永安市農(nóng)村土地整理的現(xiàn)狀與對策研究*

黃陳潤 張其春

(1.福建工程學(xué)院管理學(xué)院,福建 福州 350118；2.福建工程學(xué)院交通運輸學(xué)院,福建 福州 350118)

1 概述

土地整理作為解決土地破碎化問題的土地管理工具，得到眾多國家的廣泛采用[1]。我國土地整理事業(yè)開始于改革開放后的實踐，最初的土地整理被劃分為農(nóng)地整理和非農(nóng)地整理兩部分。由于我國人多地少，加上城市化建設(shè)占用了大量耕地，導(dǎo)致耕地數(shù)量迅速下降，農(nóng)地結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整。在這樣的背景下，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發(fā)〔1997〕11號)指出，“保護耕地就是保護我們的生命線”，要求各地大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗，按照土地利用總體規(guī)劃要求，通過對水、路、林、村進行綜合整治，搞好土地建設(shè)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。20世紀(jì)90年代中期以來，在快速城市化和工業(yè)化壓力下，18億畝耕地保護紅線受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地整理成為我國國土資源管理的重要工作[2]。

永安市地處閩西和閩中大山帶之間，東部和西南部屬于戴云山脈，西北部位于武夷山脈的東南坡，地勢由西南向東北逐漸降低，山區(qū)土地面積占土地總面積的90%以上，具有典型的山區(qū)地貌特征。黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，全國上下掀起了建設(shè)農(nóng)村的熱潮，加速了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。近年來，永安市加快農(nóng)村土地整理，有力促進了農(nóng)地平衡、農(nóng)業(yè)豐產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村和諧，取得了初步成效。然而，由于受地形起伏、產(chǎn)權(quán)制度等因素限制，山區(qū)耕作地塊細碎度高、連片度低，可達耕作區(qū)的田間道、生產(chǎn)大路等條件不佳，適度規(guī)模經(jīng)營難度大，機械化程度低，要素資源整合受阻[3]，再加上長期以來缺乏正確引導(dǎo)，片面追求經(jīng)濟利益，耕地不合理利用問題尤為突出，給農(nóng)業(yè)及社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會提出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興”，并在2021年中央1號文件中做出具體安排。在這樣的背景下，把握永安市農(nóng)村土地整理的總體狀況，分析其整體績效及存在的問題，據(jù)此提出有針對性的政策建議，對于盤活農(nóng)村的人口、土地和產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵要素，促進各要素間的耦合協(xié)調(diào)具有重要意義，進而為促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會及生態(tài)的全面振興提供決策參考。

2 永安市農(nóng)村土地整理基本狀況

2.1 永安市農(nóng)村土地整理項目概況

2008年至今，永安市已實施并驗收完成土地整理項目(包含農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾、宜耕后備土地資源開發(fā))183個，實施建設(shè)總規(guī)模5623.10公頃，補充耕地面積954.82公頃，投資規(guī)模25491.51萬元。具體如表1所示。

表1 2008—2020年永安市驗收交付使用的農(nóng)村

農(nóng)用地及建設(shè)用地整理項目50個，總規(guī)模4041.38公頃，補充耕地面積408.97公頃，總投資15743萬元，主要分布在小陶鎮(zhèn)、安砂鎮(zhèn)、洪田鎮(zhèn)。舊村復(fù)墾項目102個，總規(guī)模296.99公頃，補充耕地面積271.1公頃，總投資4906萬元，主要分布在小陶鎮(zhèn)、洪田鎮(zhèn)、西洋鎮(zhèn)、大湖鎮(zhèn)。宜耕后備土地資源開發(fā)項目49個，總規(guī)模1823.68公頃，補充耕地面積360.98公頃，總投資8976萬元，主要分布在洪田鎮(zhèn)、青水鄉(xiāng)。另外，由于地形、地貌特征等原因，全市有18個集土地開發(fā)與整理功能的綜合整理項目。項目具體分布情況如圖1和圖2所示。

圖1 永安市農(nóng)村土地整理項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布情況

圖2 永安市農(nóng)村土地整理項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布情況

2.2 永安市農(nóng)村土地整理績效

隨著土地整理項目實踐逐步深入，我國山區(qū)縣域農(nóng)村土地整理同樣進入了全面發(fā)展階段，項目建設(shè)進展順利，績效水平日益提升，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

2.2.1 有效補充耕地數(shù)量，取得了一定經(jīng)濟效益

永安市農(nóng)村土地整理項目的實施快速而有效地補充了耕地面積，為實現(xiàn)耕地占補平衡目標(biāo)做了重要貢獻，有效補充了因經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)而導(dǎo)致的占用耕地的數(shù)量。2008年以來，全市按照“田成塊、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標(biāo)準(zhǔn)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。截至2020年12月，全市完成土地開發(fā)整理復(fù)墾面積5623.10公頃，共新增耕地954.82公頃；有效增加了糧食產(chǎn)量，累計新增糧食產(chǎn)能6896.655噸，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，畝均年純收入由過去1200元上漲到1500元，經(jīng)濟效益超過1000萬元，超額完成了預(yù)期目標(biāo)。通過農(nóng)村土地整理，永安市城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化，提升了節(jié)約集約用地水平，同時也大大改善了農(nóng)村人居環(huán)境。

2.2.2 緩解農(nóng)村富余勞動力問題，社會效益穩(wěn)步提高

通過農(nóng)村土地整理項目，新建排灌溝渠、田間道路等方式完善耕地基礎(chǔ)設(shè)施，其中新建灌、排(渠)及管道涉及183個項目，總長3585m；農(nóng)田機械化耕作水平、生產(chǎn)條件、排灌能力和抵御自然災(zāi)害能力都有了顯著提高，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低了生產(chǎn)成本，促進了耕地保護。項目實施過程中，優(yōu)先安排返鄉(xiāng)農(nóng)民工和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參加工程建設(shè)，累計10000多名農(nóng)村剩余勞動力實現(xiàn)了“家門口”就業(yè)，有效解決了農(nóng)村富余勞動力問題，也為農(nóng)民增收創(chuàng)造了有力條件。與此同時，土地整理項目的實施，能夠營造集約節(jié)約用地、切實保護耕地的社會氛圍，具有良好的教育功能，能夠有效促進全社會珍惜和保護土地資源。

2.2.3 改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，取得了良好環(huán)境效益

在農(nóng)村土地整理項目實施過程中，通過歸并零散地塊，建設(shè)配套農(nóng)田排灌設(shè)施，新建或翻修農(nóng)田道路，建設(shè)農(nóng)田防護林、水土保持林等，改變了田塊破碎、溝渠路分布雜亂的景象，形成了田成方、樹成行、路相通、渠相連的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田格局；將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然風(fēng)光、人文景觀結(jié)合，科學(xué)開展規(guī)劃設(shè)計，增強了項目區(qū)的景觀美觀和視覺效應(yīng)，改善了項目區(qū)的農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，使整個農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)朝著良性的方向演進。另外，通過農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高土地防御災(zāi)害能力，改善土壤水環(huán)境，有效地預(yù)防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕了水、旱、風(fēng)、沙災(zāi)害，不但改善了生態(tài)環(huán)境，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時實現(xiàn)了自然資源的可持續(xù)發(fā)展?？傊恋亻_發(fā)整理工程改善了永安農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，增強了抵御自然災(zāi)害的能力。

3 永安市農(nóng)村土地整理存在的主要問題

永安市農(nóng)村土地整理在保障糧食安全、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置發(fā)揮了重大作用，但是還存在一些問題，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

3.1 項目公平性有待提高

由于大部分農(nóng)戶對農(nóng)村土地整理認知水平不高、參與度不足、積極性不高，再加上項目決策階段的信息公開機制不夠完善，導(dǎo)致項目設(shè)計不夠合理未能如實反映群眾的需求，永安市農(nóng)村土地整理項目設(shè)計變更還比較普遍，設(shè)計不科學(xué)、項目變更隨意性問題依然存在，農(nóng)村土地整理項目中的公平性有待提高。

3.2 后備資源開發(fā)力度不足

土地開發(fā)作為山區(qū)縣域農(nóng)村土地整理項目中補充耕地指標(biāo)來源的主要渠道，由于缺乏長遠的謀劃，可持續(xù)發(fā)展意識薄弱，永安市土地整理項目的后備資源開發(fā)比例遠小于農(nóng)用地、建設(shè)用地整理規(guī)模，且以開發(fā)荒草地為主，規(guī)模略顯不足。另外，目前各級政府在農(nóng)村土地整理決策階段的大局意識不強，為了能完成指標(biāo)任務(wù)、快速獲取資金，前期論證不夠充分，難以保證規(guī)劃設(shè)計的可持續(xù)性，導(dǎo)致當(dāng)?shù)睾髠滟Y源未能合理、有序使用，造成后備資源逐漸枯竭。

3.3 社會績效不夠突出

永安市農(nóng)村土地整理的實施重點以新增耕地面積、耕地數(shù)量保護為主，在進行農(nóng)村土地整理時，對新增耕地數(shù)量的硬指標(biāo)非常重視，但對新開發(fā)和復(fù)墾出的耕地質(zhì)量問題重視不足。另外由于地形和地貌等因素，新增耕地普遍存在坡度大、土層淺、肥力低等問題，在缺乏嚴(yán)格的耕地指標(biāo)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)控制條件下，土地整理項目的實施效果受到影響，耕地質(zhì)量等級有待進一步提升。受“重建設(shè)、輕管護”的主觀思維影響，后期運營管護力度不足，進一步影響土地整理效果的發(fā)揮。

3.4 項目運行效率偏低

農(nóng)村土地整理是一個綜合性很強的工程項目，其涵蓋多個專業(yè)、涉及多個部門，是一項需整合多種資源要素的工作。當(dāng)前，永安市土地整理項目的實施與財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通等規(guī)劃、計劃銜接得不夠充分，導(dǎo)致項目運行效率不高，土地整理規(guī)劃編制沒有與各部門規(guī)劃充分結(jié)合，造成農(nóng)村土地整理項目區(qū)重復(fù)，工程建設(shè)內(nèi)容不統(tǒng)一，資源整合不暢，影響規(guī)劃實施效果。另一方面，管理部門之間的溝通不順暢也一定程度上導(dǎo)致項目資金撥付流程和項目驗收周期過長，進一步降低農(nóng)村土地整理項目的效率。

4 提升永安市農(nóng)村土地整理績效的對策建議

4.1 強化農(nóng)村主體地位

政府應(yīng)主動引導(dǎo)公眾積極參與表達各自需求，構(gòu)建公眾參與的平臺和機制，強化主體地位，發(fā)揮山區(qū)縣域農(nóng)村土地整理的助農(nóng)、扶貧屬性，定期、定點公布從土地整理規(guī)劃編制階段到后期管護運營階段的公眾參與方法與形式，如在土地整理規(guī)劃階段組織公眾聽證會，在土地整理項目立項申報階段組織公眾評議方案，在設(shè)計階段入村走訪、開展民意調(diào)查活動，在項目建設(shè)實施階段定時公布工程實施狀況，以發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用等，針對不同主體在不同階段的利益需求，加強溝通協(xié)調(diào)，兼顧各方主體的利益，促使農(nóng)村土地整理得到各利益主體共同接受。另外，由于項目區(qū)農(nóng)戶屬于弱勢群體，受到文化水平、傳統(tǒng)觀念等的制約，自身素質(zhì)不高，對農(nóng)村土地整理相關(guān)知識了解較少，普遍缺乏參與意識。鑒于此，需對新型農(nóng)戶加強培訓(xùn)，發(fā)揮政府主管部門的政策引導(dǎo)作用和科研院所及高校的專業(yè)優(yōu)勢，不斷強化農(nóng)戶對山區(qū)縣域農(nóng)村土地整理成果的認知，提升公眾參與表達自身訴求的積極性[4]，確保土地整理項目績效在不同利益主體間的公平分配。

4.2 加強項目科學(xué)論證

在申報立項階段，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)組織有資質(zhì)的單位開展全面而深入的可行性論證，要進行詳實而周密的實地調(diào)查踏勘。一方面，調(diào)查人員應(yīng)對項目區(qū)地形進行準(zhǔn)確測量，細化測量內(nèi)容，以反映項目區(qū)土地整理的真實情況；另一方面，做好資料調(diào)查收集工作，具體包括：了解項目建設(shè)的背景、依據(jù)、范圍和目標(biāo)；掌握擬申報立項區(qū)域的土地、水文等自然條件、社會情況、經(jīng)濟條件、生態(tài)環(huán)境狀況等。通過對擬申報的項目區(qū)前期調(diào)查，為土地整理項目相關(guān)的技術(shù)、經(jīng)濟、工程等分析與預(yù)測奠定基礎(chǔ)，對比各種可能方案，遴選最合理方案。在項目決策時，不能僅依據(jù)增加耕地面積或經(jīng)濟效益選取設(shè)計方案，要從注重耕地數(shù)量和經(jīng)濟效益向注重數(shù)量、質(zhì)量、社會、生態(tài)等多重目標(biāo)并重轉(zhuǎn)變，確保土地整理項目設(shè)計的科學(xué)性和有效性。

4.3 完善多元主體協(xié)作機制

山區(qū)縣域農(nóng)村土地整理是一個綜合性很強的工程項目，涵蓋多個專業(yè)，涉及多個部門，是一項需整合多種資源要素的工作。以公共產(chǎn)品屬性的農(nóng)村土地整理項目，其績效水平的發(fā)揮離不開政府各部門間的推動與協(xié)同推進。永安市農(nóng)村土地整理項目實施過程中，各部門應(yīng)主動協(xié)調(diào)，打造多元主體協(xié)作機制，建議設(shè)立信息共享平臺，增強部門間的業(yè)務(wù)交流，暢通項目規(guī)劃、建設(shè)、資金運用管理等信息共享渠道，提高土地、資本和勞動力的利用效率，不斷提升土地整理儲備效率[5]。另外，由于農(nóng)村土地整理項目規(guī)劃是影響農(nóng)村土地整理項目績效的重要環(huán)節(jié)，直接影響到以公平與效率均衡為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地整理項目核心價值[5]。因此，農(nóng)村土地整理規(guī)劃階更需強調(diào)部門間的協(xié)調(diào)與聯(lián)系，將各部門政策統(tǒng)籌納入土地整理規(guī)劃中，并與部門間的專項規(guī)劃協(xié)同，抓好農(nóng)村土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及其他水利、交通等專項規(guī)劃充分銜接，積極做好“多規(guī)合一”體系下的農(nóng)村土地整理規(guī)劃編制工作。

4.4 建立長效管護機制

積極完善農(nóng)村土地整理項目后期管護機制，將土地整理項目后期的運營、管理、維護逐漸納入法治化、規(guī)范化的軌道，為充分釋放農(nóng)村土地整理潛力提供良好保障。在實踐中，應(yīng)設(shè)定專門監(jiān)管和多方參與監(jiān)管規(guī)范[6]，按照“縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)統(tǒng)管、地統(tǒng)籌、事統(tǒng)管”的要求，落實“市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級主體”責(zé)任，建立由縣級政府主管部門監(jiān)督檢查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織管理、農(nóng)戶積極參與的土地整理后期運營管護制度。項目竣工驗收結(jié)束意味著后期管護制度的啟動，在項目竣工后即通過層層簽訂協(xié)議，明確各方主體的權(quán)、責(zé)、利。縣級主管部門與屬地政府簽訂管護合同，屬地政府再與村集體經(jīng)濟組織簽訂管護協(xié)議，村集體與村小組或農(nóng)戶簽訂管護合同，層層壓實責(zé)任、義務(wù)，做到有制度可依。另外，應(yīng)積極引入社會資本，例如試點土地銀行、PPP模式等，多渠道拓寬項目管護資金，以“誰投資，誰管理，誰受益”的原則，增強項目后期管護動力。