建構專一性的“回應官員”可以提高回應性嗎？
——以橫村“回應員”為分析對象

李華胤

有效回應民眾訴求是基層官員的重要責任。農村基層是民眾訴求表達的集中地，尤其是在農村改革中，農民訴求逐漸增多，需要基層政府采取有效行動及時回應和妥善解決。高效地回應民眾訴求不僅決定著農民群眾對基層政府的信任感，而且直接決定著農村改革項目中農民的參與度以及改革效能。因此，驅動和提高基層政府的回應性，對于提高農村基層治理能力具有重要的價值，這也是探索和構建基層良性政治互動秩序和基層善治體系的內在要求。2020年，湖北省宜都市“自治、德治、法治”三治融合領導小組辦公室(以下簡稱“三治辦”)積極推行“一家親”App改革項目，在App中嵌入“互助問答”功能，為農民訴求表達和干部回應提供了便捷的線上平臺。值得注意的是，該改革項目在推進中衍生出了“回應員”這一非正式制度，即試點村橫村設立專門的回應干部，專職回應和解決訴求。這一舉措不僅提高了回應效率，還提升了回應能力。那么，這種非正式制度的背后反映著怎樣的回應機制？驅動和實現(xiàn)有效回應的內在機制或路徑又是什么呢？基于此，本文以回應主體為切入點，對橫村的“回應員”案例進行深入剖析，以期為提升農村基層回應能力提供經(jīng)驗借鑒。

一 文獻回顧與問題提出

回應是指一個組織對公眾提出的政策變化這一要求作出的迅速反應，也可以說是政府對公眾所提要求作出超出一般反應的行為(1)斯塔林《公共部門管理》，陳憲等譯，上海譯文出版社2003年版，第132頁。。如何提高地方政府或官員的回應性和回應能力是國內外學者關注的重要議題。對這一研究主題，學界形成了以下三種觀點。

一是以外部問責促進回應性。政府官員負有回應民眾的責任。為了確保官員履行回應責任，政治系統(tǒng)或行政體系也相應地建立了一系列問責機制，通過外部問責的壓力促進官員回應。一方面，在民主政治體制下，自由公正的選舉機制是確保和增強政府回應力的重要因素(2)阿倫·羅森鮑姆、趙勇《比較視野中的分權：建立有效的、民主的地方治理的一些經(jīng)驗》，《上海行政學院學報》2004年第2期，第106頁。。選民通過選舉選出能夠代表他們意愿的議員或政黨，對其進行政策授權；同時選舉也是一種問責機制，選民通過選票對不負責任的行為進行問責，如延長或縮短任期以及投票支持其他政黨或議員等(3)Jacques Thomassen，Elections and Democracy： Representation and Accountability (New York：Oxford University Press，2014), 3-5.。選舉的競爭性程度越高，政治系統(tǒng)對公眾偏好越敏感，政策回應水平也越高(4)Sara Binzer Hobolt，Robert Klemmemsen，“Responsive government? Public opinion and government policy preferences in Britain and Denmark，” Political Studies 53， no.2 (June 2005)： 379-402.。另一方面，來自民間社會對選舉的監(jiān)督和監(jiān)察，對民選官員構成有力的問責，逐漸構成確保選舉回應性的“第三條腿”(5)Sharon F. Lean，Civil Society and Electoral Accountability in Latin America (New York：Palgrave Macmillan，2012), 3-4.，增加問責強度可以提高回應性。

二是以制度建構提升回應性。自1949年以來，我國逐步建立了相對完善的信訪制度體系，從中央到縣級政府均建立了信訪組織并創(chuàng)新出各種接訪機制，為基層民眾訴求表達提供了制度化的參與渠道。在實踐中，一些基層部門對民眾的維權行為表現(xiàn)出在原則性把握和策略性回應之間波動的特點(6)尹利民《策略性均衡：維權抗爭中的國家與民眾關系——一個解釋框架及政治基礎》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2010年第5期，第25-30頁。。面對不同渠道的公民維權表達，國家機關負有不同程度的回應義務，對于機構性渠道的訴求表達，回應義務最高(7)侯健《論對公民表達的政府回應義務》，《法學》2013年第11期，第82-90頁。。對制度性的民眾訴求表達或維權，政府的回應根源于黨的群眾路線和積極回應民意的歷史基因(8)唐皇鳳、王銳《在回應民意與規(guī)范秩序之間尋求平衡：我國信訪制度70年變遷的內在邏輯》，《行政論壇》2019年第4期，第45-54頁。。在實際運行中，各級地方政府的回應策略、回應方式和回應效果也不盡相同。只有從“壓制型”走向“回應型”，才能使民眾的權利保障與利益訴求表達機制得到平等的維護和回應(9)李巍《基層信訪治理模式之轉換：從“壓制型”向“回應型”》，《天津行政學院學報》2017年第1期，第59-67頁。?？傊?，信訪組織體系在民眾訴求與政府回應之間建立了有效的溝通橋梁，有助于形成基層的良性互動。

三是以技術條件驅動回應性。信息技術向農村基層的延伸不斷變革著基層政府治理方式，也改變著政府回應的形式。一方面，各級地方政府借助政府門戶網(wǎng)站建立了“地方領導留言板”、“在線咨詢”等常態(tài)化的溝通機制。它們?yōu)槊癖娦枨蟊磉_提供了便利平臺，也增進了政府與民眾之間的互動，促進了政府回應民意以及政府自身的回應性建設(10)孟天廣、李鋒《網(wǎng)絡空間的政治互動：公民訴求與政府回應性——基于全國性網(wǎng)絡問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2015年第3期，第17-29頁。。線上互動平臺降低了溝通成本，“可以促進網(wǎng)上投票、在線互動等活動的開展，使公民可以在線參與和咨詢，并有更多的選擇權”(11)王浦劬、楊鳳春《電子治理：電子政務發(fā)展的新趨向》，《中國行政管理》2005年第1期，第75-77頁。。當網(wǎng)絡媒體上民眾的關注點和意見聚集所形成的壓力達到某一個臨界點時，政府能夠迅速而積極地采取行動，回應公眾，以維持社會秩序的穩(wěn)定(12)Jonathan Hassid，“China’s responsiveness to internet opinion：A double-edged sword，” Journal of Current Chinese Affairs 44， no.2 (April 2015)： 39-68.。另一方面，利用更容易獲得的信息技術，政府對公眾的回應更加積極，信息技術的推廣可能會激勵政府推行更加符合公民意愿的政策(13)Paul Minard，“Does ICT diffusion increase government responsiveness in autocracies? An empirical assessment of the political implications of China’s Internet，” Journal of Contemporary China 24， no.96 (June 2015)： 1048-1069.。與此同時，政府也順應信息技術變革創(chuàng)新出諸如“網(wǎng)絡問政、電視問政”等回應機制，“多樣化的回應制度增強了政府對網(wǎng)民表達訴求進行溝通和回應的效率”(14)Meng Tianguang，“Responsive government：The diversity and institution performance of online political deliberation systems，” Social Science in China 40， no.4 (November 2019)： 148-172.。雖然目前以信息技術為載體的回應機制存在回應動力不足、回應效果不佳等問題，但其對提升政府回應性上的作用是非常重要的，也是未來變革政府回應的主動力。

綜上所述，從問責、制度、技術三種路徑提升政府或官員回應性的研究為我們理解政府回應性提供了非常有價值的借鑒。從理論進路和實踐層面來看，三種路徑的理論研究有一個共同特征：從行政系統(tǒng)或政治系統(tǒng)出發(fā)，通過正式的制度建構或機制創(chuàng)構來提高回應性?；貞乾F(xiàn)代政府的標志，是政府公共服務職能的一部分，更是政府或官員的內在責任。習近平總書記強調，“全面建成小康社會，更重要的是落實以人民為中心的發(fā)展思想，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困”(15)《習近平：從解決好人民群眾普遍關心的突出問題入手推進全面小康社會建設》，《新華每日電訊》2016年12月22日，第1版，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2016-12/22/c_135924501.htm。。有效回應和解決好民眾訴求是距離民眾最近的基層政府或官員工作的重中之重。從責任或服務的角度看，建構回應制度和創(chuàng)新回應機制是提升回應性的基礎路徑。但從實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的農村地區(qū)是民眾訴求的集中地，正式的回應制度建構有所不足；有效回應民眾訴求更多地依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村級干部。也即是說，能不能有效履行回應的責任在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村級干部的履責程度。那么，能否從作為回應主體的官員出發(fā)，創(chuàng)構有效的回應機制來提高回應有效性呢？

在鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設行動的時代背景下，探索和建構鄉(xiāng)村善治體系和提高各項農村改革效能的基礎在于既要解決好農民群眾現(xiàn)實訴求，又要解決好未來的發(fā)展訴求。鄉(xiāng)村善治從回應和參與開始(16)王銀、趙耀輝《鄉(xiāng)村善治應從參與和回應開始》，《山西師大學報(社會科學版)》2009年第S2期，第4-6頁。。增強回應性，可以推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根(17)陳一遠《增強回應性，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根》，《智慧中國》2020年第1期，第82-83頁。。從學術界研究進展來看，以回應性提高鄉(xiāng)村善治水平和農村基層治理現(xiàn)代化水平的相關研究還比較少。筆者于2020年4月對橫村(18)橫村位于湖北省宜都市王家畈鎮(zhèn)，是一個農業(yè)型村莊。在宜都市三治辦牽頭的“一家親”App改革項目試點中，橫村是試點村之一。在所有試點村莊中，橫村村委會發(fā)動村民積極參與，結合實際進行創(chuàng)新實踐，很好地執(zhí)行了改革項目，基本實現(xiàn)了改革目標。因此，橫村也是課題組重點觀察和調查的對象。在執(zhí)行宜都市三治辦推行的“一家親”App改革項目進行了跟蹤觀察，發(fā)現(xiàn)橫村通過設立“回應員”提高了干部的回應效率。這一機制不是一種正式的回應制度建構，而是一種內源于鄉(xiāng)村社會的回應機制創(chuàng)新?；诖?，本文以“一家親”App在橫村的運作為觀察和分析對象，深入剖析其實現(xiàn)有效回應的內在機制，從村莊層面的回應機制反觀基層政府的回應性，并希圖建構鄉(xiāng)村振興背景下以回應有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的路徑，建立基于回應主體機制的回應模式。

二 作為非正式制度安排的“回應員”：橫村的改革實踐

在“一家親”App改革之前，宜都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊層面的公共服務需求很難得到有效滿足，公共服務需求的回應效率較低，滯后的治理很難滿足這個全國工業(yè)百強縣的持續(xù)發(fā)展，急需改善和提高農村基層公共服務需求的回應水平和治理能力。在這樣的現(xiàn)實背景下，宜都市啟動了“一家親”App改革項目試點。在App主頁面內嵌了一個“互助問答”功能菜單，為農民提供了訴求表達的開放平臺。村民在手機客戶端以村民身份，實名注冊登錄，可以在線表達訴求。村干部以干部身份，實名注冊登錄，可以隨時查看和回復訴求。村民的任何訴求、村干部回應情況等所有線上互動信息，對所有用戶開放可見。以技術手段來提升回應性是此次改革的亮點。

(一)從“技術員”到“回應員”：訴求處理趨向專職化

App改革項目在進村入戶時需要一位懂技術的年輕干部負責技術推廣和指導。橫村的年輕干部楊臣被村委會推選為“技術員”。在項目推進之初，楊臣的主要工作是指導農民群眾安裝和使用軟件，尤其是“互助問答”平臺的使用。經(jīng)過一個多月的入戶宣傳與推廣，橫村對“互助問答”的知曉度達到了90%，使用過“互助問答”或在上面表達過訴求的比例達到了70%；與其他試點村相比，橫村“互助問答”平臺的使用率是最高的(19)數(shù)據(jù)和案例材料來自課題組2020年4月在橫村的實地調查和統(tǒng)計。。對于平臺上的農民訴求，所有村干部都必須適時查閱，并在線回復。伴隨著訴求數(shù)量的增多，為了確保和提高在線回應的效率，村兩委班子商量將楊臣作為“回應員”，專門負責查閱和回復線上訴求。就此，伴隨著改革項目的常規(guī)化運轉，楊臣的身份逐漸從“技術員”轉變?yōu)椤盎貞獑T”。其日常工作主要有兩個：一是查閱、跟蹤和掌握農民訴求，二是及時在線回應訴求。

(二)“回應員”的工作機制：線上與線下的雙軌回應

“回應員”的工作時間相對自由靈活，可以隨機、隨時查閱線上訴求，但每天必須至少登錄一次后臺，回復時間不得超過一天，這是三治辦和村委會的共同要求?！盎貞獑T”在回復訴求時有三種工作方式：一是在職責和能力范圍內且能直接做出回復的訴求，可以給出比較明確的回應；二是需要線下采取解決措施的訴求，一般先在線上做出承諾，再將訴求向村委會匯報，由村委會商量后，采取具體措施來解決訴求；三是超出自己職責和能力范圍且不能在線直接給出承諾的訴求，可以線下提醒相關村干部，請求在線直接回復?？傊?，線上與線下相結合、自主性與協(xié)商性相結合是“回應員”的主要工作機制。

(三)“回應員”積極回應行為的雙重保障

“回應員”是伴隨著“一家親”App改革項目落地運行逐漸衍生而來的一種非正式的回應形式。確?！盎貞獑T”持續(xù)性積極回應主要有兩個保障條件。第一，楊臣不僅能清晰地知曉自己作為“回應員”的工作職責，而且能認識到“回應訴求就是為民服務”。楊臣認為：“我們村干部就是為村里人解決實際問題的，現(xiàn)在指定我專門回答村民的各種問題，一來這本來就是我應該做的，二來現(xiàn)在更清楚了，村民都知道有事問我就行?！钡诙?，對于“回應員”沒有看到的訴求，其他村干部能直接回復就直接回復，或者線下提醒楊臣。某位村干部說：“指定一個固定干部進行回復，其他干部也有責任，要互相提醒，積極配合。”

(四)“回應員”的民眾評價與回應績效

在實踐中“回應員”不僅提高了回應效率，也產(chǎn)生了較高的回應效能。首先，從民眾評價看，與改革前“訴求解決效率低”相比，村民訴求有了專門性的表達對象和解決渠道。村民余章芬認為：“以前有問題要解決需要跑到村委會去問，有時候干部不在，即使在也不知道該找誰，現(xiàn)在都曉得了，直接在手機上問楊臣就行?！弊栽摳母镯椖繉嵤┮詠?，村民的日常性訴求都通過“回應員”進行解決，公共服務性需求也通過“回應員”傳遞到村委會進入村莊公共事務議程。其次，從訴求的回應度看，技術條件下的“回應員”可以短時間內查看和處理更多數(shù)量的訴求，同時更及時、快速地給出回復。更重要的是，以“回應員”為契機在整個村級組織內部形成并強化了一種“回應訴求即是為民服務”的氛圍，大大提高了村級治理的水平。

三 技術、制度與主體：“回應員”提升回應性的內在機制分析

通過跟蹤觀察和分析發(fā)現(xiàn)，“回應員”機制改變了以往回應主體不明確、模糊化的困境，以專一化、專門化和服務化的回應提升了村級干部的回應性。

(一)“回應員”的本質是技術催生專門性的回應主體

傳統(tǒng)意義上，政府官員與訴求表達的個體是一種單線、小規(guī)模的聯(lián)系，透明度較低，其他社會個體的知曉度、參與度也較低。而在技術條件下，“互助問答”平臺作為一種線上民意表達載體，透明、開放的技術設計賦予了民眾更多的主動性權利。農民群眾在線上可以自由表達任何訴求，這是一種積極的政治參與行為，可以“促進公民和行政人員之間互相理解和尊重,增強二者之間的互動”(20)郭繼紅《公共行政話語理論視角下的公民政治參與》，《前沿》2007年第8期，第157頁。。借助“互助問答”平臺，農民群眾不僅成為需求表達的主動者、積極者，而且成為村干部回應行為的監(jiān)督者和回應質量的評價者。由此導致村級干部與訴求表達者之間是一種復線、多維度的聯(lián)系，這也必然要求作為回應主體的村干部必須革新回應機制，創(chuàng)新回應形式，確保做出審慎的、積極有效的回應行為。技術環(huán)境變革著政府治理行為或模式，也變革著政府回應方式?；ヂ?lián)網(wǎng)技術實現(xiàn)了對社會的“賦權”，也同步實現(xiàn)了對政府的“賦能”(21)熊易寒《用戶友好型政府：互聯(lián)網(wǎng)如何重塑國家與社會關系》，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第6期，第21-32頁。。在這一邏輯下，橫村村委會借著App改革項目落地的契機，創(chuàng)新出能夠積極回應訴求的“回應員”機制。

政府回應是一個完整的過程，由五個基本要素組成：回應主體、回應對象、回應客體、回應渠道、回應反饋(22)李嚴昌《政府回應過程研究》，中國社會科學出版社2018年版，第46頁。。其中，回應主體是五大要素之一，也是基礎性要素。要有效回應“互助問答”平臺上的訴求，首先要解決的問題是“誰去回應”。雖然村干部群體都負有回應民眾訴求的責任，但在日益行政化的當下，村干部都有不同的職責分工，在行政村承擔著不同程度的行政任務。一個有質量的回應包含三個層次：一是時間層次，要求回應必須是及時的；二是態(tài)度層次，要求回應必須是積極的；三是結果層次，要求回應必須是有效的?！盎ブ鷨柎稹逼脚_借助技術條件和透明化技術設計滿足了有質量回應的三個層次條件。這只是一項驅動回應的技術，要真正實現(xiàn)有效回應，還需要配備相應的人，即“專門操作回應技術的主體”。在這樣的邏輯下，橫村實施改革項目中的“技術員”衍變?yōu)椤盎貞獑T”，從專職技術推廣到專職回應訴求。這一轉變既是技術要素驅動的，也是技術條件下對回應的革新。因此，“回應員”的本質是技術催生的專門化回應主體。專門性回應主體直接聯(lián)系民眾，直接負責回應民眾，讓訴求表達和回應有了明確的主體指向性，使回應成為治理體系的一項專一性職能。以“回應員”為基礎的專門性回應主體因技術要素而產(chǎn)生，又借助技術條件實現(xiàn)快速及時的回應。

(二)彈性化的工作機制與回應的專職化

“需要是一種長期穩(wěn)定存在的，可以被滿足，而需求則是暫時的、無盡的，回應兩者所需要的資源不同”(23)郎友興、薛曉婧《政府回應的是需要還是需求？——對“送醫(yī)下基層”的一種解釋》，《浙江社會科學》2019年第1期，第61頁。，回應機制也不同。農民在日常生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的大多數(shù)訴求屬于“需求”，而不是“需要”，具有較高的即時性、緊迫性和高度密集性?；貞@樣的訴求不僅要專門性的回應主體，還要有與之相適應的工作安排和職能安排。擁有村莊公共權力的村干部群體自然構成“互助問答”平臺上訴求回應的主體。但由于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)總是自覺不自覺地把村委會當作自己的下屬機構”(24)吳理財《中國農村社會治理40年：從“鄉(xiāng)政村治”到“村社協(xié)同”——湖北的表述》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2018年第4期，第5頁。，村干部的行政屬性遠遠超過自治屬性和服務屬性。這也意味著，要在現(xiàn)有的以村委會組織為基礎的村級治理體系下尋求新的回應機制，僅僅在村級組織框架下設置一個專門的回應干部是遠遠不夠的。

作為民主治理的一種積極參與者，行政官員負有傾聽公民聲音并對其話語做出回應的責任(25)珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特《新公共服務：服務，而不是掌舵》(第三版)，丁煌譯，中國人民大學出版社2016年版，第70頁。?；貞熑问桥c其公共權力、公共職能聯(lián)系在一起的。官員履行回應責任一定是基于官員所在的行政組織體系。這也意味著，作為非正式制度的“回應員”制度實現(xiàn)有效回應的基礎是在村級組織的大框架下去運作，前提是村級組織必須為其進行相應的工作安排或職能安排。因此，“回應員”實現(xiàn)有效回應需要兩個條件：一是回應職能，二是回應工作機制。楊臣作為懂技術的年輕干部，被村委會指定為專門的回應干部。在職能設置上，村委會以全體村干部默認一致的方式賦予其相對單一且專一的職能，即“回應民眾的職能”。在這里，回應是一種專職工作。在工作機制上，村委會以口頭約定等非正式的方式，形成了包括“時間、次數(shù)、頻次、方式、限度”等在內的一整套較為彈性化的回應工作機制。橫村雖然指定了專門的村干部作為回應干部，負責履行回應民眾的職能與責任，但這種責任并沒有簡單分解為個體責任，仍然是村委會、村干部群體的整體性責任。因此，“回應員”專職履行回應責任是一種直接責任；其他村干部的協(xié)助和提醒是一種間接責任。因此，回應責任或回應職能的專職化，但并不個體化，只是在村級治理組織框架下進一步突出回應職能，增強回應責任的履行力，這也是回應職能彈性化的一個重要體現(xiàn)?！盎貞獑T”機制的核心在于回應責任專職，而不機械分割；工作機制彈性，而不僵化。這種嵌套于村級治理組織之下的“回應員”機制可以靈活運用各種回應策略，既提高專職化回應的效率，也提高村級組織整體性的服務水平和治理水平。

(三)回應責任的個體認知與組織認知生成回應的服務化

回應是政府組織或官員的內在責任，體現(xiàn)為一種向下的“服務民眾、實現(xiàn)公共利益的治理責任”(26)李華胤《標語何以有效防疫：“責任性治理”的解釋——以農村“硬核標語”為分析對象》，《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2020年第5期，第62-73頁。。作為一種責任追求的回應，也是一種公共價值。如果公共組織被界定為試圖表達社會價值，那么其成員就承擔著盡其所能審視、理解和解釋公共價值的責任(27)羅伯特·B·登哈特《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國人民大學出版社2011年版，第143頁。?；貞怨矁r值有兩個認知維度：一是個體官員對回應責任的個體性認知，二是個體官員所在公共組織對回應責任的整體性認知。責任認知決定著回應的實踐程度，因為“政治責任主體只有真正認識到自己的積極意義的責任才能自覺主動地做”(28)張賢明《論政治責任——民主理論的一個視角》，吉林大學1998年博士學位論文，第134頁。。

第一層次的認知維度決定著個體官員的個體性回應性程度。能夠認識到“回應是一種責任”是官員作出有效回應行為的前提，回應責任的認知構成有效回應的內在要素?！盎貞獑T”楊臣對自己的回應職責非常明確，而且始終認為“線上回復訴求是自己的責任，更是為民服務”。作為一種內源性的非正式回應制度安排，其回應性價值的實現(xiàn)關鍵在于踐行這一價值的人。“回應員”作為踐行回應價值的主體，對回應責任有較高的認知，才會催生出自主性強的有效回應行動，形成回應服務化的常態(tài)效應。

第二層次的認知維度決定著組織的整體性回應性程度?！盎貞獑T”專職回應只是給民眾提供了一個明確的對象，但“回應員”的回應行為既基于村級組織體系而選擇，也需要依賴于村級組織內部的協(xié)作，而這取決于組織的整體性責任認知。橫村“回應員”機制增強回應性的關鍵在于整個村級組織對回應責任的認知是比較高的，形成了一種“回應即服務”的組織價值觀。由村委會協(xié)商后回復超出“回應員”職能范圍的訴求、其他村干部亦可提醒或回復等彈性工作機制都說明橫村村級組織對回應責任有著較高的認知，容易形成協(xié)商、協(xié)作基礎上的服務化回應。

(四)雙向問責與雙邊賦能：回應性的多重保障機制

橫村“回應員”具有雙重身份，既是普通的村委會干部，又是專職回應的干部?！盎貞獑T”機制內嵌于村級組織之下，與“回應員”回應職能相匹配的公共權力來自于村級組織的授權。因此，“回應員”在履行回應責任的方向上，既有向上的村級組織負責，也有向下的民眾負責。責任在責任感上意味著可問責性(29)J. Roland Pennock，“Responsiveness，responsibility， and majority rule，” The American Political Science Review 46， no.3 (September 1952)： 790-807.。由此，村委會和農民群眾構成了兩個方向上的問責。技術設計和制度安排也使這兩個方向的問責可以真正運行起來。因此，兩個方向的問責下形成雙邊“賦能”效應，可以提高回應性。一是自上而下的“組織問責-組織賦能”鏈條，驅動有效回應。作為一種非正式回應機制，村級組織給專門負責回應職能的“回應員”進行了一定程度的賦權與賦能，使其具有一定的自主性，在村級組織體系下自主開展工作；但組織也保留了對其回應職能履行情況進行問責的權力。二是自下而上的“民眾問責-自我賦能”鏈條，激勵有效回應。作為普通村干部身份的“回應員”既面臨著線上的評價問責，也面臨著線下的道德問責，最理想的選擇就是自我激勵和自我賦能下的積極履職。如楊臣說：“回復本身就是應該的，做得好，大家還夸我呢?！?/p>

四 “回應官員”與專一化回應：提升基層政府回應性的可行模式

橫村的“回應員”機制提高回應效率的核心在于“回應官員”下的專一化回應。這是理解“回應員”的理論邏輯進路，也是提升基層政府回應性的可行模式。

(一)回應主體機制有效下的“回應官員”與回應專一化

回應責任的履行程度即為官員的回應性程度。作為責任理解的回應性有兩個內涵：一是回應數(shù)量，二是回應質量。單位時間內回應數(shù)量越多，回應質量越高，表明回應效率越高。線上“互助問答”平臺縮短了農民與村干部之間的時空距離、消除了溝通障礙，民眾在線上自由表達訴求，可以提高訴求的集中效率。及時快速查閱和回應這些訴求，承擔著繁重任務的村級組織是無力的，這需要一種專一化的工作機制。從村級組織中衍生而來的“回應員”，以有效的回應主體機制建構，強化了直接的、專一的回應責任，并借助信息技術開展透明化、公開化的回應工作，從回應數(shù)量、回應質量兩個層面提高了回應性。一方面，“回應員”上線查看訴求的頻次要求以及彈性化工作時間，既可以保證單位時間內訴求識別的數(shù)量，也可以提高單位時間內訴求處理的數(shù)量。另一方面，“回應員”回復訴求的自主性以及村級組織的協(xié)作性，既保證了簡單性訴求可以得到最及時的回復，也保證了復雜性訴求可以得到村級組織的權威性解決。無論是回應的及時性還是回應結果與民眾利益契合度，“回應員”機制下的回應質量都比較高。

在理論上，回應主體是“訴求-回應”鏈條上的重要一環(huán)。有效的主體決定著回應的有效性程度。從提高回應性的主體機制看，“回應員”的本質是一種承擔著專一的回應職能的“回應官員”。其實質是將回應職能或回應責任從政府組織職能中細化出來，突出和強化回應責任，并配備專門的官員在組織框架下進行履職。那么，與某一個行政部門以組織的方式去履行回應職能相比，“回應員”機制下的履職就趨于專一化。專一化的回應必然在單位時間內可以識別、處理更多數(shù)量的訴求，在組織框架下以及賦予的自主性空間下的運作也會提高回應的質量，因為回應的數(shù)量和質量的提高取決于有沒有專門的人、專門的職權去回應。總之，建立在回應職能化基礎上的“回應官員”以有效的回應主體與工作機制推進了回應的專職化、專門化、責任化和服務化，進而實現(xiàn)回應的專一化。

(二)專一回應的影響要素決定不同程度的回應性

橫村通過專一性的“回應員”提高了回應性，這是基本事實。但也要反思一個問題：難道有了專門負責回應的官員或組織機構，就一定能提高回應性嗎？從理論和實踐看，“回應官員”的形成路徑無論是正式的還是非正式的，其有效回應都取決于兩個方面：一是回應官員對回應責任的認知，以及在此基礎上所形成的的回應意愿。政府回應始于行為意愿(30)趙興華《網(wǎng)絡空間中公民策略性話語表達與政府回應邏輯——基于大數(shù)據(jù)分析與傾向值匹配相結合的方法》，《電子政務》2020年第10期，第64頁。，回應意愿則與回應責任的認知有關。正如Linde和Peters認為的：“責任性和回應性是相輔相成的關系。一個回應迅速的政府更可能做出有利于公民長期利益的負責任的決定。”(31)Jonas Linde， Yvette Peters， “Responsiveness，support， and responsibility： How democratic responsiveness facilitates responsible government，” Party Politics 26， no.3 (May 2020)： 291-304.如果“回應官員”對其承擔的回應職能或回應責任有著較高程度的認知，會從內部驅動出較強的回應動機，對民眾訴求產(chǎn)生較高的“接受度”(32)Tianguang Meng，Jennifer Pan， and Ping Yang， “Conditional receptivity to citizen participation： Evidence from a survey experiment in China，” Comparative Political Studies 50， no.4 (March 2017)： 399-433.，進而做出有效的回應行為。二是回應官員履職工作機制的適應性及其所處的組織環(huán)境。專職回應的官員必須在其所處的組織框架下去履行回應職能，其履職有效性依賴于良好的組織環(huán)境。組織環(huán)境是指針對回應官員履職的組織賦權、工作機制安排以及內部協(xié)調性和協(xié)作性。這里的組織環(huán)境包括大環(huán)境和小環(huán)境。大環(huán)境是指地方行政系統(tǒng)內部個各組織部門之間的關系。小環(huán)境是指某一個行政部門內部各個小部門或官員之間的關系。當下行政組織系統(tǒng)的主要特征是高度專業(yè)分工、科層化和結構化，有效回應依賴于部門間、官員間的協(xié)作。由此，無論是大環(huán)境還是小環(huán)境，回應官員履職環(huán)境有協(xié)作性組織環(huán)境、分離性組織環(huán)境兩種。在協(xié)作性組織環(huán)境下，行政部門之間、官員之間的協(xié)調性強，沒有“職權壁壘”(33)徐凌《論熱線管理中公眾導向型政府回應模式的有效建構》，《中國行政管理》2020年第10期，第52-59頁。，可以高效整合用于回應的各種資源，提高回應能力，以合作、協(xié)商的工作機制回應民眾。在分離性組織環(huán)境下，行政部門之間、官員之間的協(xié)調性弱，存在較多的“職權壁壘”，在回應民眾上很難彼此合作，容易相互推諉、甩鍋。地方政府條塊分割、各自為政的問題是影響政府職能履行和行政效率提高的主要因素(34)孫發(fā)鋒《從條塊分割走向協(xié)同治理——垂直管理部門與地方政府關系的調整取向探析》，《廣西社會科學》2011年第4期，第109-112頁。。也正因如此，當下雖有制度化的回應組織、彈性的回應機制，但由于部門間缺乏協(xié)調，導致回應效率不高。在橫村的案例中，以“回應員”為基礎的專門性回應官員在協(xié)作性的村級組織環(huán)境下去履職，才得以提高回應性。

可見，專一性的回應官員提高回應性是需要條件的，一是回應官員自身對回應責任的認知，二是形成協(xié)作性組織環(huán)境。這兩個條件缺一不可，構成回應官員提高回應性的必要條件。但在實踐中，主體性責任認知、組織環(huán)境存在差異性，也是動態(tài)變化的。如圖1所示，專一性的回應官員因責任認知、組織環(huán)境的變化，會形成四種不同的行為路徑，進而產(chǎn)生四種不同類型或程度的專一化回應：A類(基于高責任認知和協(xié)作性組織環(huán)境下的高效協(xié)作型的專一化回應)；B類(基于高責任認知和分離型組織環(huán)境下的個體積極型的專一化回應)；C類(基于低責任認知和分離性組織環(huán)境下的低效型的專一化回應)；D類(基于低責任認知和協(xié)作性組織環(huán)境下的個體怠惰型的專一化回應)。橫村的“回應員”機制下的專一化回應就屬于A類型。

有效的政府回應是一個連續(xù)的過程。一般來說，低層次的行政型回應和高層次的治理型回應處于這個行為鏈條的兩端(35)李華胤《回應性參與：農村改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農民的行為互動機制——基于三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試驗的調查與比較》，《中國行政管理》2020年第9期，第128-134、159頁。。回應官員下的專一化回應亦是如此。在實踐中，組織環(huán)境、責任認知會隨著行政體制環(huán)境、外部問責壓力以及具體情境的變化而變化，A、B、C、D四種專一化回應路徑之間也會互相轉換。如果設立了專一性的回應官員，當橫向或縱向的問責強度增大，會刺激回應官員的責任認知和責任內化力，C、D會逐漸向A、B轉換；當逐漸優(yōu)化履行回應責任的大、小組織環(huán)境，B、C會逐漸向A、D轉換。當外部問責壓力增強、組織環(huán)境趨向于協(xié)作性，B、C、D會不同程度地向A轉換。因此，以回應官員為基礎的專一化回應可以提升回應性，但需要條件。條件動態(tài)變化產(chǎn)生的不同程度或不同類型的專一化回應，為我們理解和檢視當下專職性回應官員或回應組織的回應性提供了一個可行的分析工具。

圖1 “回應官員”機制下專一化回應的互動關系(36)該模型圖是作者根據(jù)橫村“回應員”案例進行深度的理論探究而繪制。

(三)基于“回應官員”的專一化回應：提升回應性的可行路徑

在既定條件下，政府回應轉化為有效治理的路徑受到政府自身行為特征的影響(37)翁士洪《網(wǎng)絡治理能力視角下的政府回應效果研究》，《公共管理與政策評論》2020年第3期，第49-61頁。?；貞缘氖滓獥l件是回應主體機制的有效性。設立專門的回應機構、設立專門負責回應的公職人員并進行培訓，可以提高回應服務的質量(38)王曉夢、劉志林、馬璐瑤《目標責任制能否提高政府回應性？——基于保障性住房政策的分析》，《公共行政評論》2020年第5期，第5頁。。橫村“回應員”機制正是在“回應專一化、專職化”的邏輯下衍生而來的非正式回應制度，其本質是一種基于回應官員的專一化回應模式。專一化回應突出和強化回應職能，將這一職能賦予專門負責回應的回應官員，并在營造的協(xié)作性組織環(huán)境下去履職，以專一化回應提高回應性。這種回應的質量高、可持續(xù)強，但對回應官員、工作機制及組織環(huán)境等要求較高?！白非蠛蛯崿F(xiàn)善治和良政的治理性回應”(39)李華胤《治理性回應：從自設性工作組看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯——以A鎮(zhèn)“老股金工作組”為分析對象》，《探索》2020年第6期，第169-180頁。是政府治理現(xiàn)代化的必然要求。從回應績效和基層治理現(xiàn)代化來看，比較理想的路徑是A類，A類可以在專一化回應中實現(xiàn)善治性回應。雖然B類回應官員有較高的回應認知和回應意愿，回應自主性強，但在分離性組織環(huán)境中履職，只能解決職責能力范圍內的訴求，回應性有限，因此，在農村基層，尤其是在沒有專門性回應組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，以回應官員為基礎的專一化回應是提高回應性的可選路徑。從實際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村既有設立“回應官員”這一非正式制度的自主空間，且營造協(xié)作性組織環(huán)境的現(xiàn)實難度或成本都比較小，因此，橫村“回應員”下的專一化回應模式具有推廣價值和實踐性。

五 結論與啟示

回應是一種責任。農村基層是訴求表達的集中地，訴求數(shù)量多、且復雜多樣，需要距離民眾最近的基層政府或官員積極回應。有沒有回應主體直接影響著回應性。本文以橫村“回應員”為觀察對象，深入剖析了其背后的運作機制后發(fā)現(xiàn)，作為非正式制度安排的“回應員”，本質是借助信息技術的外部驅動和支撐，在村級組織框架下突出和強化回應責任，將回應職能專職化，并由專門性的回應官員去負責履職以提高回應性。在回應機制上，橫村“回應員”是從回應主體切入，探索和構建了一種有效的回應主體，即專一性的“回應官員”?！盎貞賳T”專職回應職能，專門負責回應民眾訴求，以專一化回應提高回應性。從橫村的案例看，以“回應官員”為基礎的專一化回應可以提高回應性需要滿足兩個條件：一是回應官員的高度責任認知，二是協(xié)作性的組織環(huán)境。由此，回應官員的個體性責任認知、組織環(huán)境構成專一化回應的兩個影響要素。這兩個要素在現(xiàn)實中存在差異性，也是動態(tài)變化的，由此導致不同的責任認知與組織環(huán)境下，會生成不同路徑的回應行為以及不同程度的專一化回應性。當考慮以回應官員為基礎的專一化回應來提高回應性時，要注意選擇回應責任認知高而且回應動機強的官員，同時還要優(yōu)化組織環(huán)境，以協(xié)作性組織環(huán)境給“回應官員”提供履職支持。從長遠看，這兩個要素的改善，也是政府治理現(xiàn)代化的必然要求。

政府的回應性是構建責任型、服務型、回應型政府的主要標尺(40)管人慶《論網(wǎng)絡政治表達的政府回應機制的構建》，《東北大學學報(社會科學版)》2012年第2期，第130頁。?；貞?、責任和服務也是鄉(xiāng)村善治體系的重要特征。這要求在鄉(xiāng)村社會建立服務優(yōu)先型治理體制，以服務現(xiàn)代化推進鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化。(41)李華胤《公共服務優(yōu)先安排視域下農村基層治理體制的挑戰(zhàn)與轉型》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2020年第1期，第28-36頁。一個善治的服務體系必然可以高質量地回應民眾訴求。高質量的有效回應以專業(yè)化、專職化、專一化的回應為基礎。從回應主體機制切入建構以“回應官員”為基礎的專一化回應模式，為農村基層政府提供了一個有效且可行的借鑒路徑。首先，增強基層干部的責任意識，尤其是回應責任意識和服務意識。加強公職人員的培訓，培育一大批回應責任觀念強、回應意愿強的基層公務人員。其次，繼續(xù)加強政府“放管服”改革，優(yōu)化政府職能與職責體系，建立完備的回應工作機制，營造便于回應的協(xié)作性組織環(huán)境。再次，在政府組織內部突出和強化回應責任或回應職能，加強政府賦能、賦權與問責，建立專職回應的人員或組織機構，使回應專一化、專職化。最后，結合實際，積極利用信息技術或新媒體，暢通訴求表達渠道，對訴求進行分級分類，吸納民眾參與回應方案的討論和決議，以更加透明、專業(yè)和精準的方式回應訴求。