含城市代征用地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目林草覆蓋率計(jì)算及驗(yàn)收達(dá)標(biāo)判別
——以北京市為例

畢華興, 侯貴榮, 袁普金, 周連兄, 宮亞光

(1.北京林業(yè)大學(xué)水土保持學(xué)院，100083，北京；2.山西吉縣森林生態(tài)系統(tǒng)國(guó)家野外科學(xué)觀測(cè)研究站，042200，山西吉縣； 3.水土保持國(guó)家林業(yè)局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 北京市水土保持工程技術(shù)研究中心 林業(yè)生態(tài)工程教育部工程研究中心(北京林業(yè)大學(xué))，100083，北京；4.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院，611130，成都；5.水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心，100055，北京； 6.北京林豐源生態(tài)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，100083，北京；7.北京市水土保持工作總站，100036，北京)

對(duì)于一般的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，按照GB/T 50434—2018《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(簡(jiǎn)稱“標(biāo)準(zhǔn)”)規(guī)定的計(jì)算方法可以比較容易計(jì)算出不同水土流失類型區(qū)規(guī)定的6項(xiàng)防治指標(biāo)值，并通過(guò)建設(shè)完成后的實(shí)際達(dá)標(biāo)值與經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案(或水影響評(píng)價(jià)報(bào)告)目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比來(lái)判斷該生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施是否通過(guò)驗(yàn)收；但由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目類型千差萬(wàn)別、保羅萬(wàn)象，再加上建設(shè)區(qū)域、征占地方式、管理運(yùn)行方式等各不相同，導(dǎo)致部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在防治指標(biāo)的計(jì)算方法和結(jié)果上有很大的不同，直接影響著如何判定該項(xiàng)目是否達(dá)到了水土保設(shè)施驗(yàn)收的條件。本文就含代征公共用地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目林草覆蓋率的計(jì)算原則、計(jì)算方法進(jìn)行分析。

代征用地是由建設(shè)單位代替地方政府征收由城市規(guī)劃部門劃定的集體所有土地，或者在建設(shè)單位辦理國(guó)有土地使用權(quán)劃撥手續(xù)并負(fù)責(zé)補(bǔ)償后，交由市政、交通、綠化職能部門等進(jìn)行管理的規(guī)劃市政道路、規(guī)劃綠地或其他規(guī)劃用地。代征用地制度設(shè)立的依據(jù)更多地出現(xiàn)在城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定等相關(guān)文件中，目前只有少數(shù)省份以法規(guī)形式作了具體的規(guī)定。如《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》[1]第35條規(guī)定：“建設(shè)工程沿道路、鐵路、軌道交通、河道、綠化帶等公共用地安排建設(shè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照本市有關(guān)規(guī)定代征上述公共用地。代征應(yīng)當(dāng)在建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收前完成，同步辦理移交?！贝鞯乜梢岳斫鉃榻ㄔO(shè)工程實(shí)施征地時(shí)，一并征用(代征用、代拆遷、代安置)毗鄰區(qū)域一定數(shù)量的規(guī)劃道路、廣場(chǎng)、公共綠地等公共用地。實(shí)踐表明，建設(shè)工程代征一定數(shù)量的公共用地，對(duì)保證城市規(guī)劃道路和綠地的順利實(shí)施、改善城市生態(tài)環(huán)境、加快城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善城市綜合服務(wù)功能具有重要作用[2]。當(dāng)然不可否認(rèn)代征用地在征用和管理中也存在很多問(wèn)題[3]。

含代征城市用地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中并不具有典型代表性，但在部分城市，如北京市具有極其的普遍性。根據(jù)北京市水土保持工作總站對(duì)近兩年北京市級(jí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目903個(gè)(2018年)、901個(gè)(2019年)水土保持情況跟蹤調(diào)查成果顯示，房地產(chǎn)類(主要包括行政辦公樓、文化設(shè)施建筑、體育設(shè)施、商業(yè)、商務(wù)、娛樂(lè)康體、綜合性商業(yè)金融類、住宅混合公建類、公建混合住宅類、工業(yè)用地類、居住用地類、物流類、倉(cāng)儲(chǔ)類、教學(xué)科研樓等類項(xiàng)目)項(xiàng)目分別達(dá)到459個(gè)(2018年)、522個(gè)(2019年)，占比分別為50.83%(2018年)、57.93%(2019年)。而在房地產(chǎn)類項(xiàng)目中，統(tǒng)計(jì)得出含代征用地的房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目占到整個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目的45%左右。這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：含代征城市用地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在北京市出現(xiàn)的概率和絕對(duì)數(shù)量非常大。

當(dāng)有城市代征公共用地(如代征道路、代征綠地、代征河道、代征小學(xué)幼兒園、代征養(yǎng)老設(shè)施等不同類型)時(shí)，由于代征用地的特殊性及多種組織管理形式導(dǎo)致出現(xiàn)不同的情景類型，這就使得林草覆蓋率指標(biāo)的計(jì)算就變得異常復(fù)雜。從含代征用地生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案(或水影響評(píng)價(jià)報(bào)告)編制、水土保持設(shè)施驗(yàn)收實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)這一防治指標(biāo)計(jì)算時(shí)水土流失防治責(zé)任范圍界定和理解的不同，出現(xiàn)很多不同且差別較大的計(jì)算結(jié)果，給生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案(或水影響評(píng)價(jià)報(bào)告)編制，以及是否達(dá)到水土保持設(shè)施驗(yàn)收條件的正確判別帶來(lái)很多不確定性，同時(shí)也給生產(chǎn)建設(shè)單位、水土保持設(shè)施驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制單位及水行政主管部門的監(jiān)督監(jiān)管帶來(lái)很多不易處理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。傳統(tǒng)的統(tǒng)一林草覆蓋率計(jì)算公式不能準(zhǔn)確表達(dá)千差萬(wàn)別的不同代征用地情景。為此，急需開展代征用地不同情景下建設(shè)項(xiàng)目林草覆蓋率的計(jì)算原則、計(jì)算方法研究和分析，并提出水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)此項(xiàng)防治指標(biāo)是否達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的判別依據(jù)，研究結(jié)果可為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收以及水行政主管部門對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的事后監(jiān)管提供重要技術(shù)支撐。

1 含城市代征公共用地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不同情景分析

1.1 根據(jù)代征用地與建設(shè)用地的建設(shè)時(shí)序劃分

根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目與代征用地建設(shè)完成時(shí)間，可分為兩種情景。即生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)代征用地已建設(shè)完成和未建設(shè)完成。在代征用地已完成的情況下，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，代征用地一般不會(huì)再次擾動(dòng)和破壞，此種情況下，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目類似不含代征用地的一般生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，不再區(qū)分代征用地的其他不同情景。

1.2 根據(jù)代征用地的建設(shè)主體劃分

根據(jù)代征用地的建設(shè)主體不同，代征用地分為代征代建和代征不代建兩種類型。代征代建是指代征用地范圍內(nèi)的建設(shè)任務(wù)由征地單位負(fù)責(zé)建設(shè)。而代征不代建是指征地單位只負(fù)責(zé)征地不負(fù)責(zé)代征用地的建設(shè)任務(wù)，該代征用地的建設(shè)由其他建設(shè)單位負(fù)責(zé)，如代征綠地由園林綠化部門負(fù)責(zé)建設(shè)等。代征用地的代建或不代建決定代征用地和建設(shè)用地的建設(shè)主體可能相同也可能不同，也就導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收的主體和代征用地的驗(yàn)收主體可能相同(當(dāng)代征用地為代征代建時(shí))，也可能不同(當(dāng)代征用地為代征不代建時(shí))。

1.3 根據(jù)代征用地征地后是否移交代征用地權(quán)屬單位劃分

代征用地在征地任務(wù)完成后到生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收前，代征用地可能移交給代征用地建設(shè)主體，也可能還未移交，這就導(dǎo)致代征用地的水土流失防治責(zé)任該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)的問(wèn)題。代征用地移交給代征用地建設(shè)主體前歸征地單位，移交后則歸代征用地的建設(shè)單位，按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”的原則，相應(yīng)的水土流失防治責(zé)任也就分別歸征地單位或代征用地建設(shè)單位。當(dāng)代征代建時(shí)，代征用地和建設(shè)區(qū)一并考慮，類似于普通生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)防治分區(qū)，在此種情況下，代征用地不再考慮其他細(xì)分情況。

1.4 根據(jù)代征用地在建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期間是否被擾動(dòng)劃分

代征用地如果沒有先于建設(shè)項(xiàng)目完成，則代征用地可能被生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期間臨時(shí)占用，如施工臨建或臨時(shí)堆土場(chǎng)所占用，即代征用地在建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期間被擾動(dòng)或破壞。當(dāng)然也可能建設(shè)項(xiàng)目的所有臨建均布設(shè)在建設(shè)項(xiàng)目的永久占地范圍內(nèi)，不對(duì)代征用地進(jìn)行任何擾動(dòng)和破壞。

綜上，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目包含城市代征用地時(shí)，根據(jù)上述四級(jí)分類體系共產(chǎn)生6種不同的情景(表1)。

2 城市代征公共用地不同情景下建設(shè)項(xiàng)目林草覆蓋率計(jì)算及驗(yàn)收達(dá)標(biāo)判別

2.1 林草覆蓋率的基本計(jì)算公式

f=Sf/S×100%。

式中：f為林草覆蓋率，%；S為水土流失防治責(zé)任范圍面積，hm2；Sf為林草植被面積，hm2。

2.2 不同情景下含城市代征用地的建設(shè)項(xiàng)目林草覆蓋率計(jì)算及驗(yàn)收達(dá)標(biāo)判別

根據(jù)上述6種不同代征用地情景，得出不同情景下的驗(yàn)收范圍，并依據(jù)林草植被覆蓋率的基本計(jì)算公式，得出不同情景下林草覆蓋率的計(jì)算結(jié)果，并根據(jù)水土保持設(shè)施驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定，給出水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)林草植被覆蓋率應(yīng)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)(表1)。

表1 不同代征用地情景下生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目林草覆蓋率計(jì)算及驗(yàn)收達(dá)標(biāo)判別依據(jù)Tab.1 Calculation and acceptance criteria of forest and grass coverage for production and construction projects under different scenarios of representing requisitioned land

3 案例

北京市某房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為新建建設(shè)類項(xiàng)目，項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容包括4棟住宅樓、2棟配套公建用房、道路及綠化工程等，總建筑面積9萬(wàn)7 231.05 m2，項(xiàng)目容積率3.0，建筑控制高度80 m，要求林草覆蓋率達(dá)到25%。

項(xiàng)目總用地面積3.56 hm2，包括建設(shè)用地2.31 hm2和代征用地1.25 hm2。建設(shè)用地范圍內(nèi)建筑物工程區(qū)占地0.48 hm2，道路管線工程區(qū)占地1.14 hm2，綠化工程區(qū)占地0.69 hm2，施工生產(chǎn)生活區(qū)0.12 hm2(位于建設(shè)區(qū)東側(cè)的代征綠地內(nèi))。本項(xiàng)目代征用地面積1.25 hm2，包括代征道路面積1.07 hm2，代征綠地面積0.18 hm2，項(xiàng)目建設(shè)用地和代征用地范圍見圖1。

以此項(xiàng)目為案例，根據(jù)上述不同情景，計(jì)算得到的林草覆蓋率見表2。從表2中可以看出，細(xì)化不同代征用地情景后分析計(jì)算出的林草覆蓋率從24.44%到33.3%變化，不同情境下計(jì)算結(jié)果有較大的差異。如果和本項(xiàng)目要求的林草覆蓋率防治指標(biāo)(25%)進(jìn)行對(duì)比，當(dāng)計(jì)算值>25%時(shí)達(dá)標(biāo)、<25%時(shí)不達(dá)標(biāo)，出現(xiàn)了不同的驗(yàn)收結(jié)果。可見，不同代征用地情景下林草覆蓋率的計(jì)算結(jié)果將嚴(yán)重影響驗(yàn)收結(jié)論。

圖1 案例項(xiàng)目建設(shè)用地和代征用地示意圖Fig.1 Schematic diagram of construction land and representing requisitioned land for the case project

表2 案例項(xiàng)目代征用地在不同情景下林草植被覆蓋率計(jì)算結(jié)果Tab.2 Calculation results of forest and grass coverage for the representing requisitioned land of the case project under different scenarios

4 結(jié)論與討論

筆者基于含城市代征用地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在水土保持方案編制和水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)林草覆蓋率的計(jì)算存在的不確定性問(wèn)題，首次提出代征用地的四級(jí)分類體系，共劃分為6種不同的代征用地情景，并給出6種不同代征用地情景下林草覆蓋率的計(jì)算方法、水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)對(duì)這一指標(biāo)的界定原則和達(dá)標(biāo)與否的判別依據(jù)，從研究結(jié)果可以看出，當(dāng)含城市代征用地時(shí)，不同情景下計(jì)算出的林草覆蓋率有很大的差異，現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案(水影響評(píng)價(jià)報(bào)告)編制、水土保持設(shè)施驗(yàn)收及水行政主管部門事后監(jiān)管中需根據(jù)代征用地的不同情景而進(jìn)行分類精細(xì)劃管理，切不可一概而論。本研究結(jié)果對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)在不同情景下的精準(zhǔn)應(yīng)用具有細(xì)化和補(bǔ)充作用。

1)筆者僅對(duì)不同情景代征用地情況下林草覆蓋率的計(jì)算進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析，對(duì)含代征用地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)水土流失防治指標(biāo)的整體影響程度還未進(jìn)行相關(guān)統(tǒng)計(jì)和分析，也未就不同代征用地情景條件下對(duì)水土保持設(shè)施驗(yàn)收、水行政主管部門的監(jiān)督檢查等的影響及后續(xù)解決辦法進(jìn)行討論。綜合含代征城市用地的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的不同情景，建議建設(shè)單位及時(shí)對(duì)所占用或擾動(dòng)的代征用地進(jìn)行水土流失防治、建設(shè)完成后及時(shí)移交代征用地于相關(guān)責(zé)任主體，并和其他部門做好協(xié)調(diào)，以便代征用地區(qū)的水土流失防治責(zé)任得以落實(shí)，并盡快地發(fā)揮其水土保持功能。

2)筆者僅對(duì)代征用地進(jìn)行了四級(jí)劃分，實(shí)際工作中還可能有會(huì)更加細(xì)致的劃分，對(duì)應(yīng)地就有更多的情景，會(huì)促使本研究朝著更加細(xì)化的不同情景條件下林草覆蓋率等指標(biāo)的計(jì)算和分析，以及水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)的判別分析，更精準(zhǔn)地指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持工作。