領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建與運用

2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）提出：“對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計”。2017年，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》）正式印發(fā)，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作全面展開。該《規(guī)定》的頒布解決了此前在處理環(huán)境破壞時主要追究污染者的責(zé)任，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)力度較小的局面，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是繼領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計后，對傳統(tǒng)離任審計范圍的進(jìn)一步拓展和必要補充，既有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保意識，又有利于促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。顯然，構(gòu)建準(zhǔn)確的評價指標(biāo)體系并采用科學(xué)的評價方法是當(dāng)前審計工作的難點和關(guān)鍵點。因此本文結(jié)合前期已有研究成果，構(gòu)建基于PSR模型的指標(biāo)體系，以山東省為例，運用層次分析法并結(jié)合YAAHP（11.0）軟件對離任審計結(jié)果進(jìn)行定量績效評價，以期對該《規(guī)定》的具體實施提供評價支持，推進(jìn)相關(guān)理論及實務(wù)研究的進(jìn)一步深化。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）PSR模型解讀

PSR模型是指壓力（Press）—狀態(tài)（State）—響應(yīng)（Response）模型（以下簡稱PSR模型）。該模型于1979年由加拿大統(tǒng)計學(xué)家David J.Rapport和TonyFriend提出后，隨即被聯(lián)合國統(tǒng)計署（UNSD）、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）及聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員（UNCSD）作為評價某區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一種重要工具。該模型以人類與自然之間的相互關(guān)系為研究主線。人類在社會經(jīng)濟活動中消耗了大量的自然資源，對生態(tài)環(huán)境造成了壓力（P）,進(jìn)而改變了自然資源和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況（S），為了實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，人類社會將做出相應(yīng)的反應(yīng)（R）來修復(fù)、預(yù)防自然資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響。

（二）基于PSR模型評價指標(biāo)體系構(gòu)建

為了更加科學(xué)合理的對領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境受托責(zé)任履行情況進(jìn)行評價，依照PSR模型的基本內(nèi)涵，緊緊圍繞考核領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任履職情況這一根本性目標(biāo)為出發(fā)點，選取的評價指標(biāo)在具有代表性和客觀性的前提下，同時滿足數(shù)據(jù)的可獲得、可核查以及定性與定量相結(jié)合的原則。結(jié)合在探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時，至少包含反映自然資源的利用效率、污染物排放和治理情況、對自然資源補償機制的執(zhí)行情況等相關(guān)信息。因此本文一方面結(jié)合上述已有研究及房巧玲、黃溶冰、楊森等研究成果，另一方面在滿足統(tǒng)計數(shù)據(jù)的易獲得性基礎(chǔ)上構(gòu)建指標(biāo)體系。

依據(jù)層次分析法，向院校及審計實務(wù)界相關(guān)專家發(fā)放調(diào)查問卷確定各指標(biāo)的重要性程度。運用YAAHP（11.0）軟件對各層次指標(biāo)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗后得到每一層次各指標(biāo)的權(quán)重。

本文構(gòu)建的基于PSR模型的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系及各指標(biāo)權(quán)重具體見表1。

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系及權(quán)重

需要特別指出的是，本文所構(gòu)建的指標(biāo)體系為一般指標(biāo)體系，在滿足指標(biāo)數(shù)據(jù)易獲得性的基礎(chǔ)上，便于橫向比較不同省份領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境履職情況。由于我國各省份資源環(huán)境狀況各不相同，在具體實踐過程中可以采取一般指標(biāo)與特殊指標(biāo)相結(jié)合的多維度評價體系。特殊指標(biāo)可依據(jù)各省份自然資源的特點靈活設(shè)計，例如沿海省份可以設(shè)計海洋水質(zhì)、漁業(yè)資源、海洋濕地面積比、漁業(yè)資源捕撈比等特殊指標(biāo)體系；能源大省可以設(shè)計能源儲量、礦產(chǎn)儲量等特殊指標(biāo)體系；為了進(jìn)一步考察領(lǐng)導(dǎo)干部落實新舊動能轉(zhuǎn)換情況可以設(shè)計風(fēng)能占能源消耗比、太陽能占能源消耗比等特殊指標(biāo)體系。通過這些特殊指標(biāo)體系可提高審計評價結(jié)果的質(zhì)量。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系運用

（一）指標(biāo)體系評價模型的構(gòu)建

領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，可將領(lǐng)導(dǎo)干部離任時的定量指標(biāo)數(shù)值與前任對應(yīng)指標(biāo)數(shù)值或者與其任期內(nèi)對應(yīng)指標(biāo)的平均值進(jìn)行比較，確定得分。具體評分標(biāo)準(zhǔn)為，以前任值或者任期內(nèi)平均值為基準(zhǔn)，基準(zhǔn)分為80分。若被審計年度激勵型指標(biāo)數(shù)值增加或約束型指標(biāo)數(shù)值減少可正向加分，賦予相應(yīng)分值；激勵型數(shù)值減少或約束型指標(biāo)數(shù)值增加按變化幅度反向打分評價，具體標(biāo)準(zhǔn)為指標(biāo)變化幅度0-10%為良，11%-20%為合格，20%及以上為差。

綜上所述，依據(jù)層次分析法建立評價模型，具體如下：

其中：A為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價綜合得分，X為準(zhǔn)則層維度評價指標(biāo)的權(quán)重，Y為指標(biāo)層評價指標(biāo)的權(quán)重，Z為子指標(biāo)層評價指標(biāo)的權(quán)重，W為子指標(biāo)層評價指標(biāo)的得分，q為準(zhǔn)則層維度，i為指標(biāo)層指標(biāo)的數(shù)量，j為子指標(biāo)層指標(biāo)的數(shù)量。結(jié)合實際審計情況，依據(jù)計算得出的領(lǐng)導(dǎo)干部綜合得分情況（A)，可將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源受托責(zé)任履職情況按表2評定等級。

表2 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價等級

（二）指標(biāo)評價體系的案例應(yīng)用

1.數(shù)據(jù)來源。山東省系我國東部沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟總量常年位于國內(nèi)前三。轄區(qū)內(nèi)各類自然資源較為豐富，近年來將建設(shè)“生態(tài)山東、美麗山東”作為新時代發(fā)展的新定位，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域具有一定的代表性，因此本文運用上述指標(biāo)評價體系，以山東省數(shù)據(jù)為例進(jìn)行模擬定量分析，進(jìn)而為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價提供數(shù)據(jù)支持。

在數(shù)據(jù)選取期間上，由于2013年黨的十八屆三中全會首次提出“對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”，以及考慮到為了盡可能的保證評價指標(biāo)的適用性、可比性，保證數(shù)據(jù)的可獲得性、真實性，本文選取了2014年至2017年的數(shù)據(jù)作為分析樣本。在獲取數(shù)據(jù)的過程中，筆者主要查閱了《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》《山東省統(tǒng)計年鑒》《山東省生態(tài)環(huán)境狀況公報》及山東省生態(tài)環(huán)境檢測中心網(wǎng)站等相關(guān)資料后基本上獲取了上述評價指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)，其中本地區(qū)環(huán)保規(guī)劃的制定和執(zhí)行率（R5）、國家總量控制目標(biāo)完成率（R6）兩項指標(biāo)下轄所有具體指標(biāo)均完成賦值1，若有一項未完成則賦值0。

2.數(shù)據(jù)分析。在數(shù)據(jù)分析過程中，本文采用期初比較打分法，為減少峰值數(shù)據(jù)對審計評價結(jié)果的影響，以2014-2016年各項指標(biāo)數(shù)據(jù)的平均值作為基準(zhǔn)，基準(zhǔn)分為80分，通過將山東省2017年各項指標(biāo)數(shù)值與2014-2016年的平均值進(jìn)行對比，以調(diào)查問卷的形式邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍χ笜?biāo)進(jìn)行打分。共邀請5位專家評分，匯總專家評分結(jié)果去掉最高分和最低分后取平均分作為各項指標(biāo)的最后得分，如表3所示。

表3 2017年山東省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)得分

根據(jù)表3的計算結(jié)果，得出山東省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計綜合得分：

根據(jù)表2可知，該得分屬于良好等級，這表明山東省領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間內(nèi)自然資源履職情況評定為良好等級。

（三）結(jié)果分析

1.總體分析。所建立的層次分析評價模型中響應(yīng)層權(quán)重最高，達(dá)到0.4663，其次是狀態(tài)層和壓力層，分別達(dá)到0.4330和0.1007。與此同時，在指標(biāo)層對審計評價結(jié)果影響較大的是環(huán)境狀態(tài)、治理效率和治理投入，分別達(dá)到0.3608、0.2134和0.1940，對審計評價結(jié)果起到關(guān)鍵作用。

依據(jù)綜合得分79.74分，可以得出2017年山東省自然資源資產(chǎn)離任審計評價等級為良好。這說明該省資源環(huán)境狀況較好，該省在發(fā)展經(jīng)濟的同時充分意識到了資源消耗和環(huán)境保護(hù)問題，然而在環(huán)境保護(hù)狀態(tài)和環(huán)境保護(hù)投入方面仍需要加強。評價結(jié)果不僅肯定了資源環(huán)境保護(hù)的成果，而且為該省制定環(huán)境保護(hù)政策提供了依據(jù)。山東省應(yīng)加強環(huán)境保護(hù)投入力度，加強環(huán)保監(jiān)測強度，提高節(jié)能減排目標(biāo)，重點關(guān)注工業(yè)固體廢棄物的排放及綜合利用，危險廢物處置情況。

2.具體指標(biāo)分析。在對綜合得分進(jìn)行等級評價的同時，也應(yīng)對各項具體指標(biāo)進(jìn)行分析比較，找出綜合得分上升或下降的具體原因。結(jié)合期初打分法的特點，當(dāng)指標(biāo)分值超過80分時代表該年度山東省資源環(huán)境狀況較基準(zhǔn)年度變好，指標(biāo)分?jǐn)?shù)低于80分時較之基準(zhǔn)年度變差。從表3各項具體指標(biāo)得分中可以看出，單位GDP廢氣排放量、單位GDP廢水排放量、單位GDP用水量指標(biāo)情況有較大好轉(zhuǎn)，而三類以上地表水水質(zhì)水域比例、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率指標(biāo)情況較基準(zhǔn)年度有惡化的趨勢，其余指標(biāo)情況保持較好。這表明2017年山東省在資源消耗和污染物排放方面總體控制較好，但相應(yīng)的響應(yīng)措施仍有待加強，尤其是提高節(jié)能環(huán)保預(yù)算支出比例，因此該省資源環(huán)境狀況盡管得到改善，但綜合表現(xiàn)仍有較大提升空間。

3.交叉分析。除了總體分析和具體分析之外，還可以對指標(biāo)之間的P-S-R聯(lián)系進(jìn)行交叉分析，體現(xiàn)指標(biāo)之間的因果聯(lián)系，從而有利于政府部門對癥下藥解決問題。例如，2017年度單位GDP工業(yè)固體廢棄物排放量較基準(zhǔn)年度增加了2.08%，給環(huán)境帶來了污染壓力（P）；與之相對應(yīng)的工業(yè)固體廢棄物綜合利用率較基準(zhǔn)年度下降了12.46%，并未針對壓力采取有效響應(yīng)措施（R）；進(jìn)而三類以上水質(zhì)水域比例較基準(zhǔn)年度減少了13.23%，導(dǎo)致環(huán)境狀態(tài)惡化（S）。因此通過P-S-R因果關(guān)系，政府部門可以有針對性的制定新舊動能轉(zhuǎn)換等政策措施，尤其是減少工業(yè)固體廢棄物排放量，提高工業(yè)固體廢棄物綜合利用率，加強工業(yè)固體廢棄物環(huán)保監(jiān)管力度，進(jìn)而提高三類以上水質(zhì)水域比例。

三、注意事項

對領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源資產(chǎn)離任審計不僅能反映領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)受托管理責(zé)任的履行情況，而且是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項重大制度創(chuàng)新。但是，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是一項復(fù)雜工作，在審計實施過程中還需要注意以下問題。

（一）加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。從離任審計未來發(fā)展趨勢看，基于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表開展離任審計，將豐富基于PSR模型構(gòu)建的審計指標(biāo)數(shù)據(jù)來源，審計結(jié)果也會有更大的保障。

（二）因地制宜構(gòu)建適用的指標(biāo)體系?；诒疚腜SR模型指標(biāo)基礎(chǔ)上，在審計實際工作中應(yīng)結(jié)合被審計地區(qū)實際情況，動態(tài)完善相應(yīng)評價指標(biāo)，使評價體系更具有適宜性、豐富性從而保證審計評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（三）加強新技術(shù)在審計實施過程中推廣應(yīng)用。對領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源資產(chǎn)離任審計需要分析大量的原始數(shù)據(jù)，在審計實施過程中審計人員可按照“互聯(lián)網(wǎng)+審計”理念，將大數(shù)據(jù)、云計算、地理信息技術(shù)等新技術(shù)手段融入到審計過程中，強化對數(shù)據(jù)的挖掘與共享，提高審計準(zhǔn)確性和效率。

（四）持續(xù)探索數(shù)據(jù)分析方法。恰當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)分析方法是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計質(zhì)量的保障。除本文采用的層次分析法外還可以根據(jù)實際情況采用如模糊層次分析法、主成分分析法等其他方法。