìn)而在空間與流之間建立一種更為辯證的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

段進(jìn)院士指出，城市規(guī)劃體系達(dá)到高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，并不是僅將原有規(guī)劃與設(shè)計(jì)及管理工作更加細(xì)化、深化，而是要更加細(xì)致地觀察和研究城市發(fā)展的方方面面，包括管理與服務(wù)的關(guān)系、不同人群的訴求、不同地域的差異、不同政策的效能等等，從而形成精細(xì)化治理的策略。規(guī)劃的程序、理論和方法也應(yīng)有相應(yīng)的變化。

不妨截取城市中與我們息息相關(guān)的一個(gè)斷面————以社區(qū)為基本單元構(gòu)成的城市居住空間來進(jìn)行觀察。

從社區(qū)更新的視角來看，社區(qū)作為基本單元進(jìn)行物質(zhì)空間的微更新，能夠以精細(xì)化的基層社區(qū)治理織補(bǔ)國家治理體系，漸進(jìn)式推動(dòng)我國城市的高質(zhì)量發(fā)展。以社區(qū)規(guī)劃為例，制定規(guī)劃不再是簡單的按照規(guī)劃原理、建設(shè)規(guī)范，設(shè)計(jì)一套居住區(qū)或小區(qū)的藍(lán)圖式方案，而應(yīng)提供一種尺度適宜、配套完善、生活便捷、公正和諧的社區(qū)生活。協(xié)商式的公眾參與場景、共同締造美好環(huán)境、尊重居民自下而上的需求已不可忽視，只有這樣才能形成因地制宜的精細(xì)化治理，真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。從社區(qū)細(xì)胞開始，以點(diǎn)及面推動(dòng)建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，讓新發(fā)展理念惠澤廣大市民群眾，承載起人民群眾對(duì)美好生活的新向往。

去年新冠病毒肆虐神州，對(duì)全球有重大影響的災(zāi)難性公共衛(wèi)生事件讓我國的社會(huì)治理能力迎來了一次大考，國內(nèi)城市這個(gè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜系統(tǒng)被嚴(yán)重沖擊。我們最終挺了過來，首要?dú)w功于舉國體制的效率和力量，但在具體應(yīng)對(duì)過程中仍舊暴露出我國在社區(qū)基本單元的治理略顯薄弱。應(yīng)對(duì)未來的黑天鵝事件，我們應(yīng)如何讓社區(qū)空間設(shè)計(jì)與空間治理在防災(zāi)防疫中起到作用，以促進(jìn)韌性城市建設(shè)、提升城市健康福祉，最終構(gòu)建以人為本高質(zhì)量發(fā)展的城市，依然任重道遠(yuǎn)。

在當(dāng)時(shí)，從規(guī)劃理論前沿的一些發(fā)聲中，比如“從瘟疫流行反思公交優(yōu)先政策”等，可以看到這樣的觀點(diǎn)，一是往往這種群發(fā)事件發(fā)生的時(shí)候，第一時(shí)間想到的都是自上而下加強(qiáng)管制，將個(gè)體視若無能甚至麻煩，借由此擴(kuò)大權(quán)力的邊界，而事實(shí)上忽視了個(gè)體發(fā)展才是事態(tài)走向的關(guān)鍵要素。二是強(qiáng)大的負(fù)面因素當(dāng)?shù)罆r(shí)，自組織是最有效的社會(huì)結(jié)構(gòu)，也是所有韌性締結(jié)的第一環(huán)節(jié)，沒有這一層，整個(gè)社會(huì)的共識(shí)只是口號(hào)。三是在每次突發(fā)事件過后都強(qiáng)化系統(tǒng)的作用的普遍性聲音里，意識(shí)到小共同體是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的韌性來源，把問題解決在端源，是城市治理的方向。

首先，高質(zhì)量發(fā)展的城市首先是安全健康的城市，社區(qū)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建空間治理的安全韌性。武漢疫情的爆發(fā)讓我們審視到，我國現(xiàn)狀規(guī)劃體系中存在安全韌性方面的空白和亟待補(bǔ)充之處。當(dāng)前我國的國土空間規(guī)劃體系中關(guān)于城市安全的規(guī)劃要求，仍多以編制傳統(tǒng)的防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃為主，一般主要考慮自然災(zāi)害（如地震、洪澇、泥石流、惡劣天氣等）以及突發(fā)安全事件（化工園區(qū)泄漏、爆炸及污染等）空間上的預(yù)防應(yīng)對(duì)。而類似從武漢新冠肺炎這種突發(fā)性衛(wèi)生事件的考慮出發(fā)，對(duì)生命線系統(tǒng)、危機(jī)應(yīng)對(duì)、設(shè)施儲(chǔ)備的探討幾乎沒有涉及。

城市空間的“健康性”成為焦點(diǎn)，規(guī)劃體系的各個(gè)層面都應(yīng)體現(xiàn)積極推進(jìn)公共健康的工作。把“健康意識(shí)”納入日常規(guī)劃編制和實(shí)施、管理中。健康城市不僅是市政設(shè)施擴(kuò)建、醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)充，更是一套能提供宏觀和長遠(yuǎn)公共健康保障的城市系統(tǒng)。比如可以實(shí)施隔離措施的感染性疾病專用醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各級(jí)初診檢查點(diǎn)的選址、生命線系統(tǒng)的貫通，應(yīng)在城市發(fā)展的整體層面上考慮，再由規(guī)劃提供空間資源的支撐，降低其本身的健康風(fēng)險(xiǎn)。

城市中觸及全體的突發(fā)性安全事件，與人居相關(guān)的社區(qū)生活圈將成為第一抵御戰(zhàn)場。治理能力首先指向以個(gè)人和社區(qū)為中心的公共衛(wèi)生、聯(lián)防自保和生活模式能否抗壓運(yùn)轉(zhuǎn)。作為國土空間規(guī)劃體系的末端環(huán)節(jié)，當(dāng)前15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃中對(duì)于應(yīng)急救災(zāi)的安全性內(nèi)容有待補(bǔ)充。這次公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)過程中，社區(qū)級(jí)公共配套設(shè)施的作用沒有能完全發(fā)揮，社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)服務(wù)中心等存在空間錯(cuò)配或服務(wù)能力不足的問題，這些值得我們反思。

其次，高質(zhì)量發(fā)展的城市應(yīng)當(dāng)是運(yùn)營有彈性的城市，社區(qū)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建空間治理的柔性。第一層面，社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，屬于預(yù)防性的災(zāi)前應(yīng)對(duì)。主要指提升社區(qū)物質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)，通過當(dāng)前健康城市、可持續(xù)城市或社區(qū)規(guī)劃的應(yīng)急防災(zāi)防疫內(nèi)容納入、重新構(gòu)建指標(biāo)體系，從新增物質(zhì)空間上增強(qiáng)社區(qū)防御能力。第二層面，社區(qū)要能實(shí)現(xiàn)有公共資源的彈性運(yùn)營?？臻g載體的建設(shè)需要一定的周期，強(qiáng)化現(xiàn)存的社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)綜合體、黨建中心等關(guān)鍵社區(qū)空間資源在應(yīng)急防災(zāi)行動(dòng)中的地位和作用，增強(qiáng)它的功能配置，發(fā)揮它的潛力和作用，是社區(qū)生活圈中應(yīng)急護(hù)理能力的重要體現(xiàn)。

未來我們需要重點(diǎn)提升社區(qū)空間治理能力，按照15分鐘、10分鐘、5分鐘生活圈的分級(jí)，把一些原本分布于宜居、宜行、宜商、宜游、宜養(yǎng)體系中的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和空間資源，納入城市應(yīng)急狀態(tài)下，能迅速整合進(jìn)社區(qū)生活圈的應(yīng)急防災(zāi)防疫系統(tǒng)中。借鑒人防設(shè)施“平戰(zhàn)結(jié)合”的方式，通過運(yùn)營手段，將平時(shí)的公共資源，快速更新為戰(zhàn)時(shí)需要的功能。

將提升應(yīng)急能力的考量納入社區(qū)規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營、治理全過程，以此全面建立“柔性社區(qū)”，從一個(gè)個(gè)城市的基層單元的韌性提升來增強(qiáng)城市的安全與健康質(zhì)量。

最后，高質(zhì)量發(fā)展的城市應(yīng)當(dāng)是智慧的城市，社區(qū)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建空間治理的智能性。社區(qū)作為城市生活的基本單元，是社會(huì)治理的“最后一公里”，也是突發(fā)事件信息報(bào)告的“最先一公里”，其防災(zāi)應(yīng)急功能的強(qiáng)弱直接影響城市的公共安全。需要從理念、組織、制度、手段等方面提升社區(qū)應(yīng)急服務(wù)能力。如基層社區(qū)的應(yīng)急管理可以社區(qū)綜合服務(wù)中心的應(yīng)急服務(wù)站為核心；建設(shè)社區(qū)多層級(jí)防災(zāi)應(yīng)急防線；應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，如積極發(fā)揮社區(qū)的各種APP，智慧城市的各種軟件平臺(tái)的作用，構(gòu)筑社區(qū)應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和應(yīng)急響應(yīng)體系；以提升社區(qū)應(yīng)急服務(wù)效能為目標(biāo)，著重培養(yǎng)社區(qū)應(yīng)急管理在發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)警傳播、信息報(bào)告和先期處置等能力的培養(yǎng)。

高質(zhì)量發(fā)展的新要求以及現(xiàn)時(shí)期城市更新體現(xiàn)出的復(fù)雜與多元特性，為城市乃至社區(qū)空間治理體系的建立提出了前所未有的挑戰(zhàn)，需要秉持以人民為中心的思想，致力于走向精細(xì)化、常態(tài)化的城市綜合治理。從制定公共政策的角度，我們可以在推進(jìn)精細(xì)化社區(qū)治理方面發(fā)揮積極的助力作用，社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)場所營建可以成為凝聚社區(qū)力量、培育社區(qū)精神、孵育社區(qū)文化的重要媒介，也就是以空間治理為紐帶來實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同締造。