三峽移民后期扶持資金績效評價工作探討

吳小紅 重慶市萬州區(qū)移民咨詢中心

緒論

三峽工程是世界上也是中國有史以來建設規(guī)模最大、綜合效益最顯著的水利設施，主體工程完工以來，不僅防洪、發(fā)電、灌溉方面的功能得到發(fā)揮，而且在航運、旅游開發(fā)方面的綜合效應也較為明顯。由于庫區(qū)移民對工程建設做出了巨大犧牲，中央財政下?lián)軐？顚σ泼襁M行補償，為有效管理三峽庫區(qū)的專項資金，國務院于2019年下發(fā)了《中央水庫移民扶持基金績效評價管理辦法》，要求相關部門重視三峽移民后扶資金管理工作，確保專項資金取得績效。

一、三峽移民后期扶持資金管理及績效評價

(一)三峽移民后期扶持資金管理

移民后期扶持基金的管理效率直接關系到項目開發(fā)的質量，同時也與三峽庫區(qū)移民的安穩(wěn)致富息息相關，為此，財政部、水利部出臺了一系列三峽移民后期扶持項目及資金管理的制度，明確了三峽水庫后期扶持資金的使用范圍，強化了資金管理制度，嚴格支出范圍。三峽移民后期扶持資金全面實行預算績效管理，確保資金投入取得實效；加強監(jiān)督管理，每年委托中介機構開展上年度資金使用績效評價工作，不定期組織開展三峽移民后期扶持資金實施情況的稽查、內部審計和監(jiān)督檢查。

(二)三峽移民后期扶持資金績效評價的概念

績效評價指的是通過定性和定量的評價方法以及相關評價指標，對企業(yè)某一特定期間的經(jīng)營業(yè)績以及綜合效果進行全面評價的管理方式。三峽移民后期扶持資金績效評價，則是指在國家對水庫移民下?lián)軐ｍ椃龀仲Y金并投入運營之后，由相關部門對資金預算執(zhí)行效果進行審計和稽核，并運用相關評價指標進行綜合評價。

(三)三峽移民后期扶持資金績效評價指標內容

財政部、水利部、國家發(fā)展改革委三部門在綜合多個省市績效評價成功經(jīng)驗的基礎上，于2019年正式出臺了《中央水庫移民扶持基金績效管理暫行辦法》，該《辦法》明確了水庫移民的后期扶持資金績效評價的一級指標、二級指標以及各個指標的分值、評分標準，如表1-1所示：

表1-1 水庫移民扶持基金績效評價指標表

二、三峽移民后期扶持資金績效評價現(xiàn)狀及存在的問題

(一)三峽移民后期扶持資金現(xiàn)狀

三峽水利工程始建于上世紀九十年代，目前，項目工程的防洪、發(fā)電、航運、生態(tài)等綜合效益初步顯效，作為一項關乎國計民生的宏偉工程，沿江近120多萬居民在項目建設過程異地搬遷，為兼顧庫區(qū)移民的生產(chǎn)和生活，國家財政部每年劃撥專項資金，用于移民后期生產(chǎn)和生活扶持。為提升后期扶持資金使用效率，三峽庫區(qū)已構建了由多部門參與、省(市)、地、縣三級聯(lián)動的監(jiān)管體系，另外，接收移民的各省、市、縣每年都對后期扶持資金進行了自評，部分市縣還委托了第三方機構進行績效評估，評估結果表明，大部分市縣的移民后期扶持資金項目績效評價綜合得分在80分以上，評價結果為“良”等次的居多。

(二)三峽移民后期扶持資金績效評價工作存在的問題

1.三峽移民后期扶持資金績效評價工作的工作量大、涉及的部門多

需要對相關部門以及受益移民進行大量的調查、考察項目現(xiàn)場、查看資金入賬和付出明細賬薄等，在此基礎上才能全面掌握后期扶持資金的績效狀況，績效評價指標不統(tǒng)一、不規(guī)范的現(xiàn)象較為普遍，直接影響了績效評價質量。

2.后扶項目設計不到位，工程質量難于保證

后扶項目是國家扶持三峽庫區(qū)恢復生產(chǎn)的重點工程，但在具體實施過程中，由于項目設計不合理、預算不準確，后扶項目資金浪費和超標準現(xiàn)象較為普遍。另外，在后扶項目建設過程中，還存在工程監(jiān)理缺失的現(xiàn)象，造成后期項目的工程質量不達標，這直接影響到項目管理指標、質量指標、時效指標、成本指標的綜合評分值。

3.項目管理民主監(jiān)督機制不健全

在項目實施過程中，由于工程大多采用分包制，各建筑分包商在工程質量、材料采購、資金支付等方面并沒有向移民公開、透明，移民對后扶項目的進展情況、效益情況并不了解。根據(jù)評分標準，只要出現(xiàn)此類問題，那么就要按情節(jié)輕重進行扣分處理，直到扣完為止。

(三)優(yōu)化三峽移民后期扶持資金績效評價的對策

1.強化政策執(zhí)行力，確保資金下達與支出的合規(guī)性

三峽移民后期扶持資金下達、支出方向，是提高績效評價分值的重要指標，各相關部門在資金管理及下達、分配環(huán)節(jié)必須嚴格執(zhí)行政策執(zhí)行力，首先是要嚴格遵循財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，構建后期扶持資金管理專職部門，組織協(xié)調各地區(qū)財政預算平衡，確保后期扶持資金基數(shù)，其次是要強化稽察、審計、監(jiān)測評估部門的事前、事中和事后的全程跟蹤監(jiān)督檢查，對資金下達及分配不合理或違規(guī)違法行為堅決要求整改，再次是關注評價結果的應用，資金分配不合理將在績效評價中予以扣分處理，而分值與中央分配的下一年度后期扶持資金直接掛鉤。

2.強化項目管理，確保資金使用的合理性

項目管理包含兩個層面的內容，一是居民個人的直補資金管理，由于直補資金需要精準、及時發(fā)放到每個家庭，這就要求移民管理部門深入基層，逐戶上門為居民建檔立卡，而家庭人口數(shù)具有動態(tài)變化的特點，如果家庭人口統(tǒng)計不及時將直接影響資金分配的績效結果以及群眾的滿意度，因此，建立人口核定和動態(tài)管理制度就顯得尤為重要，這就可以有效防止移民補償款被用作他用；二是基礎設施建設以及生產(chǎn)型扶持項目的專項資金管理，此類項目的資金管理，要求相關部門建立準確合理的預算方案，在建設過程中，還必須實施民主參與制度，通過移民的參與和監(jiān)督，提升后期扶持資金使用效率。

3.關注產(chǎn)出指標，確保資金使用質量

三峽水利工程投資大、搬遷移民數(shù)量多、效益回收期長，對庫區(qū)群眾進行生產(chǎn)生活補助是一項長期的工作，因此，對庫區(qū)移民的補助并不能僅僅限于簡單的扶貧式補助，而是要關注移民的長遠發(fā)展計劃，提升移民的勞動技能和自我發(fā)展能力。因此，對于后期扶持資金的管理方式就不能過于簡單化，必須綜合衡量移民當前經(jīng)濟收入與未來發(fā)展?jié)摿χg的關系，劃撥專項資金用于舉辦技術培訓班，提升當?shù)貏趧诱呔蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)能力，特別是針對符合發(fā)展種殖、養(yǎng)殖業(yè)條件的地區(qū)，還需要當?shù)卣块T完善各類配套設施建設，這都是提升后扶資金使用效率的重要舉措。

4.關注效益指標，確保資金使用效益

從國家三部委2019年出臺的《中央水庫移民扶持基金績效評價管理辦法》 可以得知，后扶資金的效益指標包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三個方面，所謂經(jīng)濟效益，指的是在后扶資金的幫助下，移民的人均可支配收入是否得到了提升，用于幫助移民致富的后扶項目是否產(chǎn)生收益；所謂社會效益，指的是移民生活條件是否得到改善，移民區(qū)是否實現(xiàn)了脫貧攻堅任務；而生態(tài)效益指的是水、電、路及村莊環(huán)境改造等情況?；诖耍诤蠓鲑Y金管理中必須從服務對象滿意度角度謀劃資金使用效益。

三、三峽移民后期扶持資金績效評價工作應注意的問題

(一)建立動態(tài)的績效評價指標

中央水庫移民扶持基金績效評價指標體系涉及一級指標6個，二級指標21個，三級指標21個，這些不同層面的指標可以較為全面反映后扶資金績效狀況，但隨著政策的調整，績效指標的內容也需隨之進行動態(tài)調整，以適應不同政策環(huán)境下的資金管理需要，另外，三峽移民后扶資金的下達與分配涉及多個省市，而各地區(qū)的自然環(huán)境、經(jīng)濟條件也存在一定的差異，因此，績效評價指標也需要根據(jù)不同的情況進行制定差異化的績效評價指標，以提升后扶資金績效評價指標的科學性。

(二)建立自查與檢查相結合的監(jiān)督體系

目前，三峽后扶資金績效評價指標基本能夠反映資金下達、分配狀況，然而，在設計的考核指標中，大多是定性指標，而這種指標的評價結果所含水份較大，特別是定量指標過于單一，這給客觀準確的績效評價帶來很大的不確定性，比如“項目實施過程中是否實行公開”“公示組織機構是否健全”“移民對后期扶持政策實施滿意度”等文字表述，在具體評價時顯得模糊不清，因此，在評價時，必須堅持自查與檢查相結合的方式，地方各級移民機構對本地區(qū)評價材料的真實性負責，省級部門在對照地方自評材料的基礎上進行復查，最終形成本省績效自評報告。

(三)推廣采用委托第三方評估機構

國家三部委出臺的績效管理辦法明確指出，績效評價工作可委托第三方機構參與實施，相對來說，第三方評估機構更具有專業(yè)優(yōu)勢，評價打分更具科學性和權威性，由于第三方機構站在中立地位，對后扶項目情況、資金使用分配情況以及資金效果進行審計分析之后，可以做出更客觀、更公正的評價報告。

四、結語

國務院于2019年發(fā)布《中央水庫移民扶持基金績效評價管理辦法》之后，各省市縣對水庫移民后扶資金績效評價工作更加規(guī)范化，然而，三峽移民后扶資金績效價工作中依然暴露出諸多的問題，這就要求相關部門以該《辦法》為基礎，對標對表，緊扣指標，逐項落實各項績效評價指標的要求，以切實提升三峽移民后扶資金的使用效率。