張圣利(副教授)馬川君
(河南理工大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院 河南焦作 454003)
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出,要加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約,強(qiáng)化內(nèi)部流程控制,防止權(quán)力濫用。黨的十九大報(bào)告提出,要“加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督”“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”“不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平,規(guī)范內(nèi)部控制,多個部委也相繼出臺了與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有關(guān)的規(guī)章制度,為行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)提供了政策基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位承擔(dān)著各類社會職能,其內(nèi)部控制的實(shí)施有利于對公權(quán)力形成監(jiān)督和制約,是單位依法依規(guī)行政、高效履行自身職責(zé)的保障,單位內(nèi)部控制已成為國家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。
區(qū)縣基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的完善,對于預(yù)防基層腐敗,落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的各項(xiàng)反腐政策,有著基礎(chǔ)性的支撐和保障作用。然而,當(dāng)前關(guān)于內(nèi)部控制的制度與方法,更多是比較宏觀的、頂層的制度安排,對微觀和基層單位內(nèi)部的制度建設(shè)關(guān)注較少,尤其對區(qū)縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)和評價(jià)沒有給予太多的關(guān)注,導(dǎo)致基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)和預(yù)防腐敗工作在某種程度上存在盲區(qū),基層單位的制度建設(shè)與頂層設(shè)計(jì)存在某種程度的脫節(jié)現(xiàn)象。
區(qū)縣基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個動態(tài)變化的過程,內(nèi)部控制評價(jià)是這一動態(tài)過程中的重要反饋環(huán)節(jié)。內(nèi)部控制評價(jià)通過檢驗(yàn)內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)是否完善、執(zhí)行是否到位,進(jìn)而反饋內(nèi)部控制結(jié)果,并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善內(nèi)部控制機(jī)制。通過對單位內(nèi)部控制的評價(jià),可以促進(jìn)單位內(nèi)部控制不斷完善,提升單位的治理能力和防范腐敗能力(卓林全,2020),提高單位的各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制,推動單位業(yè)務(wù)活動的良性發(fā)展。
2012年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》要求行政事業(yè)單位從單位層面和業(yè)務(wù)層面加強(qiáng)內(nèi)部控制制度,加強(qiáng)對內(nèi)部控制建立與運(yùn)行情況的監(jiān)督檢查,并開展自我評價(jià)。我國的《企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)指引》在參考COSO報(bào)告的基礎(chǔ)上,提出內(nèi)部控制評價(jià)要以內(nèi)部控制五要素為依據(jù)開展,即從內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個方面進(jìn)行評價(jià)。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》和《企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)指引》,并結(jié)合區(qū)縣行政事業(yè)單位的實(shí)際,本文將區(qū)縣行政事業(yè)單位評價(jià)體系確定為內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、單位層面的控制活動、業(yè)務(wù)層面的控制活動、評價(jià)與監(jiān)督、信息與溝通六個方面。內(nèi)部環(huán)境是其他要素建設(shè)的基礎(chǔ),決定了單位內(nèi)部控制的基調(diào)(唐大鵬、常語萱,2018);風(fēng)險(xiǎn)評估是發(fā)揮內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)防范作用的重要環(huán)節(jié);單位層面制度建設(shè)是一系列單位層面的頂層設(shè)計(jì)和制度安排;業(yè)務(wù)層面的控制活動是制度的運(yùn)行過程;評價(jià)監(jiān)督是對制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行過程的評價(jià)和監(jiān)督;信息與溝通是將前五個方面整合為有機(jī)整體。通過構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)密的內(nèi)部控制評價(jià)體系,完善權(quán)力制衡體系,實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的目標(biāo),并實(shí)現(xiàn)國家治理的目標(biāo)。
區(qū)縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)應(yīng)當(dāng)主要遵循以下五個方面的原則,即全面性原則、重要性原則、一致性原則、適應(yīng)性原則和成本效益原則,相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)的選擇也應(yīng)當(dāng)遵循上述原則。
全面性原則要求在對單位內(nèi)部控制進(jìn)行評價(jià)的過程中,在評價(jià)內(nèi)容的選擇上應(yīng)當(dāng)包括單位的經(jīng)濟(jì)活動和非經(jīng)濟(jì)活動兩個方面,單位經(jīng)濟(jì)活動要覆蓋各個環(huán)節(jié)、各個層級的人員和單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。重要性原則是指在開展評價(jià)工作時要有所側(cè)重,重點(diǎn)關(guān)注那些重要的流程、重點(diǎn)的區(qū)域和業(yè)務(wù),將風(fēng)險(xiǎn)降低到可以接受的水平。一致性原則要求在開展評價(jià)過程中要保持相對穩(wěn)定的準(zhǔn)則、范圍、程序和方法,以使評價(jià)結(jié)果具有較好的客觀性和可比性。適應(yīng)性原則主要是評價(jià)單位的內(nèi)部控制制度與其自身性質(zhì)、特點(diǎn)和當(dāng)前狀況是否相適應(yīng),適應(yīng)性原則有助于推動內(nèi)部控制制度的不斷完善。評價(jià)工作還應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)某杀具M(jìn)行有效的評價(jià),即遵循成本效益原則。
依據(jù)評價(jià)指標(biāo)的選擇原則,結(jié)合區(qū)縣行政事業(yè)單位評價(jià)體系的六個方面,即內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、單位層面的控制活動、業(yè)務(wù)層面的控制活動、評價(jià)與監(jiān)督、信息與溝通,對各要素進(jìn)行了二級分類,構(gòu)建出內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系(見表1)。
表1 區(qū)縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)體系
模糊綜合評價(jià)方法是利用模糊的數(shù)學(xué)隸屬度原理,運(yùn)用相關(guān)方法確定相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重,結(jié)合相關(guān)因素將定性的指標(biāo)定量化,建立模糊綜合評價(jià)模型,在此基礎(chǔ)上對受到多種因素影響的評價(jià)對象進(jìn)行客觀的評價(jià),進(jìn)而得出比較客觀的評價(jià)結(jié)論。該方法能夠把問卷調(diào)查中專家的定性評價(jià)結(jié)論用數(shù)學(xué)的方法量化,避免了定性方法的主觀性(張麗,2017;張玉,2020)。模糊綜合評價(jià)的步驟主要包括以下五個方面:
1.確定因素集。因素集是影響評價(jià)對象的各種評價(jià)指標(biāo)所構(gòu)成的集合。如區(qū)縣行政事業(yè)單位評價(jià)的一級指標(biāo)體系集合為Ui=(U1,U2,U3,U4,U5,U6)。
2.確定權(quán)重集。每個指標(biāo)的權(quán)重與其在所屬層次中的重要性有關(guān),各個指標(biāo)的權(quán)重構(gòu)成的集合就是權(quán)重集。比如一級指標(biāo)Ui的權(quán)重Wi,則區(qū)縣行政事業(yè)單位的一級指標(biāo)權(quán)重集為 W=(W1,W2,W3,W4,W5,W6),0≤Wi≤1,且有
3.確定評語集。評語集是對區(qū)縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)質(zhì)量高低所分的等級,本文將評價(jià)質(zhì)量劃分為四個等級,即優(yōu)秀、良好、一般、較差,則評語集V=(優(yōu)秀,良好,一般,較差),然后將評語集數(shù)值化。
4.依據(jù)評價(jià)因素的隸屬關(guān)系,構(gòu)建模糊評價(jià)矩陣。評價(jià)矩陣Ri中的評價(jià)值為該指標(biāo)的評價(jià)人數(shù)與評價(jià)總?cè)藬?shù)之比。
5.計(jì)算模糊評價(jià)矩陣并得出評價(jià)結(jié)果。把二級評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重乘以對應(yīng)的模糊評價(jià)矩陣,即可得出一級指標(biāo)的模糊評價(jià)集合。再將模糊評價(jià)集與評語集相乘,可以得到一級評價(jià)指標(biāo)的評價(jià)值。然后,再將一級評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重集與評價(jià)值相乘,即可得到區(qū)縣行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的最終評價(jià)得分。根據(jù)得分高低情況,可以評價(jià)單位內(nèi)部控制的整體情況和各個要素的情況。
A縣檢察院在當(dāng)?shù)攸h委和上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下,承擔(dān)著法律監(jiān)督職責(zé),查辦了上級檢查機(jī)關(guān)交辦的多項(xiàng)刑事執(zhí)行檢察案件、職務(wù)犯罪案件、民事行政檢察案件,為法律在基層地區(qū)的執(zhí)行貢獻(xiàn)力量,各項(xiàng)工作得到了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姾蜕霞夘I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的認(rèn)可。人員構(gòu)成上,A縣檢察院有干警64人,政法專項(xiàng)編48人,事業(yè)編16人。檢察長1正3副,紀(jì)檢組長1名,政治部主任1名。在編人員的學(xué)歷構(gòu)成上,本科及以上學(xué)歷占68%。整體上,人員隊(duì)伍呈現(xiàn)出專業(yè)化和經(jīng)驗(yàn)化的特點(diǎn)。機(jī)構(gòu)設(shè)置上,A縣檢察院根據(jù)上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求和工作需要,設(shè)立了8個部門,包括辦公室、政治部、第一檢察部、第二檢察部、第三檢察部、第四檢察部、第五檢察部、綜合業(yè)務(wù)部。A縣檢察院內(nèi)部控制工作主要集中在綜合業(yè)務(wù)部。
在模糊綜合評價(jià)方法下,需把評價(jià)指標(biāo)按照屬性劃分為不同的層次,每一層次的集合稱為因素集。在上述選取的指標(biāo)中,Ui為區(qū)縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)的一級指標(biāo)(i=1,2,3……);Uij為內(nèi)部控制評價(jià)的二級指標(biāo)(j=1,2,3……)。根據(jù)上頁表1區(qū)縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系,A縣檢察院評價(jià)因素層次分級情況如下:
一級指標(biāo)因素U=(內(nèi)部環(huán)境U1,風(fēng)險(xiǎn)評估U2,單位層面的控制活動U3,業(yè)務(wù)層面的控制活動U4,評價(jià)與監(jiān)督U5,信息系統(tǒng)U6)。
二級指標(biāo)因素為:U1=(組織架構(gòu)與決策機(jī)制U11,激勵機(jī)制U12,組織文化精神U13);U2=(風(fēng)險(xiǎn)識別和防范意識U21,風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制U22);U3=(單位主要負(fù)責(zé)人內(nèi)控責(zé)任落實(shí)情況U31,制約權(quán)力運(yùn)行的情況U32,內(nèi)部控制建立健全情況U33,不相容職務(wù)和崗位分離情況U34);U4=(預(yù)算管理控制情況U41,收支管理控制情況U42,政府采購管理控制情況U43,資產(chǎn)管理控制情況U44);U5=(評價(jià) U51,監(jiān)督U52);U6=(信息系統(tǒng)硬件設(shè)置情況U61,信息軟件設(shè)置情況U62)。
評語集是專家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制所做出的評價(jià)結(jié)果的集合。本文中評語集由A縣檢察院的領(lǐng)導(dǎo)、主要部門負(fù)責(zé)人、員工代表評分得到,設(shè)評語集為V={V1,V2,V3,V4},用來表示由優(yōu)秀到較差的四個等級,對四個級別賦值為(95,85,75,65),具體如表2所示。
表2 A縣檢察院評價(jià)指標(biāo)得分和等級分布情況
在對指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)的方法中,層次分析法是較為常用的一種方法,該方法通過將每層指標(biāo)相對于上層指標(biāo)的重要程度,建立兩兩比較的判斷矩陣,再通過一致性檢驗(yàn)得出指標(biāo)相對于上層指標(biāo)的權(quán)重,其計(jì)算需要基于判斷矩陣的一致性,而在實(shí)際應(yīng)用中,很多判斷矩陣不是一致矩陣,這樣會導(dǎo)致評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)計(jì)算出現(xiàn)偏差,甚至排序關(guān)系出現(xiàn)錯亂(唐亞云,2019)。G1法作為另一種賦權(quán)的方法,可以有效避免上述問題,該方法通過確定評價(jià)指標(biāo)之間的序關(guān)系和確定相鄰指標(biāo)之間重要性程度進(jìn)行賦權(quán),不需要構(gòu)造判斷矩陣,也不用進(jìn)行一致性檢驗(yàn),計(jì)算方法簡便靈活,對同一層次中的指標(biāo)的個數(shù)也沒有限制。為此,本文通過G1賦權(quán)法計(jì)算區(qū)縣行政事業(yè)單位指標(biāo)體系的權(quán)重。
G1賦權(quán)法的原理是專家通過判斷一系列的指標(biāo)重要性,對指標(biāo)進(jìn)行排序,給出指標(biāo)的序關(guān)系,然后根據(jù)指標(biāo)的序關(guān)系對各個指標(biāo)賦予分值,進(jìn)而計(jì)算出各個指標(biāo)的權(quán)重。根據(jù)G1賦權(quán)法原理,設(shè)定評價(jià)對象的因素集為U={U1,U2,U3,……Um},首先由評價(jià)專家或者決策者通過認(rèn)真分析和評價(jià)之后,給出評價(jià)指標(biāo)之間的序關(guān)系,當(dāng)指標(biāo)Ui的重要性不低于Uj的重要性時,記為Ui>Uj。然后由評價(jià)專家或決策者根據(jù)兩個指標(biāo)的相對重要程度,給出Ui與Uj的比值,記為rk=Wk-1/Wk(k=m,m-1,……2,1)。最后計(jì)算出權(quán)重系數(shù)Wk-1=rk×Wk(k=m,m-1,……2,1)。
根據(jù)前文闡述的方法,首先計(jì)算一級指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。由A縣檢察院的主要負(fù)責(zé)人,依據(jù)各指標(biāo)的重要性確定內(nèi)部控制一級指標(biāo)的序關(guān)系,經(jīng)過分析和排序之后,序關(guān)系的排列順序?yàn)閮?nèi)部環(huán)境、單位層面的控制活動、業(yè)務(wù)層面的控制活動、風(fēng)險(xiǎn)評估、評價(jià)與監(jiān)督、信息與溝通。根據(jù)表3中列示的rk賦值參照表,對六個一級評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行賦值:r2=W1/W2=1.2;r3=W2/W3=1.1;r4=W3/W4=1.2;r5=W4/W5=1.1;r6=W5/W6=1.3。根據(jù)以上賦值,有以下式子成立:r2×r3×r4×r5×r6=2.27;r3×r4×r5×r6=1.89;r4×r5×r6=1.72;r5×r6=1.43;r6=1.3。
根據(jù)G1賦權(quán)法中的權(quán)重計(jì)算公式可以得出:W6=(1+r2×r3×r4×r5×r6+r3×r4×r5×r6+r4×r5×r6+r5×r6+r6)-1=0.10;W5=r6×W6=0.13;W4=r5×W5=0.15;W3=r4×W4=0.18;W2=r3×W3=0.20;W1=r2×W2=0.24。
表3 rk的賦值參照表
由以上計(jì)算結(jié)果可知,A縣檢察院內(nèi)部控制一級評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重如下(見下頁表4)。
表4 A縣檢察院內(nèi)部控制一級評價(jià)指標(biāo)權(quán)重
接下來,可以按照同樣的方法對二級評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行賦值。比如內(nèi)部環(huán)境指標(biāo),根據(jù)主要負(fù)責(zé)人給出的重要性排序,其序關(guān)系依次為組織架構(gòu)與決策機(jī)制、激勵機(jī)制、組織文化精神,根據(jù)賦值參照表對其賦值:r2=W1/W2=1.1;r3=W2/W3=1.1;r2×r3=1.21;W3=(1+r2×r3+r3)-1=0.30;W2=r3×W3=0.33;W1=r2×W2=0.37。則組織架構(gòu)與決策機(jī)制的權(quán)重為0.37,激勵機(jī)制的權(quán)重為0.33,組織文化精神的權(quán)重為0.30。用同樣的方法可以計(jì)算出其余二級評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。一級和二級指標(biāo)的權(quán)重集如下:
根據(jù)設(shè)置好的評語集V=(優(yōu)秀,良好,一般,較差)=(95,85,75,65),本文選取了A縣檢察院10位對單位內(nèi)部控制有一定了解的人組成專家組,對上述6個一級指標(biāo)所屬的17個二級指標(biāo)進(jìn)行打分,專家組構(gòu)成包括檢察院的領(lǐng)導(dǎo)、主要部門負(fù)責(zé)人、員工代表。調(diào)查結(jié)果整理之后如表5所示。
表5 評價(jià)指標(biāo)評價(jià)結(jié)果統(tǒng)計(jì)表
由表5可以計(jì)算出模糊評價(jià)矩陣如下:
將二級指標(biāo)體系的權(quán)重集Wi與相應(yīng)的模糊評價(jià)矩陣Ri相乘,可以得到一級指標(biāo)體系的模糊評價(jià)集Ai。
然后,將一級指標(biāo)的模糊評價(jià)集Ai與評語集V相乘,可以得到一級指標(biāo)的評價(jià)值Pi。
將一級指標(biāo)的評價(jià)權(quán)重集乘以一級指標(biāo)的評價(jià)集,可以得出A縣檢察院的內(nèi)部控制評價(jià)結(jié)果:
從評價(jià)結(jié)果可看出,綜合評價(jià)結(jié)果P處于“一般”等級,接近于“良好”等級,按照最大隸屬度原則,可以得出以下結(jié)論:A縣檢察院內(nèi)部控制評價(jià)整體等級為“一般”等級,其內(nèi)部控制存在不足。具體到一級指標(biāo)的得分,內(nèi)部環(huán)境一級指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)評估一級指標(biāo)、單位層面的控制活動一級指標(biāo)以及業(yè)務(wù)層面的控制活動一級指標(biāo),都超過了80分,處于“良好”等級,但是分?jǐn)?shù)不高,沒有達(dá)到“良好”的區(qū)間中值85分,仍有很大的提升空間。比如A縣檢察院將內(nèi)部控制工作安排由綜合業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé),可能影響了內(nèi)部控制的獨(dú)立性和權(quán)威性。評價(jià)與監(jiān)督、信息與溝通兩個指標(biāo)均在80分以下,處于“一般”等級,需要重點(diǎn)關(guān)注。
基層組織是落實(shí)黨中央決策部署的“最后一公里”,要堅(jiān)持抓好基層工作,抓緊補(bǔ)齊基層組織的各種短板,尤其是要抓好基層單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施。區(qū)縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作是基層工作的重要部分,對于提升基層公共服務(wù)的效率和效果、防控腐敗具有重要意義。本文在對河南省A縣檢察院調(diào)研分析的基礎(chǔ)上,運(yùn)用模糊綜合評價(jià)法,對檢察院的內(nèi)部控制工作進(jìn)行了分析和評價(jià)。根據(jù)評價(jià)結(jié)果,提出以下建議:首先,區(qū)縣行政事業(yè)單位要強(qiáng)化內(nèi)控環(huán)境建設(shè),營造內(nèi)部控制文化氛圍,增強(qiáng)單位全體人員的內(nèi)部控制意識。其次,要加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè),把好人才關(guān),打造政治素養(yǎng)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的內(nèi)部控制人才隊(duì)伍。再次,從單位層面優(yōu)化組織架構(gòu),合理劃分部門職責(zé),確定內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門,建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制。建立健全單位議事決策機(jī)制,建立崗位責(zé)任制,注重不相容崗位的分離與牽制。業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制制度建設(shè),要加強(qiáng)預(yù)算管理,健全業(yè)務(wù)管理制度,加強(qiáng)政府采購預(yù)算編制、執(zhí)行、驗(yàn)收、保管等各環(huán)節(jié)的控制,完善資產(chǎn)管理制度。此外,還要健全和持續(xù)完善內(nèi)部控制評價(jià)系統(tǒng)和監(jiān)督機(jī)制,拓寬信息溝通交流渠道。