PPP項(xiàng)目工程建設(shè)管理探討

盧俊森

（云南移民產(chǎn)業(yè)投融資有限公司，云南昆明 650032）

0 引言

PPP 主要是指政府與社會(huì)資本為了公共服務(wù)產(chǎn)品的提升和改善，許諾給相關(guān)投資方以特許經(jīng)營(yíng)的方式達(dá)成良好的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。隨著近些年來(lái)的金融、建筑等行業(yè)不斷的發(fā)展，PPP模式需要的資本和技術(shù)條件逐步成熟，在政策的推動(dòng)下，PPP 項(xiàng)目迅速發(fā)展起來(lái)，但在我國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，PPP 項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中還存在一些困難和問(wèn)題，通過(guò)對(duì)這些困難和問(wèn)題進(jìn)行研討，提出以下應(yīng)對(duì)措施。

1 PPP 項(xiàng)目建設(shè)期管理原則

1.1 PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)

1.1.1 PPP 項(xiàng)目工程建設(shè)管理難度較大

相較于以往的傳統(tǒng)項(xiàng)目工程建設(shè)管理，PPP 項(xiàng)目通常的決策方式是政府部門(mén)主導(dǎo)項(xiàng)目評(píng)估、立項(xiàng)、合同條件等會(huì)議，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行檢驗(yàn)核查、可研性分析，同時(shí)向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)咨詢(xún)有關(guān)PPP 項(xiàng)目工程管理建設(shè)和財(cái)政方面的相關(guān)意見(jiàn)和建議，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和談判來(lái)最終完成項(xiàng)目實(shí)施的最終方案。為了進(jìn)一步縮減PPP 項(xiàng)目建設(shè)周期，降低成本，可以將立項(xiàng)、研究與勘探設(shè)計(jì)工作進(jìn)行詳細(xì)化的審批申請(qǐng)，與相關(guān)的社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目審批管理同步進(jìn)行，審批完成之后，相關(guān)的實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府部門(mén)的職能在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程就發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，一些職能交給市場(chǎng)企業(yè)來(lái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，而政府部門(mén)只負(fù)責(zé)監(jiān)管，而在移交時(shí)需要將所有材料進(jìn)行移交，仔細(xì)進(jìn)行檢查防止有遺漏的信息對(duì)PPP 項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響[1]。

1.1.2 PPP 模式中具有較多的不確定風(fēng)險(xiǎn)因素

從一些PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況來(lái)看，在實(shí)施過(guò)程中，在項(xiàng)目沒(méi)落地時(shí)，受入庫(kù)的影響，合同邊界確定時(shí)，各方期望有差異，即使在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，受?chē)?guó)家政策、政府債務(wù)、金融調(diào)整、參建各方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況等因素，PPP 項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)也比傳統(tǒng)模式的項(xiàng)目高。

1.2 管理原則

（1）要因地制宜進(jìn)行相關(guān)的管理任務(wù)原則。由于我國(guó)PPP 模式還處于不完整的階段，可以借鑒一些國(guó)外類(lèi)似經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)改善管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，并制定相關(guān)的管理模式，加強(qiáng)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，而且對(duì)于相關(guān)的管理體制與模式需要符合當(dāng)?shù)厍闆r。

（2）要堅(jiān)持大眾獲利最大化原則。政府與企業(yè)進(jìn)行合作時(shí)，提出的政策與企業(yè)需求平衡點(diǎn)能最大化地傾向于公眾與公眾服務(wù)，相關(guān)的建設(shè)還要引進(jìn)先進(jìn)的管理理念進(jìn)行質(zhì)量服務(wù)的升級(jí)。

（3）市場(chǎng)服務(wù)運(yùn)作原則。政府部門(mén)在進(jìn)行相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)時(shí)，要堅(jiān)持公平公正的原則，做好相關(guān)的合作與建設(shè)配置招標(biāo)工作，充分利用企業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，確保項(xiàng)目能夠順利地建成。

（4）優(yōu)化治理管理原則。政府有關(guān)部門(mén)也需要參與到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái)，隨項(xiàng)目推進(jìn)到不同階段，要合理地讓項(xiàng)目受職能監(jiān)督、市場(chǎng)發(fā)展和社會(huì)管理的促進(jìn)作用，從而推進(jìn)項(xiàng)目能夠完善管理制度及運(yùn)營(yíng)方案[2]。

2 PPP 模式在建設(shè)工程項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目目標(biāo)差異

在進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目的招標(biāo)與審核過(guò)程中，有許多方面的利益爭(zhēng)端，政府部門(mén)的期望是以最低的價(jià)格，能夠獲得一個(gè)較為良好的項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施，而且相關(guān)的建設(shè)集中在交通運(yùn)輸和市政工程及片區(qū)開(kāi)發(fā)上（如圖1所示），其他方面的占比較低，沒(méi)有較好的建設(shè)基礎(chǔ)和較多的項(xiàng)目。另外，由于一些項(xiàng)目企業(yè)的開(kāi)發(fā)利用和建設(shè)的需要，相關(guān)項(xiàng)目的標(biāo)價(jià)較高，在征用政府用地之后，仍需部分資金，政府期望收益差就會(huì)相應(yīng)降低。

圖1 PPP 項(xiàng)目投資行業(yè)分布情況（單位：億元）

2.2 政府部門(mén)與平臺(tái)公司管理部門(mén)未及時(shí)轉(zhuǎn)換角色

在PPP 模式項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)營(yíng)中，其中核心是政府的相關(guān)部門(mén)以及社會(huì)資本投資商，因此需要政府與項(xiàng)目公司之間建立良好溝通聯(lián)系。隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，各方的角色進(jìn)行了一定的轉(zhuǎn)換，而且為了更加有效地保證相關(guān)部門(mén)能夠?qū)?xiàng)目更好地監(jiān)測(cè)，需要科學(xué)地建立項(xiàng)目的組織架構(gòu)和管理體系，并不斷地健全和完善。

2.3 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期后的交付問(wèn)題

目前，我國(guó)還沒(méi)有出現(xiàn)大批特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束需交付的項(xiàng)目，現(xiàn)階段PPP 協(xié)議體系中交付規(guī)則還不完善，交付時(shí)存在項(xiàng)目資本金退出、資產(chǎn)交割、維修保養(yǎng)、運(yùn)營(yíng)管理等細(xì)節(jié)問(wèn)題需要處理，另一方面，若項(xiàng)目交付給政府時(shí)，政府無(wú)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)，接收了項(xiàng)目也無(wú)法經(jīng)營(yíng)，這是各方均注意到的問(wèn)題。因此在建設(shè)過(guò)程中，政府、社會(huì)出資各方可能會(huì)因?qū)?lái)項(xiàng)目交付的隱性問(wèn)題，影響項(xiàng)目功能優(yōu)化、改善提升的修訂或決策。

3 PPP 項(xiàng)目提高工程項(xiàng)目管理水平的對(duì)策

3.1 項(xiàng)目資本金的籌措與計(jì)劃

項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金是兩個(gè)不同意義上的概念，在現(xiàn)階段的PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金基本合二為一了，由于各地的財(cái)政能力不同，在需政府出資的項(xiàng)目中，政府資金有時(shí)會(huì)延時(shí)到位，從而影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，提高了建設(shè)成本，當(dāng)提高的成本超出項(xiàng)目盈利能力，會(huì)引起項(xiàng)目不能按期完成以及各方信用等問(wèn)題。而作為項(xiàng)目主要實(shí)施的社會(huì)資本方，需要在項(xiàng)目動(dòng)工建設(shè)前充分考慮這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 項(xiàng)目管理實(shí)施策劃

PPP 項(xiàng)目從開(kāi)始就政企合作的產(chǎn)物，隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，參建單位越來(lái)越多，各方利益需求不盡相同，項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目實(shí)施的主體，需協(xié)調(diào)的工作量較大，因此，在項(xiàng)目正式動(dòng)工前，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目背景，做好項(xiàng)目實(shí)施策劃，制定好目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中，做好目標(biāo)的執(zhí)行、檢查與糾偏。項(xiàng)目實(shí)施策劃是從執(zhí)行的角度進(jìn)行前期規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)合作各方利益的整體思路的表現(xiàn)，主要應(yīng)從以下方面考面：目標(biāo)指標(biāo)的制訂、項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)劃部署、實(shí)施組織架構(gòu)設(shè)置、進(jìn)度計(jì)劃、重難點(diǎn)分析及實(shí)施措施、規(guī)劃及技術(shù)設(shè)計(jì)、投融資方案、成本計(jì)劃、工程建設(shè)管理策劃、運(yùn)營(yíng)策劃、風(fēng)險(xiǎn)分析及預(yù)控措施等。

3.3 參建單位管理

工程項(xiàng)目建設(shè)最基本責(zé)任主任單位中，通過(guò)PPP 前期咨詢(xún)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、合同邊界等談判，項(xiàng)目到項(xiàng)目公司注冊(cè)時(shí)，正常情況下，這時(shí)只確定了建設(shè)單位，勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位還需項(xiàng)目公司組織招標(biāo)后選定。為使項(xiàng)目達(dá)到順利推進(jìn)的目標(biāo)，合作各方應(yīng)在合同簽訂或轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，盡可能利用合同權(quán)利義務(wù)的條件或合同目標(biāo)完成制等方法來(lái)加強(qiáng)對(duì)參建單位的履職履約和監(jiān)管力度，以降低項(xiàng)目管控帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 工程施工管理

一般情況下，PPP 項(xiàng)目的施工建設(shè)是在PPP 三方協(xié)議簽訂后，再通過(guò)招標(biāo)程序選擇的優(yōu)質(zhì)施工單位。但在實(shí)際過(guò)程中，由我國(guó)的PPP 項(xiàng)目多數(shù)為市政公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，投資規(guī)模較大，并且不再實(shí)行政府兜底的政策后，一般民營(yíng)社會(huì)資本無(wú)論從資金規(guī)模、管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控難以承擔(dān)。所以，現(xiàn)階段的PPP 項(xiàng)目大多數(shù)是由具備施工資質(zhì)和資金管控能力較強(qiáng)的國(guó)企承擔(dān)，理論上講，這種模式會(huì)有降低管理成本、提高效率的優(yōu)點(diǎn)，但PPP 項(xiàng)目是通過(guò)項(xiàng)目建成后的收益回報(bào)來(lái)償還融資貸款，項(xiàng)目在工期質(zhì)量安全的目標(biāo)制訂上都相對(duì)較緊較嚴(yán)，這就要求項(xiàng)目公司具備較強(qiáng)的組織和管控能力，政府職能部門(mén)或使用單位具備較強(qiáng)的質(zhì)量、進(jìn)度和安全的監(jiān)管力度，才能進(jìn)一步保證項(xiàng)目的安全生產(chǎn)。

3.5 信息管理

與傳統(tǒng)工程建設(shè)管理模式不同，PPP 項(xiàng)目從立項(xiàng)之初就具有較多的參與單位，在整個(gè)項(xiàng)目生命周期中，各類(lèi)信息的傳遞和交換比傳統(tǒng)模式的項(xiàng)目都大得多，信息時(shí)效性的要求也高得多，若為項(xiàng)目單獨(dú)開(kāi)發(fā)信息管理系統(tǒng)無(wú)疑增加投資和成本，這顯得不太適宜，但若利用BIM 技術(shù)、信息化、大數(shù)據(jù)分析等其他行業(yè)的成熟技術(shù)，將項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理、施工、維修、保養(yǎng)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的工作管理整合起來(lái)，通過(guò)分析整理、統(tǒng)計(jì)仿真等信息處理手段，為管理者提供高效的、具有前瞻性的數(shù)據(jù)，會(huì)大大激活項(xiàng)目的內(nèi)在潛力，把項(xiàng)目的管理效能和服務(wù)質(zhì)量提升到一個(gè)較高的水平[2]。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP 模式在我國(guó)推行這幾年來(lái)，在各行業(yè)逐步衍生出政府—國(guó)企合作模式、政府—民營(yíng)資本合作等多種細(xì)分的模式[2]，這些模式都具備公私合作的特征，這種特征給傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理等帶來(lái)了新的變化和問(wèn)題，這都需要更多的時(shí)間來(lái)歸納和總結(jié)，我們應(yīng)在建設(shè)過(guò)程中把控好在出現(xiàn)的問(wèn)題，加強(qiáng)政府與投資企業(yè)、參建單位之間溝通協(xié)調(diào)，規(guī)范各方管理行為，發(fā)展出適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的PPP 項(xiàng)目管理模式。