空心國家與美國的制度危機

李泉

引言：肘腋之疾還是心腹之患？

2020年，是“五月花號”抵達美洲大陸400周年，也是里根當選40周年。然而17世紀以降逐漸形成的主流文化敘事和上世紀80年代開啟的新保守主義革命，如今卻都難以為繼。2021年，是蘇聯(lián)解體30周年。但對今日美國而言，“冷戰(zhàn)紅利”已經消失殆盡，其主導的全球化不僅面臨深度重構的壓力，美國在現(xiàn)有全球體系中的地位和角色也日益受到質疑。

在這樣的時代背景下，從媒體到學術界，關于西方世界以及美國現(xiàn)狀的考察與反思雖然早已汗牛充棟，但最為精練的刻畫莫過于特朗普2017年的就職演講。他不僅抨擊華盛頓政客中飽私囊卻不顧美國工作流失的現(xiàn)實，同時還許諾重振美國的基礎設施，大幅增加美國的工作機會，通過“買美國貨、雇美國人”讓美國再次偉大。四年之后回望這個演講，特朗普所許諾的改變基本上全面落空：從2017年1月到2020年2月新冠肺炎疫情暴發(fā)前，制造業(yè)雇用人數(shù)僅僅增加了43萬人，大規(guī)模減稅法案反倒進一步加大了貧富差距。

除了在經濟領域乏善可陳，特朗普對美國造成的最大沖擊可能發(fā)生在政治領域。新冠肺炎疫情應對不力、圍繞選舉舞弊的爭議以及1月6日特朗普支持者沖擊國會山等事件，讓美國面臨著前所未有的全方位質疑。各種討論展現(xiàn)的基本共識認為，美國并不是因為新冠肺炎疫情而失敗，疫情只不過進一步暴露了美國長久以來的頑疾;除非對美國的政治體制進行重大變革，否則美國很難走出當下的困境。共識之外，討論的分歧在于美國面臨的困境究竟是肘腋之疾還是心腹之患？美國到底是處于周期性波動的低谷，還是面臨從國家制度、經濟體制到社會結構和意識形態(tài)的總危機？拜登就任美國總統(tǒng)之后雖信誓旦旦地宣稱美國已經回歸，但我們仍不禁追問：美國回歸的可能性究竟幾何？

表層制度危機

對于上述分歧，福山和菲奧里納是持前一觀點的代表。延續(xù)《政治秩序的起源》的理論框架，福山認為美國在國家能力（state capacity）、法治（rule of law）和政府責任（accountability）這三方面的失衡或缺失，是導致自身深陷治理困境的原因。這種失衡狀態(tài)是兩大因素作用的結果：制度僵化（institutional rigidity）和再世襲化（repatrimonialization）。美國的選舉人團制度、初選制度、參議院的議事規(guī)則、政治獻金制度以及長年累月所形成的疊床架屋的各種經濟和社會規(guī)制，都陷入了難以改革的困境，此謂制度僵化。再世襲化的出現(xiàn)，則是因為美國政治在很大程度上已經被組織良好的利益集團所綁架，蛻化為被內部人控制（insider capture）的精英政治。精英們通過美國政體中無處不在的否決點，不僅為自己攫取不相稱的利益，更阻止了整個體系回應更廣大民眾的訴求。美國目前國家治理能力下降和政府責任缺失，正是上述發(fā)展趨勢順理成章的結果。在2021年最新的分析中，除了延續(xù)上述觀點，福山引入了“后真相”和“身份政治”兩個新的因素：新的通信手段和自媒體平臺將過去對立的政策分歧，變?yōu)槟軌蚩刂坪团でF(xiàn)實認知的文化身份認同，進一步激化了政治沖突。

通行的“極化”概念一般將當下美國的政治分裂和沖突，理解為從大眾到精英、自上而下的普遍性分裂。然而，菲奧里納通過分析美國全國選舉調查數(shù)據（American National Election Studies）指出，美國即使存在政治極化或文化戰(zhàn)爭，分裂也只發(fā)生在上層，也就是國會議員、州議員、政治捐款人和政黨活躍分子這些群體確實分裂為兩個涇渭分明的派別。民主、共和兩黨沿著不同議題立場上的分歧，經過重組之后，政黨內部成員同質化程度升高，兩黨之間異質化程度加深，導致雙方妥協(xié)的空間愈加狹小。盡管1984年以來的數(shù)據表明，美國民眾主體在主要經濟和社會議題上的立場并沒有發(fā)生明顯的分裂和移動。但由于發(fā)生政黨極化，兩黨都傾向于推出政治立場更加極端的候選人參選，民眾被迫做出選擇，導致從選舉結果上看大眾也極化了。

在菲奧里納看來，美國近十多年來的政治和社會亂象，在美國歷史上其實并不鮮見。從1886年到1894年，美國選舉也出現(xiàn)過極度不穩(wěn)定的時期，當時民主、共和兩黨也像現(xiàn)在一樣在國會中無法獲得穩(wěn)定的多數(shù)，從而導致施政困難。和今天的全球化以及信息與自動化革命帶來的沖擊類似，當時美國因為第一次工業(yè)革命經歷了經濟大轉型，人口大規(guī)模從農村流向城市，并在19世紀80年代迎來了新一輪移民高峰。從19世紀70年代到20世紀初的鍍金時代，收入不平等和種族矛盾也像今天一樣十分尖銳。

福山是新保守主義思潮的代表學者，菲奧里納是運用實證研究方法的主流政治學者，兩人的分析不約而同地聚焦在美國政治的制度運行層面，提出的解決辦法也停留在具體的制度運作層面，比如改革選舉人制度，通過克服國會中的“冗長議事”（filibuster）來避免政治僵局。他們認為，這樣美國就可以走出當前的困境，而不需要做出革命性的變革。

深層次正當性危機

雖然福山和菲奧里納的分析不乏洞見，但兩人都回避了造成美國政治僵局和亂象的結構性前提。在這個方面，西方馬克思主義學者的研究更全面也更深刻，他們一度更傾向于判斷美國將會爆發(fā)總體性危機。

19世紀70年代到20世紀第一個十年，是美國資本主義制度全面建成的年代。其間和此后，美國雖然屢次遭遇經濟危機甚至“大蕭條”，但通過內部改革和外部擴張，加上兩次世界大戰(zhàn)期間的戰(zhàn)時需求和戰(zhàn)后重建的拉動，美國實現(xiàn)了前所未有的繁榮和強大，直到20世紀70年代才迎來真正的整體性危機。從國家理論的視角出發(fā)，西方馬克思主義學者借助結構功能主義、工具主義、馬克思主義基本原則等不同理論工具，對該整體性危機的根本矛盾展開了多層次分析。結合馬克思關于利潤率趨向下降的規(guī)律與西方資本主義的發(fā)展史，這些學者指出資本主義國家為了避免利潤率下降帶來的周期性危機，在不同的歷史階段會發(fā)展出新的功能以及實現(xiàn)這些功能的新的制度形式。換言之，由于資本主義生產方式的危機傾向，在其歷史發(fā)展過程中一方面不斷產生危機，另一方面則通過不斷重塑其經濟形式和國家形式來應對危機。在哈貝馬斯正當性危機理論的基礎上，沃爾夫發(fā)現(xiàn)，從19世紀到20世紀70年代，為了緩和或避免危機，資本主義依次發(fā)展出六種不同的國家形態(tài)。

“積累的國家”產生于18世紀末工業(yè)資本家、商業(yè)集團和貴族的斗爭與聯(lián)盟。此時的國家通過立法確保工業(yè)資本積累的經濟和社會秩序，并為工業(yè)提供直接補貼。但隨著無產階級人數(shù)的擴大，積累的國家很快發(fā)現(xiàn)自己缺少一個正當性理論來處理和無產階級的關系。因此到了19世紀中期，隨著第二次工業(yè)革命完成，工業(yè)資本在國家中占據了完全優(yōu)勢，積累的國家便逐漸向“和諧的國家”過渡。在這一階段，為了緩和工業(yè)資本家及其政府與不斷壯大的無產階級之間的沖突，不同版本的和諧理論被發(fā)明出來，試圖論證如果允許企業(yè)和公司的控制人追求私利，那么其他所有人的一般利益也應該得到保證。1870年前后，關于和諧國家的主張分裂成兩派，一派強調自由放任，一派強調國家應采取措施提高社會和諧。雖然最后自由放任思潮占據上風，但由于其本質上反國家的立場與達成所有階級利益和諧的目標背道而馳，和諧的國家到1890年左右走到了盡頭。

伴隨19世紀末西方資本主義國家的全球殖民擴張，“擴張主義的國家”開始興起，它們試圖通過對外擴張來緩解國內矛盾。俾斯麥混合福利國家立法、政治鎮(zhèn)壓和帝國主義對外政策的模式，被廣泛接受并被不同程度地復制。但擴張主義的國家的內在矛盾在于，為了推動對外擴張，國家必須扮演更積極的角色，需要更加積極地介入與調節(jié)經濟和社會領域，但這就造成在邏輯和實踐上都很難在國內阻止無產階級要求通過國家介入迫使資產階級做出更多讓利。隨著“一戰(zhàn)”爆發(fā)，擴張主義的國家也走進了死胡同?！耙粦?zhàn)”讓資產階級意識到，除了必須面對更多來自底層的壓力之外，大資本和小資本、工業(yè)資本和農業(yè)資本、金融資本和制造業(yè)資本以及不同資本主義國家之間也存在激烈的沖突。為了維持資本積累過程和尋找新的正當性來源，而且鑒于社團主義的解決方案負面效果居多，20世紀30年代的全球大蕭條迫使“授予特權的國家”走上前臺。從“二戰(zhàn)”期間到20世紀50年代，資本主義國家將部分公權力授予私人組織（如各種行業(yè)協(xié)會和工會），由這些私人組織協(xié)調各自內部的緊張和矛盾，從而達到維護整體層面積累的效果。但授予私人組織特權這種方式最終還是沒能解決戰(zhàn)爭和社會沖突帶來的對資本積累的沖擊。

“二元國家”由此登場。在沃爾夫的描述中，二元國家有著兩副面孔：一個是為資本精英服務的安靜而高效的國家，一個是為安撫大眾而營造的充滿眼花繚亂的戲劇性表演的國家。前者隱秘，后者公開;前者負責資本積累，并保護執(zhí)行積累的機構和組織，后者嘗試爭取大眾對政治秩序的支持。美國在20世紀60年代初期完成了二元國家的轉型。但秘密國家的運作方式違反了其自身宣稱的民主原則，一旦公眾對政府的期望被摧毀，二元國家隱秘的一面便難以維續(xù)。所以，隨著五角大樓有關越南戰(zhàn)爭文件的泄露以及水門事件的爆發(fā)，二元國家在1973年達到高峰之后很快走到了盡頭。最后走上歷史舞臺的是“跨國界的國家”。這類國家通過與日益增多的跨國公司配合，在全球層面緩解內部積累和正當性之間的矛盾。在這一過程中，前述五種國家形態(tài)的特征都得到了部分體現(xiàn)。但在沃爾夫看來，既然前五種形態(tài)都沒有解決正當性和積累之間的矛盾，跨國界的國家這種綜合形式同樣也不能解決問題，反而把資本積累的內在矛盾擴散到了全球。

和沃爾夫類似，杰索普也考察了資本主義國家如何通過改變其形式以及干預手段，來應對資本積累的內在矛盾。因為成書年代更晚，杰索普的研究擴大到了沃爾夫未能涵蓋的1977年以后的時期。杰索普考察了20世紀30年代以后誕生的凱恩斯主義福利民族國家（Keynesian welfare national state）中存在的內部矛盾，指出這種模式的福利國家始終面臨陷入一種“有機危機”的趨勢，包括喪失國家團結、國家效能下降、代表性危機和正當性危機。然而，隨著西方特別是美國克服了20世紀70年代的整體性危機并贏得了“冷戰(zhàn)”，學術界對于新的整體危機的性質和走向的判斷，顯得愈發(fā)謹慎和模棱兩可。比如杰索普就暗示凱恩斯主義福利民族國家正在向熊彼特式工作福利后國家體制（Schumpeterian workfare postnational regimes）過渡，后者通過在社會政策上進一步減少面向非勞動力的福利開支，加強教育和勞動市場的流動性以增強國家整體的競爭力，同時建立基于創(chuàng)新和開放的知識經濟，可以繼續(xù)緩解資本主義國家的內在根本矛盾。杰索普指出，在熊彼特式工作福利后國家體制中，出現(xiàn)了“治理”和“元治理”的新趨勢：前者指包括國家、私營主體及社會組織在內的多元主體互動合作的公私網絡，后者則是通過組織一個制度性框架和規(guī)則來整合并平衡不同利益的治理模式。他認為，資本主義國家可以通過治理和元治理的方式執(zhí)行經濟政策和社會政策，并盡可能克服市場失靈和政府失靈。這意味著雖然市場、社會和國家的緊張狀態(tài)會一直存在，資本關系中的結構性矛盾也不會消失，但通過元治理，資本主義國家也許可以找到克服“奧菲悖論”的辦法，并繼續(xù)維持資本增值和勞動力的社會再生產。

空心國家、碎片化治理與解決方案的前景

新冠肺炎疫情暴發(fā)后不久，斯蒂芬·沃爾特在《外交政策》上撰文，指出美國睥睨全球的權力來源之一是其國家能力。他認為，美國對全球的影響基于三個支柱：經濟和軍事力量的結合，聯(lián)盟體系，對美國國家能力的信心。在他看來，基于強大國家能力的信譽和聲譽是國家力量的倍增器。美國的這個聲譽源于之前幾十年的積累：從強大的工業(yè)生產能力到曾經傲視全球的基礎設施，從創(chuàng)立各種國際組織到實施馬歇爾計劃，都在世人面前塑造了美國人知道如何設定遠大目標并成功實現(xiàn)目標的印象。但在過去的25年中，美國卻因為一系列失誤逐漸浪費了這些聲譽，如克林頓的桃色丑聞、安然公司破產、卡特琳娜颶風應對失誤、伊拉克戰(zhàn)爭、新波音737設計缺陷等。沃爾特雖然指出了美國國家能力下降的事實，但沒有給出背后的原因。

沃爾夫指出，晚期資本主義國家的核心問題既不是其政府規(guī)模，也不是特定政策，而是政府特征的變化。雖然資本主義國家的潛在權力一直在增長，但國家真正能夠掌握的選擇項卻在減少。人們所能觀察到的各種國家活動的增長，并不意味著為解決積累和正當性之間矛盾的方式和手段增加了。恰恰相反，從積累的國家到跨國界的國家，資本主義國家做得越多，卻日益發(fā)現(xiàn)其實際能做的越少。資本主義國家發(fā)現(xiàn)其需要肩負的功能日益增加，卻也日益喪失了執(zhí)行這些功能的能力，大型政府最終走向無能政府。

20世紀80年代以來，隨著“新公共管理”運動的興起，沃爾夫觀察到的西方國家政府的這一特征不僅沒有減緩，反而有日益加劇的趨勢。里根當選美國總統(tǒng)之后，配合“新自由主義”減少政府對經濟的干預這一核心主張，“新公共管理”運動將市場邏輯和競爭引入公共服務和行政管理，通過“外包”等市場化手段大幅削弱了國家在公共事務管理中的核心地位和職能?！翱招膰摇边@一概念于是被發(fā)展出來，用以描述和解釋“新公共管理”運動影響下西方國家的一些普遍性做法和后果，比如與第三方組織（通常是私營公司）簽訂合同，向后者購買公共服務。由于國家不再直接提供公共服務，在稅收和最終由稅收支撐的公共服務之間產生了許多中間環(huán)節(jié)，由國家財政支撐的公共服務演變成一個網絡化的供應商集群。除了公共服務，各級政府的很多其他功能也被外包給私人承包商、咨詢公司和非營利性組織，國家的任務自此從管理服務變成了與服務商談判合同。國家內部不再是一個命令和控制的中央系統(tǒng)，而是變成了由各個政府機構與更多數(shù)量服務商之間的分散化合同管理。雖然國家管理的各種表面特征依然存在，但管理的質量卻只能由供應商和服務商決定。例如，2003年伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國大量雇用私人軍事承包商的安保人員，一度超過3萬人，讓他們承擔保護特定官員、運送物資、修建前進基地、訓練伊拉克警察和士兵等任務。此舉表面上為美軍節(jié)省了大量人力物力，實際上卻由于發(fā)包過程缺乏透明度而導致腐敗，并大大增加了協(xié)調與管理的難度;甚至帶來了國際法方面的問題，比如私人安保人員是否可以被定義為戰(zhàn)斗人員或雇傭軍。2007年，美軍的承包商還曾因在巴格達打死、打傷17名平民，引發(fā)嚴重外交糾紛。

除此之外，美國還面臨著另一個獨特的問題，即由于司法系統(tǒng)不斷增加的干預和利益集團政治的影響不斷擴大而導致的行政碎片化問題。根據福山的分析，美國行政質量下降的根本原因在于美國如今是一個斯科羅內克首先注意到的“法院與政黨”式國家（a state of“courts and parties”）。首先，精英控制下的利益集團通過與國會共謀，以法律的形式為行政部門制定了無數(shù)自相矛盾的政策目標。其次，行政司法化（iudicialization of administration）導致訴訟橫行，多頭訴訟不僅使法院的判決不一致，而且降低了行政部門的決策效率。這兩個現(xiàn)象疊加在一起，就出現(xiàn)了一幅惡性循環(huán)的圖景：行政司法化和利益集團操縱損害了美國民眾對政府的信任，而這種廣泛的不信任導致人們一方面要求法院對行政部門施加更多的司法審查，另一方面又要求國會給行政部門施加更多的規(guī)制;結果導致行政部門進一步喪失自主權，因此變得更加僵化，也更無力回應民眾的訴求，這又更進一步降低了人們對政府的信任。并且，和其他國家相比，美國人信奉的普通法傳統(tǒng)使得人們更易于接受法院介入行政部門的政策制定和執(zhí)行過程。從國會的角度出發(fā)，無論是在創(chuàng)制聯(lián)邦機構，還是在設計各個行政機關的政策制定權時，也都傾向于給予法院更多的監(jiān)督和執(zhí)行功能，這在客觀上讓法院能更名正言順地介入行政過程。從結果上來看，美國的公共政策過程，就變成了由未經選舉且享有終身任期的法官們主導的，不僅不透明而且高度部門化和碎片化的治理形式。美國至今醫(yī)保費用高企，但同時仍有3000萬人沒有醫(yī)療保險，這與行政司法化和黨爭有莫大關系。奧巴馬2010年簽署醫(yī)保改革法案的當天，共和黨就在佛羅里達和弗吉尼亞兩個州分別發(fā)起訴訟，希望借由法院整體否決奧巴馬的方案。雖然最高法院在2012年維護了奧巴馬醫(yī)改，但也沒能阻止特朗普和多達18個州的共和黨州務卿為了選舉動員的需要而在法案通過10年之后繼續(xù)展開纏訟。

不僅在聯(lián)邦體系內部，而且在全國層面，美國的利益集團式自由主義正在顛覆公共利益，并導致美國政府的公共權威出現(xiàn)全面危機。一方面，大小不同的利益集團在聯(lián)邦一州—地方這三級混亂且互相割裂的環(huán)境中興旺發(fā)達;另一方面，各級政府和公共部門被不同的利益集團俘獲之后，由于利益訴求的矛盾和沖突，最終形成碎片化治理的局面，讓國家逐漸喪失了整體治理能力。

在這種局面之下，杰索普提出的治理或元治理方案，不過是面對國家空心化之后的治理危機的一種被動無奈反應。沒有了各級政府部門和機構的能力支撐，治理實際上變成了無根之木。在應對新冠肺炎疫情過程中，美國出現(xiàn)的種種亂象也就不足為奇了：曾經享譽全球的美國疾控中心推出的新冠檢測劑一度無法使用;無論是特朗普還是拜登都需要通過動用《國防生產法》才能迫使各個公司生產更多的口罩和呼吸機;巨額財政補貼支持的疫苗能否有效遏制疫情現(xiàn)在仍是未知數(shù)。這些無不都是空心國家和治理碎片化的結果。可想而知，杰索普所設想的通過元治理的方式克服美國國內矛盾的解決方案，面臨著多大的障礙。

沃爾夫提出的解決之道，是通過增加民眾參與這樣一種再政治化過程來讓資本積累民主化，進而克服積累與正當性之間的矛盾。但美國經濟中日益增強的經濟不平等正在不斷加劇政治回應上的不平等，國會正在通過更多對普通民眾利益造成更大損害的公共政策，形成更大的經濟不平等，由此形成一種惡性循環(huán)。最后的結果是經濟不平等挫傷了美國的平等主義理想，損害了正常的政治過程，造成政治冷漠。在失望和冷漠情緒彌漫時，沃爾夫的解決辦法似乎也難以施行。

正如《推特治國》一書指出的，美國現(xiàn)在已經形成了一個“富人有、富人治、富人享”的財閥政府（plutocracy）。并且，財閥中立場最極端的一小部分人現(xiàn)在已經控制了共和黨，一方面通過共和黨維護其經濟利益，另一方面利用社會分裂回避大眾的實質訴求?？紤]到美國原始的政治制度設計為少數(shù)派否決多數(shù)派提供了各種機制和途徑，很難想象這些已經占據了要津的財閥會主動放棄已到手的政治權力。那么，福山所設想的制度運行層面的改革同樣面臨很大困難。

結論

美國眾議院日前剛剛通過了拜登為應對新冠肺炎疫情而提出的1.9萬億美元的救助計劃。不過由于在參議院中兩黨各有50個議席，民主黨僅僅依靠副總統(tǒng)哈里斯的一票占據微弱優(yōu)勢，拜登的救助計劃會被如何修改還處于未知狀態(tài)。不過有一點可以確定的是，拜登所希望的把聯(lián)邦最低工資標準提高到每小時15美元的計劃，基于現(xiàn)有的參議院議事規(guī)則，將肯定無法在共和黨的阻撓之下獲得通過。

圍繞最低工資標準的斗爭所反映的，正是美國國內既要維持資本積累又要維護體制正當性之間的矛盾。增加最低工資會損害資本或特定資本集團的利益，不增加則會削弱民眾特別是底層民眾對美國體制和政治秩序的支持和認同。無論從深層次的資本邏輯還是從表層的制度運行邏輯來看，美國目前無疑已經進入一個整體性危機時期?！翱招膰摇彼从车膰夷芰ο陆?，利益集團政治導致的“治理碎片化”，以及財閥政治引發(fā)的經濟不平等和政治不平等之間的惡性循環(huán)，使得各種制度改革措施都難以施行，資本積累和正當性之間的失衡狀況因此難以在短時間內得到快速改善。從復雜系統(tǒng)的視角來看，我們很難判斷目前美國的失衡狀況是否已經超過臨界點，或者依然還存在修復的空間。政治就是可能和行動的藝術。作為現(xiàn)有全球體系的中心國家，美國的未來何去何從，將取決于美國內外博弈各方的選擇與互動。