網(wǎng)絡(luò)廣告的監(jiān)管及建議

摘要：網(wǎng)絡(luò)廣告在飛速發(fā)展過程中產(chǎn)生了一系列問題，如概念界定模糊、虛假廣告、侵犯消費(fèi)者隱私等。文章在分析網(wǎng)絡(luò)廣告存在的主要問題的基礎(chǔ)上，指出廣告監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)該放到網(wǎng)絡(luò)媒介管理上，著力提升監(jiān)管技術(shù)水平和健全相關(guān)法律法規(guī)。同時，提出借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升監(jiān)管效率、加強(qiáng)重點(diǎn)對象治理、更新廣告監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)等建議，以期實(shí)現(xiàn)“應(yīng)管盡管”的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)廣告；監(jiān)管；建議

中圖分類號：F713.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-8883（2021）24-0205-03

基金項(xiàng)目：本論文為湖南省教育廳資助科研項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)廣告管理研究”成果，項(xiàng)目編號：17C0492

近年來，網(wǎng)絡(luò)廣告的市場份額快速擴(kuò)張，規(guī)模和增速均已超越傳統(tǒng)媒體廣告。廣告主對網(wǎng)絡(luò)廣告的持續(xù)投入也推動廣告行業(yè)不斷變革。根據(jù)艾瑞咨詢《2021中國網(wǎng)絡(luò)廣告年度洞察報告——產(chǎn)業(yè)篇》，2020年度，中國網(wǎng)絡(luò)廣告市場規(guī)模同比增長18.6%，短視頻廣告是所有網(wǎng)絡(luò)廣告中增速最快的類型[1]。但是網(wǎng)絡(luò)廣告由于其具有量大、變化快、技術(shù)更新頻繁、廣告形式日新月異等特點(diǎn)，給廣告監(jiān)管帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，這也對我國廣告監(jiān)管的體制變革提出了更高的要求。

一、網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)展存在的突出問題

（一）網(wǎng)絡(luò)廣告界定困難，執(zhí)法盲區(qū)大量存在

根據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)廣告是指通過網(wǎng)站、網(wǎng)頁、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)媒介，以文字、圖片、音頻、視頻或者其他形式，直接或者間接地推銷商品或者服務(wù)的商業(yè)廣告。從現(xiàn)行廣告法律法規(guī)的定義看，對廣告本身的界定存在一定差異。網(wǎng)絡(luò)廣告的表現(xiàn)形式不斷變化，而且存在大量網(wǎng)絡(luò)無限鏈接，大大超出了人們對傳統(tǒng)廣告的認(rèn)知。網(wǎng)絡(luò)廣告的認(rèn)定存在巨大困難，給執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員帶來不必要的麻煩。在目前的網(wǎng)絡(luò)信息中，廣告信息與非廣告信息交叉融合，無法用傳統(tǒng)的法律法規(guī)區(qū)分，出現(xiàn)了諸多的管理空白。在越來越多的專業(yè)網(wǎng)站、各類電子商務(wù)平臺、短視頻平臺、直播平臺中，廣告活動、廣告信息與其他企業(yè)營銷、宣傳內(nèi)容完全疊加，游離于廣告法律法規(guī)的監(jiān)管之外。另外，各種社交軟件中植入的廣告、用戶私域空間里插入的商業(yè)廣告、各類網(wǎng)絡(luò)平臺定向分發(fā)的廣告也是廣告監(jiān)管的盲區(qū)。

（二）虛假廣告屢禁不止

互聯(lián)網(wǎng)給虛假廣告和其他非法廣告提供了天然的虛擬空間，這些廣告具有效率高、成本低的優(yōu)勢，同時又有監(jiān)管困難、違法成本低的特點(diǎn)，給消費(fèi)者和社會帶來巨大經(jīng)濟(jì)損失，也大大降低了網(wǎng)絡(luò)廣告的公信力。面對海量廣告信息，消費(fèi)者無法有效辨別真?zhèn)危袭?dāng)受騙的案件時有發(fā)生，2016年的“魏則西事件”涉及的百度搜索引擎廣告就屬此類。市場監(jiān)督管理部門不斷加大治理虛假廣告的力度，但收效甚微。福建省市場監(jiān)管局公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年，福建共查處1032件互聯(lián)網(wǎng)廣告案件，占到全省廣告案件總數(shù)的67.23%，遠(yuǎn)超傳統(tǒng)廣告比例。

（三）侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益現(xiàn)象普遍存在

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日益發(fā)達(dá)，可以追溯、記憶、收集、查找所有消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)上留下的痕跡，進(jìn)而對消費(fèi)者進(jìn)行精準(zhǔn)定位。這些數(shù)據(jù)往往在用戶不知情的情況下被收集和使用，廣告精準(zhǔn)度大為提升，但與此同時，消費(fèi)者的知情權(quán)、個人信息權(quán)和隱私權(quán)等合法權(quán)益也被任意踐踏，且消費(fèi)者又沒有防止侵權(quán)的有效途徑。目前，消費(fèi)群體沒有在網(wǎng)絡(luò)平臺上保護(hù)自己數(shù)據(jù)隱私的意識，也給了不法分子可乘之機(jī)。網(wǎng)絡(luò)廣告的優(yōu)勢之一是精準(zhǔn)投放，以正確的廣告形式，在合適的時間和場景下，推送給目標(biāo)人群，從而提高網(wǎng)絡(luò)廣告平臺的效率，節(jié)省廣告支出。為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放，有效匹配目標(biāo)用戶與廣告信息，主要使用用戶畫像技術(shù)和行為定向技術(shù)，而這兩項(xiàng)技術(shù)又是建立在大量獲取用戶信息的基礎(chǔ)上。

二、網(wǎng)絡(luò)廣告管理的重點(diǎn)

（一）監(jiān)管的方向由傳統(tǒng)媒介轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)媒介

網(wǎng)絡(luò)廣告已經(jīng)取代傳統(tǒng)廣告成為廣告競爭的主要陣地，廣告監(jiān)管的重點(diǎn)也應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)媒介廣告運(yùn)行的規(guī)范。在傳統(tǒng)媒介中比較容易區(qū)別廣告與非廣告，而在網(wǎng)絡(luò)中，有效劃分變得十分困難，這也是網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管困難的主要原因之一。國家市場監(jiān)管總局于2021年11月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》（公開征求意見稿）對網(wǎng)絡(luò)廣告的定義在現(xiàn)有《暫行辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)充，“在中華人民共和國境內(nèi)，利用網(wǎng)站、網(wǎng)頁、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)媒介，以文字、圖片、音頻、視頻或者其他形式，直接或者間接地推銷商品或者服務(wù)的商業(yè)廣告活動，適用廣告法和本辦法的規(guī)定。在商業(yè)性展示中，依照法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供的商品或服務(wù)的名稱、規(guī)格、型號、等級、價格、使用方法、制作方法、注意事項(xiàng)等信息，依照其規(guī)定”。新定義一是直接將各類軟文廣告直接納入廣告管理范疇，明確網(wǎng)絡(luò)廣告不限于受本辦法管理，同樣受《中華人民共和國廣告法》的約束；二是將網(wǎng)絡(luò)廣告信息與容易混淆的“商業(yè)性展示”內(nèi)容相區(qū)分，受到其他法律、法規(guī)的制約，比如《中華人民共和國電子商務(wù)法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》等。

（二）提升網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管技術(shù)水平

大數(shù)據(jù)推動廣告行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，同樣也可以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。海量信息的監(jiān)管依靠人工鑒別，是不可能完成的，全面引進(jìn)大數(shù)據(jù)智慧監(jiān)管，以技術(shù)手段管理技術(shù)的應(yīng)用是必然之路。網(wǎng)絡(luò)本身是有記憶的，針對精準(zhǔn)廣告投放，可以利用“客戶端留存數(shù)據(jù)+網(wǎng)頁爬蟲”的技術(shù)，分析各類廣告行為特征[2]，而人工智能監(jiān)管只有在大數(shù)據(jù)技術(shù)加持下不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，才能跟上網(wǎng)絡(luò)廣告的變化速度。長沙鴻星智能科技有限公司開發(fā)的鴻星智能廣告智能檢測小程序，運(yùn)用人工智能輔助檢測各類廣告，目前檢測準(zhǔn)確率達(dá)到80%以上，再輔之人工審核，大大提升了廣告監(jiān)管檢測的效率，各廣告主體都可以使用，提升鑒別能力，同時隨著網(wǎng)絡(luò)廣告數(shù)據(jù)庫的不斷增加，人工智能檢測的準(zhǔn)確度也在不斷提高。各類互聯(lián)網(wǎng)媒介，也可以借助人工智能篩查，在廣告的投放過程中有效把關(guān)，盡可能預(yù)防違法廣告的出現(xiàn)。

（三）網(wǎng)民合法權(quán)益的立法與保護(hù)

根據(jù)《中華人民共和國民法典》第一千零三十五條規(guī)定，處理個人信息的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則，不得過度處理，并符合下列條件：（一）征得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（二）公開處理信息的規(guī)則；（三）明示處理信息的目的、方式和范圍；（四）不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定。個人信息的處理包括個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等。這是在法律的原則層面保護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益，但是執(zhí)行制度并沒有配套，由于普通網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的掌握往往不足，無法通過網(wǎng)絡(luò)操作保護(hù)自己的個人信息，例如各種彈窗廣告，利用各種惡意軟件，強(qiáng)制用戶觀看廣告或訪問廣告網(wǎng)站，表面上設(shè)置了一鍵關(guān)閉功能，甚至有倒數(shù)秒設(shè)置，但當(dāng)用戶點(diǎn)擊關(guān)閉時，往往不能實(shí)現(xiàn)一鍵關(guān)閉，等數(shù)秒后關(guān)閉，其廣告效果已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，所以個人信息安全仍需要進(jìn)一步立法來保護(hù)。一是要求互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者設(shè)置簡易的操作方法，甚至是“一鍵式”的設(shè)置，以實(shí)現(xiàn)個人信息的保護(hù)；二是立法要求網(wǎng)絡(luò)主體為消費(fèi)者提供可選項(xiàng)，將個人信息的收集等決定權(quán)交還給消費(fèi)者本身。

（四）網(wǎng)絡(luò)廣告的法律法規(guī)體系建設(shè)

針對網(wǎng)絡(luò)廣告的新發(fā)展，目前廣告法律法規(guī)建設(shè)仍沒有明確解決的問題主要集中在三個方面。

第一，網(wǎng)絡(luò)廣告與非廣告信息的有效區(qū)分。按《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國食品安全法》等法律規(guī)定，必須展示內(nèi)容與商品或服務(wù)的廣告要分別管理，這部分廣告內(nèi)容不能成為廣告管理的盲區(qū)。

第二，沒有限制網(wǎng)絡(luò)廣告經(jīng)營者的進(jìn)入。特別是對廣告證明材料的審核與使用缺乏明確的規(guī)定，存在極大隱患。

第三，違法網(wǎng)絡(luò)廣告證據(jù)的固定和取證有效性的問題。涉嫌違法廣告容易撤銷，不易恢復(fù)，以及廣告發(fā)布后相應(yīng)鏈接等內(nèi)容被除廣告發(fā)布者以外的人或組織修改后的認(rèn)定困難，各種廣告鏈接讓追溯也變得困難，程序化購買加上精準(zhǔn)投放，讓取證難度大為增加，如微信廣告證據(jù)搜集面臨極大困難——轉(zhuǎn)發(fā)、分享涉及的用戶不易鎖定，執(zhí)法難度極大[3]。這些問題的解決都依賴于《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》的及時修訂。另外，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)廣告活動涉及的領(lǐng)域太多，比如電子商務(wù)、社交、影視、直播營銷等，僅僅依靠現(xiàn)有的《中華人民共和國廣告法》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》是不行的，還需要引入相關(guān)法律法規(guī)加以完善，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)廣告市場的健康秩序，比如《中華人民共和國電子商務(wù)法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》等。

三、網(wǎng)絡(luò)廣告管理建議

（一）借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提升監(jiān)管效率

廣告監(jiān)管要主動適應(yīng)廣告媒體的變化，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)端的發(fā)展潮流，應(yīng)用新型管理和監(jiān)測方式，建立各級智能監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，能有效預(yù)防虛假廣告等違法廣告的出現(xiàn)。通過研究大數(shù)據(jù)監(jiān)測模型，對網(wǎng)絡(luò)線索和案件加大查處力度。針對影響惡劣的重大違法事件，甚至可與公檢法聯(lián)合查處、聯(lián)合治理，形成治理合力。

目前，國家互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測中心已經(jīng)運(yùn)行超過五年，在監(jiān)測、預(yù)警、分析等方面發(fā)揮了一定作用，提高了廣告監(jiān)測的效率[4]，但在監(jiān)測的面和應(yīng)用的范圍上還有很大提升空間。2021年10月，四川省開啟互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測新模式，引入新的互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測機(jī)制，開始運(yùn)用以市場主體互聯(lián)網(wǎng)廣告行為大數(shù)據(jù)分析為突破口的新型監(jiān)測模式，提升互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)管的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平，突破傳統(tǒng)監(jiān)測的局限性[5]。嘗試應(yīng)用技術(shù)監(jiān)測模式的同時，還須激發(fā)社會監(jiān)督的積極性，打造和大力宣傳互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督舉報平臺及對應(yīng)的APP或小程序，比如市場監(jiān)管部門設(shè)立的全國12315平臺等，為消費(fèi)者隨時隨地的舉報提供便利。

（二）源頭治理，抓重點(diǎn)頭部企業(yè)，樹立行業(yè)典范

這個方面與傳統(tǒng)廣告管理一致，各種違法廣告來自廣告主和廣告經(jīng)營者，廣告主須對廣告的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)，抓住源頭才可能取得提綱挈領(lǐng)的管理效果。另外，中國互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)已經(jīng)形成頭部效應(yīng)，少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)掌握大部分的互聯(lián)網(wǎng)資源，如阿里、騰訊、百度、字節(jié)跳動等頭部互聯(lián)網(wǎng)市場主體，市場監(jiān)督管理部門可以通過約談、告誡等措施，從經(jīng)營者和廣告發(fā)布端預(yù)防違法網(wǎng)絡(luò)廣告的出現(xiàn)，樹立廣告行業(yè)經(jīng)營典范；對發(fā)布違法網(wǎng)絡(luò)廣告或廣告嚴(yán)重違法的企業(yè)或互聯(lián)網(wǎng)主體，進(jìn)行重點(diǎn)整頓和曝光，列入企業(yè)信用信息系統(tǒng)，及時向社會公示。企查查APP顯示，2021年京東因?yàn)檫`反廣告法與反不正當(dāng)競爭法，其多款產(chǎn)品的宣傳不具備合法性，累計(jì)被罰70萬元。但是70萬元的罰款對京東不會產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，如果及時曝光，借助網(wǎng)絡(luò)的迅速傳播，威懾力將大大提升。

（三）更新監(jiān)管隊(duì)伍，借助市場力量聯(lián)合監(jiān)管

改革開放以來積累的各種廣告管理經(jīng)驗(yàn)都集中在傳統(tǒng)媒體廣告的范圍內(nèi)，廣告監(jiān)管以市場監(jiān)管部門的行政管理為主，但傳統(tǒng)監(jiān)管體制已不能完全適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)廣告發(fā)展現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)為廣告管理隊(duì)伍人員不足、標(biāo)準(zhǔn)不一、經(jīng)費(fèi)不足等方面。為了更好地維護(hù)網(wǎng)絡(luò)廣告競爭的環(huán)境，一要提高管理人員的素質(zhì)，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)知識培訓(xùn)，緊跟行業(yè)發(fā)展步伐；二要引進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)專業(yè)人才，有效解決網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管方面的技術(shù)問題；三要借助相關(guān)網(wǎng)絡(luò)大平臺的技術(shù)支持，和專業(yè)技術(shù)公司緊密合作，才能有效利用最新技術(shù)輔助監(jiān)管，達(dá)到既節(jié)約體制內(nèi)人才培養(yǎng)的成本、又在很大程度上提升監(jiān)管效率的目的，管理機(jī)關(guān)也由被動接收舉報變?yōu)楦鶕?jù)智能監(jiān)測結(jié)果主動出擊。

（四）教育公眾，提升廣告素養(yǎng)。

網(wǎng)民的構(gòu)成極為復(fù)雜。中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）第48次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報告》顯示，截至2021年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.11億[6]。網(wǎng)民通過互聯(lián)網(wǎng)共同構(gòu)建了無限的數(shù)字虛擬社會，其與現(xiàn)實(shí)社會一樣會面對各種各樣的廣告信息，可通過公益廣告、普法小故事等教育、引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)者，理性對待各種廣告信息。一是分辨廣告信息與非廣告信息，分析信息的可靠性，多渠道獲取信息；二是不能輕信網(wǎng)絡(luò)廣告的承諾，更不能隨意點(diǎn)擊不明鏈接，強(qiáng)化安全意識；三是自覺利用法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益，遇到可疑信息主動通過網(wǎng)絡(luò)舉報平臺、舉報熱線及時舉報。

四、結(jié)語

隨著消費(fèi)者媒體接觸習(xí)慣的改變，網(wǎng)絡(luò)廣告已經(jīng)成為消費(fèi)者每天必須接收的信息之一，各種違法網(wǎng)絡(luò)廣告也層出不窮且監(jiān)管困難，極大損害了廣大網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)者的合法權(quán)益。只有在現(xiàn)有管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理思路，借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管常態(tài)化，全面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)廣告的運(yùn)行，完善立法切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，才能更好地凈化網(wǎng)絡(luò)空間、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)競爭的健康環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1] 2021中國網(wǎng)絡(luò)廣告年度洞察報告：產(chǎn)業(yè)篇[EB/OL].艾瑞網(wǎng)，https：//report.iresearch.cn/report_pdf.aspx？id=3844，2021-12-06.

[2] 況旭，楊洋.解決網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測五大難題創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)廣告智慧監(jiān)管[J].中國市場監(jiān)管研究，2020（5）：57-60.

[3] 唐英，劉瀚駿.新《廣告法》視閾下微信廣告的規(guī)制路徑[J].當(dāng)代傳播，2018（4）：88-90.

[4] 靳亞聰.國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)廣告規(guī)制研究：新《廣告法》及《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》出臺后的新變化[J].廣告大觀（理論版），2017（8）：80-93.

[5] 顏偉.四川開啟互聯(lián)網(wǎng)廣告監(jiān)測新模式[DB/OL].中國市場監(jiān)管報，http：//www.cmrnn.com.cn/content/2021-10/13/content_206694. html，2021-10-13.

[6] 第48次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報告》[R].中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中心（CNNIC），2021-08-27.

作者簡介 劉志勇，碩士，講師，研究方向：廣告理論、電影理論。