普蘭店區(qū)水庫移民后扶工程建設管理的困難和對策研究

李 勇

(大連市普蘭店區(qū)生態(tài)環(huán)境事務服務中心，遼寧 大連 116200)

水庫移民對促進我國水利事業(yè)發(fā)展和工程建設做出了巨大的貢獻，如何讓移民受到更多的實惠并解決好其生活困難的問題，通過深入探索研究和實施后期扶持項目，普蘭店區(qū)水庫移民辦將扶持政策與工程建設相結(jié)合取得了較好的社會效應，明顯改善了移民生存環(huán)境。然而，移民需求隨著生活水平的提高也不斷增加，移民后扶工程建管責任也日趨重大[1-4]。

1 工程概況

普蘭店區(qū)移民主要涉及到境內(nèi)1座大型水庫、4座中型水庫和12個小型水庫，如表1所示。移民安置地為全區(qū)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的各村屯組，規(guī)劃范圍內(nèi)的扶持移民總戶數(shù)7157戶，總?cè)藬?shù)19320人，資金發(fā)放到人數(shù)19320人。

為貫徹落實移民后扶持政策，實施完成后扶持規(guī)劃(2011-2015)，普蘭店區(qū)每年用于安置區(qū)基礎設施建設資金685.20萬元，建設完成移民安置區(qū)及水庫淹沒區(qū)基礎設施項目192個，項目分布如圖1所示。工程涉及技能培訓、生產(chǎn)開發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、水利5大行業(yè)，各項目涉及15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后扶持規(guī)劃有序推進實施。

圖1 年度項目分部圖

2 后扶工程建設管理問題

2.1 年度計劃管理不深入

經(jīng)省市審核批準的普蘭店區(qū)水庫后扶持規(guī)劃(2011-2015)，按國家制定的中長期水庫移民發(fā)展目標逐年落實。工程建設的主要依據(jù)是切實可行的年度計劃和規(guī)劃，以2011年普蘭店區(qū)年度后扶項目為例，其實際批復與實施的日期為2013年，從而導致前期建設松而后期緊的現(xiàn)狀，在實施以后的年度項目計劃時前期準備工作不充分，出現(xiàn)邊批復邊變更，年度計劃管理與后期扶持規(guī)劃更加復雜[5]。

2.2 預算投資控制難度大

水庫移民項目覆蓋范圍廣、任務艱巨、牽涉因素多、政策性強、工程投資少，而移民的期望越來越大，基礎設施要求也逐漸提高，相應的矛盾日趨突出，按照規(guī)劃內(nèi)容部分項目的主體工程雖然已建設完成，由于無法同步實施相應的配套工程，這對充分發(fā)揮項目的預期效益造成一定影響。尤其是村民的自選自建項目，大多存在超投資的情況，村民投勞投資與村委一事一議集資的情況不斷增多，明顯增大了投資控制難度[6]。以2013年度普蘭店區(qū)后扶項目為例，后扶項目計劃投資和實際完成總投資685.20萬元、1014.57萬元，較規(guī)劃投資超出48.1%，后扶工程年度完成與規(guī)劃投資如圖2所示。

表1 普蘭店區(qū)大中小型水庫現(xiàn)狀

圖2 后扶工程年度完成與下達投資

2.3 工程進度不均衡

后扶工程的覆蓋范圍廣、牽涉行業(yè)多，應按照季節(jié)實施種養(yǎng)殖類、水利類項目，考慮到時效性特征，其完工日期和開工建設不能與道路項目相同，否則將增大工期控制難度，甚至會對年度竣工驗收造成不利的影響。以2012年度普蘭店區(qū)后扶項目為例，計劃投資685.20萬元用于41個項目的建設投資，其計劃批復與竣工驗收時間為2014年1月、2016年6月，而實際竣工時間推后3a。

2.4 施工監(jiān)管不到位

移民項目存在行業(yè)規(guī)范雜、工程數(shù)量多、地域分布廣等特點，監(jiān)理工作量大且過程管理、施工旁站時有缺失，難以貫徹落實監(jiān)理制[7]。以2014年普蘭店區(qū)后扶項目為例，國家投資685.20萬元用于普蘭店區(qū)38個后扶項目，其中科技培訓項目1個、電力項目2個、生產(chǎn)開發(fā)項目2個、生產(chǎn)道路項目8個、農(nóng)田水利項目12個、農(nóng)村飲水項目13個，這些項目分散于南部及沿海低丘平原區(qū)，分布于31個行政村的58個村民小組。由于工程項目分布范圍較廣，移民辦監(jiān)管力量薄弱，相關工作人員少致使施工監(jiān)管難度大。

2.5 建后管理落實不到位

以解決移民區(qū)最突出問題為出發(fā)點的后扶工程，面臨著建設期積極性高而建后管護難度大的局面，無法落實管護資金及人員配置，加之管理體制不健全致使工程服役壽命大大縮短，無法保證后扶工程效益的永久發(fā)揮。

3 管理對策

為有效解決普蘭店區(qū)水庫移民后扶工程存在的問題，移民辦貫徹執(zhí)行國家工程建設程序管理“十三五”后扶項目，認真研究制度文件，不隨意變更五年規(guī)劃與年度計劃，嚴格把控項目驗收時點。工程參建方各司其職，以全程監(jiān)管為主線形成齊抓共合力，采取有效措施并取得較好成效。

3.1 密切聯(lián)系移民群眾

積極發(fā)揮項目區(qū)村委的力量使其參與工程建設管理，公開透明工程實施全過程。在計劃編制“十三五”規(guī)劃前期，普蘭店區(qū)水庫移民辦以群眾意愿為重點，通過深入調(diào)查移民村組意見合理編制后扶規(guī)劃。施工中實行群眾代表加監(jiān)理公司雙重監(jiān)管的管理模試，項目施工的全過程均有受益村組群眾代表監(jiān)督，從而有效解決了由于移民辦工作人員少導致工程前期和施工過程中管理不全面、不深入的問題[8]。

3.2 移民自選自定項目

賦予移民項目遴選的權利，并由移民代表大會決定解決哪些突出困難、建什么工程，對村委會議紀要普蘭店區(qū)移民辦要存檔作為立項的依據(jù)，給移民村組一定的立項權利。貫徹落實后扶惠民政策的關鍵是要做好前期工作，移民管理機構(gòu)深入了解項目區(qū)確保移民亟待解決的突出問題能夠解決，盡量減少項目變更，盡可能的滿足移民現(xiàn)實需求。

3.3 做好工程勘測設計

委托交通、水利等有資質(zhì)的設計單位初步設計選定的工程項目，考慮移民安置村和庫區(qū)實際情況深入勘測，對設計方案不斷優(yōu)化調(diào)整，嚴格控制項目投資。經(jīng)層層把關、嚴格審查修訂后將編制好的初步設計報上級部門審批、立項，設計修訂不到位不得開工建設，從根本上避免出現(xiàn)“三邊”工程。

3.4 落實項目施工招投標

普蘭店區(qū)移民辦對項目實行公開招投標制，對于投資額度小、工序簡單的項目實行捆綁招標。后扶工程建設與招投標工作密切相關，通過招投標可以有效解決資金控制困難、工期不均衡的問題，有利于施工合同的管控。工程投資在招投標制實施前、后的控制，如圖3所示。

圖3 項目資金控制

3.5 及時完成年度竣工驗收

按照三階段法對完工項目進行竣工驗收，具體如下：首先由施工單位自驗，出具自驗結(jié)論，自驗達到標準要求后申請初驗和省市竣工驗收。建設完成年度投資工程且自驗合格后，由普蘭店區(qū)移民辦邀請審計局審計項目資金、評估工程效益；依據(jù)年度計劃審計局走訪群眾，廣泛聽取移民意見并對比核查資料，客觀準確的對項目效益進行評估。通過審計后，普蘭店區(qū)移民辦組織水利、財政、監(jiān)理、設計、施工等部門進行初驗，并按照“出結(jié)論、評質(zhì)量、聽匯報、查資料、看現(xiàn)場”的程序，邀請領域內(nèi)的專家評定與評議項目結(jié)果。然后對年度后扶項目邀請市級有關部門組織最終的竣工驗收。

3.6 加強檔案管理

加強資料管理落實管理責任與措施，從現(xiàn)場踏勘、項目篩選開始，普蘭店區(qū)移民辦就建立檔案管理制度，落實專人負責資料檔案編收整理工作，市檔案局統(tǒng)一編號移民工程，分三個卷宗(即施工質(zhì)量評定與驗收、招投標與合同、工程前期)將每個項目裝檔入盒。堅持軟件、硬件相結(jié)合的方法，前移資料管理關口，同時簽署施工合同與資料整編要求，保證各參建方能夠有效及時的提供相關資料。貫徹落實“四同時”的檔案管理制度，從項目前期開始收集必要的圖文聲像，編卷宗號、立檔并確保資料的時效性[9]。

3.7 落實建后管理

項目村兩委在立項時就要健全管理制度、落實管護人員，對沒有落實單位建后管護責任的不預列入年度實施計劃，前期建后管理工作，把完成驗收的工程按照誰受益誰管理的原則交付受益村管理，為保證工程效益的長久發(fā)揮促使其落實有效的管理制度。

4 結(jié) 論

普蘭店區(qū)水庫移民涉及人數(shù)多，移民區(qū)基礎設施落后且生活條件較差，自建設完成水庫移民各類規(guī)劃項目任務后，在加快移民區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，促進移民安居樂業(yè)、改善移民生活條件等方面取得了顯著成效，其中后扶項目的建設實施發(fā)揮著重要作用。①近年來普蘭店區(qū)水庫移民辦把立項權下到村組，賦予移民群眾項目遴選的權利，以規(guī)劃計劃為主線及移民之所急，切實提升年度計劃的可操作性與可行性，保證能夠解決移民亟待解決的問題。②以項目前期設計為核心前移工程管理的關口，實行招投標制確定最佳中標企業(yè)，全面促進后扶項目的建設實施。③按照縱向到底、橫向到邊的原則實行全過程施工監(jiān)管，在工程建設過程中各參建方各司其職共同完成建設任務，以項目區(qū)群眾代表參與項目監(jiān)管解決了監(jiān)理、業(yè)主人員不足的問題，實現(xiàn)了進度、資金和質(zhì)量的有效控制。④不斷完善管理制度，在工程建設過程中資料整編“四同時”、工程完工“三階段驗收”等制度成效顯著，層層把關嚴控工程質(zhì)量與時間節(jié)點?？紤]到后扶工程管理存在其自身的特殊性，“十四五”規(guī)劃項目還要考慮“增收致富、脫貧解困”等相關要求，將后扶工程管理和移民生活扶助工作推向更高的臺階。