優(yōu)化營商環(huán)境的審計思考

陳耘

當前，增強一個區(qū)域的競爭力，除了提升產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、基礎設施等硬環(huán)境，更需要優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，在軟環(huán)境上實現(xiàn)新的突破。營商環(huán)境反映了一個地區(qū)的綜合競爭力，是推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要保障。哪里的營商環(huán)境優(yōu)、服務質量好、辦事效率高、投資成本低，人才就往哪走、資金就往哪流、項目就在哪建，哪個地方的發(fā)展就會更有活力。2020年，寧波市審計局對寧波促進優(yōu)化營商環(huán)境進行了專項審計調查。在審計調查過程中，筆者對工程項目審批制度改革、惠企政策平臺、破產(chǎn)便利化等相關領域作了一些思考。

以一流營商環(huán)境加速推進重大工程項目建設

良好的營商環(huán)境是工程項目推進的加速器。一流的服務能提高工程項目建設效率，反之則會阻礙工程項目建設步伐。近年來，寧波在工程項目審批上“全鏈條”發(fā)力，創(chuàng)新方式方法破解堵點、痛點、難點，為市場主體優(yōu)化營商環(huán)境，并逐步蹚出一條工程項目審批制度改革的“寧波路徑”。2019年度浙江省全面深化改革獲得感評估報告顯示，寧波市企業(yè)投資項目審批類的實現(xiàn)率和滿意率均居全省首位。目前，寧波工程項目審批時間已在70個工作日內(nèi)，超額完成國務院“120個工作日”、浙江省“最多90天”的任務目標，審批事項由原來的153項精簡至119項，精簡率達22.22%。

但是，在審計調查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)寧波在推進工程項目審批制度改革過程中還存在以下問題。一是審批改革機制有待理順和完善。目前，寧波工程項目審批制度改革工作由寧波市住建局牽頭推進，而工程項目審批管理系統(tǒng)由浙江省發(fā)改委主導建設，分屬兩個部門牽頭且跨層級，導致一些改革政策難以在審批管理系統(tǒng)中落地貫徹。尤其是涉及寧波個性化改革政策，比如用地規(guī)劃許可的免申請直接核發(fā)、規(guī)劃驗線的轉變管理方式等政策，無法在工程項目審批管理系統(tǒng)中予以體現(xiàn)。二是監(jiān)管模式需進一步改進。隨著工程項目審批制度改革的深入，各部門取消了一系列前置審批，推行告知承諾制。目前，一些部門對工作定位、職責分工未能適時作出調整和安排，監(jiān)管模式有待研究改進，相關的政策、法規(guī)也未明晰。三是審批管理系統(tǒng)一些領域未能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。2019年7月，根據(jù)浙江省政府統(tǒng)一部署，寧波工程項目審批管理系統(tǒng)切換到省級統(tǒng)建系統(tǒng)（投資項目在線審批監(jiān)管平臺3.0）后，雖然加大了數(shù)據(jù)共享建設力度，但現(xiàn)階段部分環(huán)節(jié)仍未實現(xiàn)互聯(lián)互通，部分領域還無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。比如，寧波市公開招標的工程項目，中標通知書目前無法實現(xiàn)實時推送，全流程材料共享也暫未實現(xiàn)。四是辦理建筑許可費用中勘察費難下降。國家發(fā)改委在營商環(huán)境測評中，辦理建筑許可指標中費用主要涉及由企業(yè)委托第三方發(fā)生的勘察費、財政征收的城市基礎配套費和不動產(chǎn)登記費，其中勘察費由市場定價且占比較大，而城市基礎配套費和不動產(chǎn)登記費審批權限在寧波。由于辦理建筑許可指標中勘察費難下降，寧波在往年營商環(huán)境測評中處于劣勢，影響營商環(huán)境測評總體得分。

在工程項目審批領域，營造一流的營商環(huán)境，應突出一個“快”字，不斷提高項目審批效率，簡化項目審批環(huán)節(jié)，嚴格落實限時辦結制度，大力推行網(wǎng)上審批，努力構建審批最少、程序最簡、速度最快的一流營商環(huán)境；應突出一個“優(yōu)”字，以優(yōu)質服務加速推進項目建設，深入落實項目管家制度，實行保姆式服務，想項目所想、送項目所需、解項目所困，做到隨叫隨到、代辦幫辦；應突出一個“省”字，以項目需求為導向，為項目投資省下真金白銀，協(xié)調解決項目建設中遇到的困難和問題，做到資源要素保障到位、金融資金保障到位、人才技術保障到位，確保項目早建成、早投產(chǎn)、早見效。

將惠企政策轉化為企業(yè)發(fā)展紅利

這幾年，圍繞減稅降費、融資貸款、財政獎補、穩(wěn)崗就業(yè)等方面，中央到地方密集出臺了相關惠企政策。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，為幫扶企業(yè)渡過難關，政府及時打出紓困惠企政策組合拳。讓紓困惠企政策潤澤企業(yè)，將政策紅利轉化為企業(yè)發(fā)展紅利，從而使企業(yè)增強獲得感，這是制定出臺惠企政策的初心。高質量落實好惠企政策，不僅關系企業(yè)發(fā)展，也關乎經(jīng)濟社會發(fā)展大局。2009年，“8718”公共服務平臺正式建立，具備政策咨詢、信息推送和兌現(xiàn)等功能，已成為服務企業(yè)的一個重要渠道。近年來，寧波依托“8718”公共服務平臺，對國家、省、市、縣四級政策進行解構入庫。截至2020年7月，“8718”公共服務平臺累計入庫政策1986條，閱覽542.1萬次。2019年5月，寧波成立惠企政策落地部門協(xié)同工作組，統(tǒng)籌負責惠企政策落地、部門間協(xié)同。全市10個區(qū)縣（市）、8個功能區(qū)和12個市級部門共同參與政策錄入工作。為進一步深化推動各項惠企政策落地，2020年，寧波在全省推廣企業(yè)碼應用，推送各項惠企政策信息和實現(xiàn)兌現(xiàn)功能。截至2020年8月，寧波共有28.57萬家企業(yè)注冊領碼，完成計劃任務的112.31%。同時，寧波建成“甬易辦”惠企惠民服務平臺，企業(yè)可實現(xiàn)即時申報、即時審核、即時兌付等功能。

充分發(fā)揮各項惠企政策的積極效應，關鍵在于落實和執(zhí)行。政策再好，決策再科學，如果只是喊在嘴上，“口惠而實不至”，就等于一紙空文，最終損害的是黨和政府的權威性和公信力。當前，惠企政策的落實效果，與當初的部署要求、企業(yè)的期盼存在一定差距。由于出臺的各類惠企政策量多面廣、比較分散，存在條塊分割、相互銜接不夠、相應的配套措施或實施細則出臺不及時等問題。同時，由于企業(yè)與政府部門信息溝通不暢，部分企業(yè)對于惠企政策的敏感度較低，沒有及時了解惠企內(nèi)容，從而錯失享受政策紅利的最優(yōu)節(jié)點，影響惠企政策的落實效果。

在惠企政策落實中，“直達”是必不可少的硬要求。國務院辦公廳發(fā)布的《2020年政務公開工作要點》中提出，要圍繞“六穩(wěn)”“六?！奔訌娬甙l(fā)布解讀，確保政策資金流向、使用公開透明，讓政策資金直達市縣基層、直接惠企利民。因此，政府在出臺惠企政策的同時，還應加大政策落實情況的跟蹤督查力度，做好后續(xù)的“售后保障”，當好“店小二”，打通服務企業(yè)的“最后一公里”，讓企業(yè)早知曉、早享受，讓政策紅利盡快轉化為企業(yè)發(fā)展紅利，成為高質量發(fā)展的助推器。為避免惠企政策“自拉自唱” “自導自演”，政府應強化中央和地方之間、各部門之間不同政策的配套銜接，加強調研，真正從企業(yè)需求出發(fā)，急企業(yè)之所急、想企業(yè)之所想，研究惠企政策供給側配套措施，提高惠企政策的針對性、可操作性和實效性，確保政策有的放矢，通過改善和完善政策供給激活一池春水。同時，政府應建立惠企政策評價機制，對出臺的惠企政策落實效果，引入第三方評估，特別是引入企業(yè)評價指標，確保政策效應發(fā)揮。只有這樣，才能讓惠企政策跳出條文，穩(wěn)步下沉，成為促進企業(yè)擴大規(guī)模、加快轉型升級的“發(fā)動機”。

破解企業(yè)“破產(chǎn)難”是優(yōu)化營商環(huán)境應有之義

長期以來，由于多種因素影響，企業(yè)破產(chǎn)遇到較多困難。市場主體退出難是社會各界比較關注的問題，大量“僵尸企業(yè)”僵而不死，不但損害債權人的利益，還影響了營商環(huán)境，不利于推進供給側結構性改革。近年來，寧波相關部門為破解“破產(chǎn)難”，按照各自職責積極推進破產(chǎn)便利化，先后出臺了破產(chǎn)案件簡化審理程序的若干意見、完善不動產(chǎn)登記協(xié)助法院處置不動產(chǎn)相關工作、優(yōu)化企業(yè)不動產(chǎn)登記營商環(huán)境、完善建設用地使用權轉讓及抵押二級市場試點實施方案等政策制度，在全省率先上線企業(yè)注銷“一網(wǎng)服務”平臺，實現(xiàn)各部門并行辦理。但也存在缺乏破產(chǎn)審判府院聯(lián)席會議制度、未設立專項破產(chǎn)援助資金、簡易注銷難以實施等機制性缺陷，需加以健全和完善。

造成企業(yè)“破產(chǎn)難”的原因很復雜，首先是社會對破產(chǎn)制度認識不足。企業(yè)自身缺少破產(chǎn)文化，企業(yè)主普遍認為破產(chǎn)是一種徹底的失敗，心理上難以接受，遲遲不愿進入破產(chǎn)程序，往往錯過了債權人利益保護和企業(yè)挽救的最好時機。有些地方領導也認為企業(yè)破產(chǎn)等于“政績破產(chǎn)”，影響地方形象。其次是破產(chǎn)的配套法律法規(guī)和服務還不完善。破產(chǎn)機制與行政機關自身行政行為裁量權規(guī)范之間也存在沖突，破產(chǎn)法律體系中缺乏有關政府公共服務和社會管理領域的配套銜接制度。另外，各部門未形成合力。處置破產(chǎn)過程中，涉及稅費、資產(chǎn)變現(xiàn)、職工安置、注銷等問題，法律關系相當復雜，需各個職能部門協(xié)調，沒有一個破產(chǎn)協(xié)調常態(tài)機制，很難從根本上推動破產(chǎn)便利化。

推進破產(chǎn)便利化，有利于優(yōu)化營商環(huán)境，有利于去產(chǎn)能、調結構，社會資源要素重新配置，有利于釋放要素資源，加快產(chǎn)業(yè)結構升級，助推經(jīng)濟提質增效。推進破產(chǎn)便利化是一項系統(tǒng)性工程，需要加強部門合作，建立破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機制，解決企業(yè)破產(chǎn)退出的“痛點”“堵點”。推動建立破產(chǎn)管理人協(xié)會并設立援助資金，可為無產(chǎn)可破或者缺乏啟動資金的企業(yè)啟動和推進破產(chǎn)程序提供資金保障。將實踐中的經(jīng)驗進行總結，并形成規(guī)范性文件，使之法律化、制度化，真正建立起市場化、法治化、常態(tài)化的解決機制。只有多方著力，才能有效推進破產(chǎn)便利化，從而優(yōu)化營商環(huán)境，促進優(yōu)勝劣汰、結構優(yōu)化，更大限度釋放社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。

（作者單位：寧波市審計局）

責任編輯：姚穎超