依托岸線規(guī)劃淺析金溝河岸線資源利用

樊 靜

(新疆水利管理總站，新疆 烏魯木齊 830000)

2008年,在水利部主持下,金溝河岸線保護(hù)和利用規(guī)劃納入新疆重點(diǎn)河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃。2018年,在河長(zhǎng)制推動(dòng)下，國(guó)家再次啟動(dòng)河湖岸線規(guī)劃的編制工作，至此，金溝河岸線保護(hù)與利用規(guī)劃納入到新疆自治區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)的9條河的規(guī)劃項(xiàng)目審查，并于2020年12月通過(guò)了自治區(qū)人民政府批復(fù)。

1 金溝河岸線規(guī)劃特點(diǎn)

1.1 流域地貌特點(diǎn)

金溝河流域地處新疆維吾爾自治區(qū)中西部的沙灣縣和石河子市境內(nèi)，是穿塔城地區(qū)沙灣縣和兵團(tuán)第八師所在地的河流，流域總面積2626km2，其中金溝河出山口以上面積為1688km2。金溝河發(fā)源于依連哈比爾尕山北側(cè)科爾達(dá)拉河源頭的31號(hào)冰川，河流水網(wǎng)發(fā)育，呈樹(shù)狀水系，為典型的冰川融雪型補(bǔ)給河流，流域有120條冰川,面積228km2，儲(chǔ)冰量92億m3，折合水量74億m3，年平均融水量1.5億～2億m3，占金溝河徑流量的50%左右。金溝河干流河床比降33‰～5‰，多年平均徑流量3.54億m3，多年平均流量11.2m3/s。金溝河地勢(shì)由南向北傾斜,最高海拔5256m，最低海拔300m左右。從河源至出山口(海拔820m)主河道長(zhǎng)約94km。

1.2 功能區(qū)劃分特點(diǎn)

通過(guò)規(guī)劃金溝河全長(zhǎng)130km河道岸線資源，實(shí)測(cè)河道43個(gè)橫斷面，合理劃分了岸線保護(hù)區(qū)、岸線開(kāi)發(fā)利用區(qū)和岸線控制利用區(qū)三個(gè)功能區(qū)，對(duì)寶貴的岸線資源進(jìn)行科學(xué)合理的利用以及可持續(xù)的保護(hù)，從而解決岸線管理中存在的矛盾問(wèn)題。

金溝河流域大的地貌單元可分為上游南部山區(qū)、中游沖積洪積平原和下游北部沙漠區(qū)，平均縱坡46‰，以出山口為界，山區(qū)為徑流形成區(qū)，下游洪積平原區(qū)為徑流散失區(qū)。金溝河岸線保護(hù)規(guī)劃河道分段見(jiàn)圖1。

圖1 金溝河岸線保護(hù)規(guī)劃河道分段示意圖

上游段第一部分規(guī)劃起點(diǎn)至八家戶水文站段為中高山區(qū)，分布有三座跨河橋梁，有二級(jí)電站渠首、紅旗渠首、二級(jí)電站、三級(jí)電站、四級(jí)電站、五級(jí)電站，有旅游溫泉小鎮(zhèn)、溫泉療養(yǎng)院及公路橋等，此段是水功能一級(jí)保護(hù)區(qū)；第二部分為八家戶水文站至紅山水庫(kù)庫(kù)尾段。兩部分均位于生態(tài)紅線范圍之內(nèi)，此次劃分為岸線保護(hù)區(qū)，禁止開(kāi)發(fā)利用。

中游段有金溝河引水樞紐，金溝河渡槽下游左岸連續(xù)分布著荒地和農(nóng)田，距烏奎高速公路2～3km的范圍分布有變電所、沙灣縣水廠、預(yù)制場(chǎng)、生態(tài)樹(shù)林以及5個(gè)砂礫石專業(yè)料場(chǎng)，還有長(zhǎng)5.1km的人工景觀河。這一段開(kāi)發(fā)利用程度相對(duì)較高，擬建紅山水庫(kù)位于此段，劃分為開(kāi)發(fā)利用區(qū)，僅限開(kāi)展紅山水庫(kù)建設(shè)項(xiàng)目。

金溝河渡槽至瑪納斯河入口段，屬于下游灌區(qū)段，左岸隸屬于沙灣縣，右岸隸屬于石河子市。主要有沙河子渠首，洪溝水庫(kù)、海子灣水庫(kù)兩座攔河水庫(kù)，還有西岸大渠涵洞等水工建筑物，這段開(kāi)發(fā)利用程度也很高，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)會(huì)對(duì)防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定等帶來(lái)不利影響，需要控制或減少其開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，劃分為岸線控制利用區(qū)。

1.3 邊界線的特點(diǎn)

根據(jù)不同河段左右岸分布現(xiàn)狀確定各自岸線的兩條線，即臨水邊界線和外緣邊界線。無(wú)堤防段，一般依據(jù)多年遙感影像解譯的眾多細(xì)流外包線作為臨水邊界線；有防洪堤的河段采用堤防治導(dǎo)線作為臨水邊界線；也有些地段已建堤防工程段采用堤防迎水面堤腳線作為臨水邊界線；同樣，通過(guò)遙感影像解譯的歷史洪痕確定河道的外緣邊界線；對(duì)于無(wú)防洪堤段也可以河道岸坎作為外緣邊界線；有些堤防工程以堤防背水面堤腳線加堤防工程等級(jí)相應(yīng)的管理范圍10m作為外緣邊界線。首先確定一個(gè)相對(duì)合理的內(nèi)緣邊界線，然后就可以確定外緣邊界線，從而劃出合理的岸線管理范圍。

1.4 “水利一張圖”的特點(diǎn)

水利一張圖的主旨是整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐岸線規(guī)劃的編制。

金溝河岸線規(guī)劃底圖采用測(cè)繪局提供的1∶10000及1∶50000地形圖(2001年和2006年)、國(guó)土廳提供的遙感衛(wèi)星影像圖(2017年)及土地利用遙感數(shù)據(jù)、1∶50000老地形圖，同時(shí)，結(jié)合奧維地圖及91衛(wèi)圖開(kāi)展工作。

具體數(shù)據(jù)套合是將上述底圖元素、實(shí)測(cè)大斷面導(dǎo)入到AUTOCAD軟件平臺(tái)上，將其坐標(biāo)統(tǒng)一為2000國(guó)家大地坐標(biāo)。依據(jù)控制線的劃線原則，進(jìn)行控制線的初步劃定，并將控制線坐標(biāo)化，同時(shí)采用實(shí)測(cè)大斷面對(duì)控制線進(jìn)行修正。

2 岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的作用

通過(guò)制定金溝河岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，劃定岸線邊界線及岸線功能區(qū)，在保護(hù)水生態(tài)環(huán)境，保障防洪安全、供水安全、河勢(shì)穩(wěn)定和其他公眾利益活動(dòng)的前提下，發(fā)揮保護(hù)優(yōu)先、合理控制、有序開(kāi)發(fā)的作用，為實(shí)現(xiàn)岸線的依法、科學(xué)、有序利用和控制保護(hù)奠定基礎(chǔ)。

金溝河流域的岸線資源從劃分功能區(qū)來(lái)看，讓屬于保護(hù)區(qū)的河段充分遵照《生態(tài)紅線管理辦法》的要求，禁止開(kāi)發(fā)建設(shè)防礙行洪安全的建筑物、構(gòu)筑物以及從事影響河勢(shì)穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)，體現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先的作用；對(duì)岸線資源的合理控制和有序開(kāi)發(fā)的作用則表現(xiàn)在允許開(kāi)展已批復(fù)的重要生態(tài)修復(fù)工程，適度清潔能源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，經(jīng)河道主管部門(mén)批準(zhǔn)的橋梁、電力、電信等設(shè)施；允許開(kāi)展防洪、供水等水利工程建設(shè)，合規(guī)性的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)；允許已建水利工程歲修養(yǎng)護(hù)、除險(xiǎn)加固建設(shè)等。

3 金溝河岸線保護(hù)與利用存在的問(wèn)題

3.1 兵地矛盾突出

金溝河流域岸線管理涉及行業(yè)部門(mén)及中間環(huán)節(jié)多，體制機(jī)制不順，部門(mén)協(xié)調(diào)不暢。金溝河在下游灌區(qū)是一條穿城河流，左岸是沙灣縣所屬領(lǐng)地，右岸則是兵團(tuán)石河子市隸屬第八師的領(lǐng)地，長(zhǎng)期以來(lái)，涉河的管理上存在很多的問(wèn)題，過(guò)度采砂，侵占河道，亂堆，亂建，亂倒垃圾及工業(yè)排污等歷史問(wèn)題嚴(yán)重影響河道和水利工程的行洪生態(tài)安全，也嚴(yán)重影響著兵團(tuán)和地方之間的利益關(guān)系。

3.2 缺少法規(guī)約束

岸線保護(hù)與利用相關(guān)法規(guī)制度不健全，缺乏統(tǒng)一的岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，造成長(zhǎng)期以來(lái)，沒(méi)有法律來(lái)約束違規(guī)行為，沒(méi)有制度來(lái)規(guī)范管理行為。

3.3 確權(quán)劃界工作難度大

確權(quán)劃界資金不落實(shí)，土地證遲遲得不到辦理，權(quán)屬不明，管理不順，一直是困擾岸線資源科學(xué)合理的保護(hù)與利用的一大癥結(jié)。

3.4 局部地區(qū)岸線利用布局不盡合理

溫泉旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包括溫泉小鎮(zhèn)和溫泉療養(yǎng)院均建在上游劃定的保護(hù)區(qū)內(nèi)，其工程管理范圍內(nèi)的相關(guān)建筑屬于違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)供水安全及生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了一定負(fù)面影響，應(yīng)該予以拆除。違建項(xiàng)目拆除可以驗(yàn)證規(guī)劃實(shí)施的效果，并可以考核當(dāng)?shù)卣块T(mén)是否能夠按照規(guī)劃的權(quán)限來(lái)行使正當(dāng)權(quán)利，解決經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)安全對(duì)沖的尖銳矛盾。

3.5 岸線資源保護(hù)與利用矛盾突出

金溝河的中上游段存在電站梯級(jí)開(kāi)發(fā)利用的情況，2000年，受金溝河流域管理處、兵團(tuán)、沙灣縣三方委托，由新疆水利水電設(shè)計(jì)研究院和陜西水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院對(duì)金溝河流域進(jìn)行總體規(guī)劃。2004年，新疆水利廳通過(guò)了該流域梯級(jí)水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃審查，主旨在于解決灌區(qū)缺水和防洪問(wèn)題。該規(guī)劃確定金溝河流域上游采用“一庫(kù)八級(jí)”的開(kāi)發(fā)方案。中游河段布置2庫(kù)9級(jí)工程，水力發(fā)電規(guī)劃梯級(jí)工程主要以引水方式進(jìn)行水能資源開(kāi)發(fā)，是新疆首次利用港資開(kāi)發(fā)水電的項(xiàng)目。

從梯級(jí)電站實(shí)施十幾年的運(yùn)行情況來(lái)看，梯級(jí)電站運(yùn)行實(shí)際上使水資源的用水分配受到了影響，出現(xiàn)了上游用水多、下游用水量不足現(xiàn)象，給水利部門(mén)造成了水資源短缺的不利影響。這種不合理的開(kāi)發(fā)利用，在這次規(guī)劃中應(yīng)該作為整改問(wèn)題處理，水利部門(mén)要借機(jī)解決岸線保護(hù)與利用的矛盾。

4 解決方案

金溝河岸線保護(hù)與利用規(guī)劃完成后，有了統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)約束岸線保護(hù)與利用行為的實(shí)施，針對(duì)實(shí)際操作中的難點(diǎn)問(wèn)題提出以下解決方案。

4.1 加大宣傳力度

積極協(xié)調(diào)兵團(tuán)和地方之間的管理機(jī)制，金溝河劃定的河道管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍，由兵團(tuán)和地方人民政府通過(guò)通知公告、網(wǎng)站、電視、報(bào)紙、手機(jī)短信、微信公眾號(hào)等多種途徑形式向社會(huì)公告，并設(shè)立公告牌或標(biāo)注河道管理范圍信息，使岸線功能區(qū)按照其資源屬性發(fā)揮保護(hù)和利用的功能。

4.2 政府主導(dǎo)分級(jí)負(fù)責(zé)制

此次批復(fù)的岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，形成了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的管理制度，明確了兵團(tuán)和地方水利部門(mén)負(fù)責(zé)岸線確權(quán)劃界工作的組織實(shí)施，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督管理。兵團(tuán)和地方國(guó)土資源部門(mén)配合做好相關(guān)河道工程管理范圍的土地確權(quán)登記工作。兵團(tuán)和地方財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)落實(shí)岸線確權(quán)劃界工作經(jīng)費(fèi)，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用管理。兵團(tuán)和地方發(fā)展改革、交通運(yùn)輸、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等部門(mén)積極做好相關(guān)工作銜接配合。從而從根本上解決體制不暢、管理不順的問(wèn)題。

4.3 落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)

岸線確權(quán)劃界經(jīng)費(fèi)按照事權(quán)劃分實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)承擔(dān)。金溝河流域?qū)僮灾螀^(qū)直屬河流，確權(quán)劃界經(jīng)費(fèi)地方這一塊由自治區(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，自治區(qū)財(cái)政部門(mén)要統(tǒng)籌安排其年度所需經(jīng)費(fèi)，保障金溝河確權(quán)劃界工作順利開(kāi)展，并盡快取得土地證。

4.4 責(zé)任到人

充分發(fā)揮金溝河兵團(tuán)和地方各級(jí)河長(zhǎng)和三個(gè)責(zé)任人的協(xié)調(diào)作用，設(shè)立相應(yīng)岸線段的河長(zhǎng)信息公示制度，明示防汛行政責(zé)任人、主管部門(mén)責(zé)任人和管理單位責(zé)任人的管護(hù)目標(biāo)及河長(zhǎng)職責(zé)，并納入河長(zhǎng)制考核內(nèi)容，對(duì)于重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)向兵團(tuán)和地方各級(jí)河長(zhǎng)匯報(bào)，由其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。

4.5 督促整改

對(duì)侵占河道和水利工程管理范圍內(nèi)的亂占、亂堆和排污等嚴(yán)重影響河道和水利工程的行洪生態(tài)安全的現(xiàn)象，比如，上游保護(hù)區(qū)建設(shè)溫泉中醫(yī)院，上中游段梯級(jí)電站、河道里的農(nóng)田耕地等問(wèn)題，排出時(shí)間表，按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理，誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)”的原則，責(zé)成相關(guān)單位及時(shí)整改，并盡快恢復(fù)金溝河岸線的生態(tài)功能；對(duì)各類權(quán)屬爭(zhēng)議通過(guò)調(diào)查建檔立冊(cè)的方式，按照尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、分類處理的原則進(jìn)行調(diào)處，由當(dāng)?shù)厝嗣裾?、兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)負(fù)責(zé)，水利、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、畜牧、交通、住建等部門(mén)協(xié)調(diào)參與，依法解決實(shí)際存在的問(wèn)題。

5 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)金溝河岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的逐步實(shí)施，建立健全岸線利用與管理保護(hù)相結(jié)合的機(jī)制，完善法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)岸線利用與保護(hù)的宣傳，逐步恢復(fù)破壞的周邊生態(tài)環(huán)境，養(yǎng)護(hù)兩岸植被，提升景觀品質(zhì)，完善配套設(shè)施，優(yōu)化周邊環(huán)境，打造成青山綠水、河晏水清、鄉(xiāng)村美麗、城市宜居、獨(dú)具特色的風(fēng)景線。