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    長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論思考與實(shí)踐

    2021-05-20 08:38:20李海生王麗婧張澤乾鄧陳寧
    關(guān)鍵詞:主體生態(tài)

    李海生,王麗婧,張澤乾,鄧陳寧

    1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院 2.國(guó)家長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心

    協(xié)同治理(synergistic management)理論起源于20世紀(jì)70年代德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)[1],旨在解決“新公共管理運(yùn)動(dòng)”中公共服務(wù)碎片化的困境[2]。20世紀(jì)末,英國(guó)布萊爾政府啟動(dòng)的“協(xié)同型政府”是協(xié)同治理理論首次在國(guó)家層面的實(shí)踐,直接推動(dòng)協(xié)同治理理論成為全球性共識(shí)和新趨向[3]。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為,協(xié)同治理是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”,并同時(shí)包含了正式的制度約束和非正式的協(xié)商機(jī)制[4]。協(xié)同治理具有豐富的內(nèi)涵,包括主體間要素的匹配性、利益與目標(biāo)的一致性、合作調(diào)整的動(dòng)態(tài)性、主體行為及關(guān)系的有序性以及治理功能的有效性[5]。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)公共管理主體的多元化、主體間共同參與的自愿平等與協(xié)同性,最終目標(biāo)是促使公共利益的最大化[6]。目前,關(guān)于協(xié)同治理的研究主要集中于系統(tǒng)背景與產(chǎn)生機(jī)制、理論內(nèi)涵新視角、治理主體間的關(guān)系、治理機(jī)制與制度構(gòu)建、治理理論應(yīng)用等方面[7-8]。

    生態(tài)環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品,生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)典型的公共管理問(wèn)題。生態(tài)環(huán)境的不可分割性和關(guān)聯(lián)要素的多元性決定了生態(tài)環(huán)境治理必須堅(jiān)持協(xié)同治理的系統(tǒng)思維[9]。20世紀(jì)中后期以來(lái),伴隨各國(guó)對(duì)環(huán)境治理認(rèn)識(shí)的深入,協(xié)同治理理論在區(qū)域性、流域性生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用得到了快速發(fā)展,從法律法規(guī)體系、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和激勵(lì)制度、公眾教育等方面開(kāi)展了多渠道全方位的協(xié)同治理探索[10]。美國(guó)密西西比河委員會(huì)[11]、萊茵河國(guó)際保護(hù)委員會(huì)(ICPR)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、公眾、企業(yè)、社會(huì)組織各方力量參與到流域治理中,成為了全球大河協(xié)同治理的成功典范[12-13]。國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)同治理探索主要集中在京津冀[14]、汾渭平原[15]、長(zhǎng)三角[16]、粵港澳大灣區(qū)[17]等熱點(diǎn)區(qū)域。20世紀(jì)70年代以來(lái),松花江、遼河流域的“松遼管理模式”和江西省的“山江湖模式”是我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的雛形[18]。

    近年來(lái),特別是黨的十八大以來(lái),我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得巨大成就。然而,流域治理的整體性、系統(tǒng)性與現(xiàn)有碎片化管理體制之間的矛盾尚未扭轉(zhuǎn)。地方部門各自為政、互不協(xié)同的現(xiàn)象依然普遍[19]。傳統(tǒng)的政府“包打天下”的單一主體治理模式尚未改變,政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體的共同參與依然缺乏[20]。流域治理合作機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立,無(wú)法從全流域整體的角度審視和平衡治理成本與收益的局部不對(duì)稱性。

    長(zhǎng)江是我國(guó)第一大河,全球第三大河,也是中華民族的母親河。長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)多樣,是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障,亦是我國(guó)經(jīng)濟(jì)重心所在[21]。習(xí)近平總書(shū)記從中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度,親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略,長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為我國(guó)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)。生態(tài)環(huán)境部制定實(shí)施了《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》,采用“1+X”模式于2018年組建國(guó)家長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心(簡(jiǎn)稱“國(guó)家長(zhǎng)江中心”),創(chuàng)新科研協(xié)同攻關(guān)和駐點(diǎn)跟蹤研究機(jī)制,助力打好長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。近年來(lái),長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化,但是部分區(qū)域、領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和治理短板依然突出,必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、系統(tǒng)思維,提升協(xié)同治理能力,深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

    筆者著眼長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的實(shí)際需求,從多個(gè)維度展開(kāi)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論思考,闡明長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要意義,梳理總結(jié)“國(guó)家長(zhǎng)江中心”2年來(lái)在協(xié)同治理方面的探索和經(jīng)驗(yàn),提出下一步長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的工作建議。

    1 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的突出問(wèn)題及治理需求

    “國(guó)家長(zhǎng)江中心”通過(guò)專家團(tuán)隊(duì)聯(lián)合研究對(duì)長(zhǎng)江水環(huán)境、水生態(tài)、水風(fēng)險(xiǎn)突出問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)診斷,研究認(rèn)為:磷污染為制約長(zhǎng)江水質(zhì)改善的主要因子,水庫(kù)群運(yùn)行對(duì)磷污染沿程演變影響顯著;長(zhǎng)江水生態(tài)健康問(wèn)題凸顯,魚(yú)類等水生生物資源衰退,湖庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化和水華問(wèn)題依舊突出,濕地生態(tài)功能退化;長(zhǎng)江水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)不容樂(lè)觀,“化工圍江”、航運(yùn)及尾礦庫(kù)隱患多,飲用水安全保障壓力大。究其癥結(jié),其與長(zhǎng)江流域現(xiàn)有碎片化管理體制密切相關(guān)。譬如干支流水庫(kù)建設(shè)往往“謀一域”難以“謀全局”,對(duì)流域?qū)用嫔鷳B(tài)環(huán)境影響估計(jì)不足;魚(yú)類資源保護(hù)相關(guān)部門缺乏聯(lián)動(dòng),魚(yú)類棲息生境面臨“污染病、工程病、梗阻病、航運(yùn)病、濫捕病”五大病因;河-湖、江-湖等不同類型水體氮、磷控制目標(biāo)缺乏銜接,間接導(dǎo)致高氮、磷負(fù)荷量長(zhǎng)期輸入湖庫(kù),成為湖庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化和水華居高不下的根源;產(chǎn)業(yè)布局與生境保護(hù)方案缺乏統(tǒng)籌,長(zhǎng)江下游化工企業(yè)/園區(qū)排污口與取水口犬牙交錯(cuò),致使水環(huán)境布局性風(fēng)險(xiǎn)突出[21]。

    事實(shí)上,長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境監(jiān)管歷來(lái)存在著九龍治水、各自監(jiān)測(cè)、多頭管理、重復(fù)執(zhí)法、信息壁壘嚴(yán)重等問(wèn)題,跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制失靈或效率低下,企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾等多元化主體參與治理不足[22-24]。長(zhǎng)江九省二市行政區(qū)域內(nèi)部發(fā)展水平差距較大,區(qū)域間合作虛多實(shí)少,跨界治理缺乏機(jī)制創(chuàng)新與制度安排,各區(qū)域、各類水體、各類環(huán)境要素治理的統(tǒng)籌不足[25-27]。生態(tài)環(huán)境治理的條塊分割現(xiàn)象,使得各方制定的措施、方案各自為戰(zhàn),缺少統(tǒng)籌[28]。此外,長(zhǎng)江全流域尚未建立跨省生態(tài)補(bǔ)償制度,現(xiàn)有的制度安排通常由中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行縱向的轉(zhuǎn)移支付,鮮見(jiàn)省份之間橫向的轉(zhuǎn)移支付,生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效“搭便車”行為無(wú)法有效遏制[29]。整體上,亟待從生態(tài)環(huán)境治理主體、目標(biāo)、措施、績(jī)效評(píng)估等角度全方位強(qiáng)化協(xié)同協(xié)作,提升長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的整體性和系統(tǒng)性。

    2 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論思考

    生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理可以調(diào)節(jié)不同利益攸關(guān)方的沖突,更有效地適應(yīng)和解決系統(tǒng)的復(fù)雜性和不確定性;協(xié)同治理的目的是實(shí)現(xiàn)治理效能最大化,最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)生態(tài)環(huán)境的公共利益。研究認(rèn)為長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理具有4個(gè)方面的內(nèi)涵,即治理主體協(xié)同、治理目標(biāo)協(xié)同、治理措施協(xié)同和績(jī)效評(píng)估協(xié)同(圖1)。

    圖1 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理理論框架示意Fig.1 Schematic diagram of the theoretical framework of eco-environment synergistic management in the Yangtze River

    2.1 治理主體協(xié)同

    多元主體協(xié)同治理是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效路徑。黨的十九大報(bào)告指出,要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)要突破政府單一主體治理模式,建立以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同治理機(jī)制,促進(jìn)國(guó)家與地方協(xié)同、地方政府協(xié)同、政府部門協(xié)同、企業(yè)協(xié)同、社會(huì)公眾協(xié)同,充分發(fā)揮各方力量來(lái)提升共抓“長(zhǎng)江大保護(hù)”的整體效能。2021年3月1日實(shí)施的《長(zhǎng)江保護(hù)法》,明確提出建立國(guó)家及地方層面的協(xié)調(diào)機(jī)制,將極大促進(jìn)多元主體協(xié)同治理新格局構(gòu)建。

    1)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的關(guān)鍵抓手是強(qiáng)化機(jī)制引領(lǐng)、創(chuàng)新制度設(shè)計(jì),從生態(tài)環(huán)境的治理目標(biāo)、治理措施、績(jī)效評(píng)估等角度全方位厘清多元主體間的協(xié)同行為,確定多元主體的運(yùn)作方式及協(xié)同行為的實(shí)現(xiàn)路徑。2)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的核心要義是不同區(qū)域的政府主體要協(xié)同??紤]上級(jí)政府參與程度、各區(qū)域主體間權(quán)力-資源異質(zhì)性、有無(wú)“領(lǐng)頭羊”城市等情況,Liu等[30]曾提出政府間協(xié)同的三種理論模式,即“輪形”模式(上級(jí)政府參與弱,存在中心省/市)、“傘形”模式(上級(jí)政府參與強(qiáng),存在中心省/市)、“扇形”模式(上級(jí)政府主導(dǎo),無(wú)中心省/市)。其中“傘形”和“扇形”模式穩(wěn)定性較強(qiáng),對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)具有較好的理論指導(dǎo)價(jià)值。3)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理主體協(xié)同的評(píng)判標(biāo)尺是有序度。序變量是決定系統(tǒng)有序度的物理參量,參考系統(tǒng)論及基于序變量的協(xié)同度評(píng)價(jià)理論[31],政府、企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)、公眾是長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的四大主體,可視作四大子系統(tǒng),子系統(tǒng)按區(qū)域、類型又可衍生出多個(gè)子子系統(tǒng)。子系統(tǒng)及子子系統(tǒng)被視作不同層級(jí)、類型的序變量[32]。長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理主體協(xié)同由各序變量的協(xié)作而產(chǎn)生,序變量協(xié)同度大小決定了系統(tǒng)演化速率的大小及系統(tǒng)整體的有序度[33]。

    2.2 治理目標(biāo)協(xié)同

    長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)是實(shí)施協(xié)同治理的旗幟方向,可分為區(qū)域、對(duì)象、要素等不同維度的目標(biāo)協(xié)同:1)區(qū)域維度。圍繞長(zhǎng)江全流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及其治理目標(biāo),破除行政轄區(qū)界限和地方利益保護(hù),堅(jiān)持流域“一盤(pán)棋”思想,合理確定各區(qū)域治理目標(biāo)并細(xì)化分解,統(tǒng)籌上下游、左右岸不同區(qū)域,協(xié)同開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)。如長(zhǎng)江梯級(jí)水電開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管控、通江湖泊江湖和諧等流域性問(wèn)題的治理和應(yīng)對(duì)。2)對(duì)象維度。長(zhǎng)江是流域內(nèi)所有江河、湖泊(水庫(kù))乃至河口等各種水體組成的水網(wǎng)系統(tǒng),各類水體生態(tài)系統(tǒng)特征不一,生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求各異但密不可分。要堅(jiān)持流域系統(tǒng)性,統(tǒng)籌相互連通水體的治理目標(biāo)和具體指標(biāo),系統(tǒng)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)。如長(zhǎng)江磷污染控制需要從根本上統(tǒng)籌河流、湖泊、河口的磷(總磷、各形態(tài)磷)污染控制目標(biāo)和指標(biāo),突破現(xiàn)有河湖、陸??偭坠芸夭汇暯訂?wèn)題。3)要素維度。長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理要堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)整體性,強(qiáng)化山水林田湖草生態(tài)要素協(xié)同治理,堅(jiān)持水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化(“五水”)和岸線等統(tǒng)籌考慮,協(xié)同各要素治理目標(biāo)、指標(biāo)與措施。

    2.3 治理措施協(xié)同

    長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理措施是落實(shí)協(xié)同治理的內(nèi)容硬核,涵蓋協(xié)同治理過(guò)程的方方面面,包括但不限于:1)制定協(xié)同治理的方案,如研究跨界環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理方案;2)出臺(tái)協(xié)同治理的政策法規(guī),如探索長(zhǎng)江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策、長(zhǎng)三角一體化協(xié)同治理立法、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同治理政策等;3)發(fā)布協(xié)同治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,如針對(duì)重要湖泊及其入湖河流,建立河湖統(tǒng)一的氮、磷評(píng)價(jià)與考核標(biāo)準(zhǔn)等;4)強(qiáng)化科技支撐的協(xié)同創(chuàng)新,如針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)問(wèn)題,整合優(yōu)勢(shì)資源力量,實(shí)現(xiàn)多學(xué)科、多過(guò)程、多要素的聯(lián)合攻關(guān),釋放人才、信息、技術(shù)深度合作和協(xié)同創(chuàng)新力量。

    2.4 治理績(jī)效協(xié)同

    長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效評(píng)估是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理效能最大化、最大限度地維護(hù)和增進(jìn)生態(tài)環(huán)境整體效益的關(guān)鍵抓手。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)績(jī)效評(píng)估、考核與獎(jiǎng)懲主要由各地方各部門分別組織開(kāi)展,容易陷入追求地方或局部利益最大化,不符合也無(wú)法彰顯區(qū)域、對(duì)象、要素協(xié)同治理的效果。需要著眼長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性保護(hù)修復(fù),從維護(hù)增進(jìn)生態(tài)環(huán)境整體利益、系統(tǒng)治理效率的角度,突破一地一域,探索推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效評(píng)估機(jī)制,科學(xué)評(píng)估協(xié)同治理的成效,注重發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)估中的作用,優(yōu)化完善配套的考核、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償與懲罰機(jī)制。此是檢驗(yàn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理效果的必要手段,也是推進(jìn)各利益相關(guān)方互惠共生關(guān)系深化的有效工具。

    3 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要意義

    3.1 貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展系列重要講話精神的重要舉措

    推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策,是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。近5年來(lái),習(xí)近平總書(shū)記先后在重慶、武漢、南京主持召開(kāi)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話,多次對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提出要求:2016年1月5日,在重慶座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)要共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā),指出長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為流域經(jīng)濟(jì),是一個(gè)整體,必須全面把握、統(tǒng)籌謀劃[34];2018年4月26日,在武漢座談會(huì)上指出長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)體制機(jī)制亟待建立健全,生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理較弱,難以有效適應(yīng)全流域完整性管理的要求[35];2020年11月14日,在南京座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)修復(fù),強(qiáng)化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理,推動(dòng)上中下游地區(qū)的互動(dòng)協(xié)作,要統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機(jī)聯(lián)系,推進(jìn)長(zhǎng)江上中下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理[36]。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于協(xié)同治理的論述,思想深邃、內(nèi)涵豐富,為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了思想指引和根本遵循。

    3.2 推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

    2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)重大命題[37]。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全面部署[38],十九屆五中全會(huì)明確了到2035年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。環(huán)境治理是國(guó)家治理的重要組成部分,2020年3月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》,提出構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系,健全環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系和法律法規(guī)政策體系[39]。然而,現(xiàn)代環(huán)境治理主體的各方責(zé)任和行動(dòng)在落實(shí)過(guò)程中,如何形成合力,發(fā)揮出最大的整體效益,仍需健全協(xié)同治理體制機(jī)制。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng),積極探索引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理,是長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

    3.3 推動(dòng)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn),建設(shè)美麗長(zhǎng)江的必然選擇

    生態(tài)環(huán)境作為一種特殊的公共產(chǎn)品供給,其特點(diǎn)是不可分割性、非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,亦給長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)挑戰(zhàn):1)外部性特征。任何一個(gè)公共或私人部門損害生態(tài)環(huán)境的行為,其產(chǎn)生的后果可能由下游其他地方共同承擔(dān)。2)搭便車行為。任何一個(gè)公共或私人部門采取的生態(tài)環(huán)境治理政策或行動(dòng),下游地區(qū)都有可能得益,但其成本卻只由治理主體承擔(dān)。3)單一主體管轄權(quán)有限。目前各類政策主體結(jié)構(gòu)碎片化、部門化與分權(quán)化現(xiàn)象明顯,然而長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的影響范圍超越了任何一個(gè)地方政府、部門或組織的管轄權(quán)限,任何一個(gè)主體均無(wú)法單獨(dú)解決好長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。傳統(tǒng)的靠各地方、各部門各自為戰(zhàn)的治理模式無(wú)法滿足長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理的需要,協(xié)同治理成為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)2035年長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn),建成美麗長(zhǎng)江的必然選擇。

    4 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的探索與實(shí)踐

    2018年4月27日,生態(tài)環(huán)境部黨組決定組建“國(guó)家長(zhǎng)江中心”,旨在整合優(yōu)勢(shì)科研資源,創(chuàng)新科研服務(wù)機(jī)制,圍繞長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)難點(diǎn)開(kāi)展聯(lián)合攻關(guān),派駐58個(gè)專家團(tuán)隊(duì)開(kāi)展駐點(diǎn)城市跟蹤研究,推動(dòng)落實(shí)科學(xué)治污和精準(zhǔn)治污,以科技支撐助力打好長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。為確保長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究的協(xié)同協(xié)作、有序有效,參考2.1節(jié)及前期相關(guān)研究[30],構(gòu)建基于“傘形+扇形”耦合架構(gòu)的長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究協(xié)同模式,實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)聯(lián)合研究中心—省級(jí)聯(lián)合研究中心(如四川、重慶、江西省級(jí)中心)—駐點(diǎn)工作組的“傘形”協(xié)同、國(guó)家級(jí)聯(lián)合研究中心—駐點(diǎn)工作組的“扇形”協(xié)同(圖2)。聯(lián)合研究作為一項(xiàng)創(chuàng)新性、協(xié)同治理工作機(jī)制,2年多來(lái),以科技協(xié)同創(chuàng)新為核心,推動(dòng)長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)的專家資源—信息知識(shí)—治理主體—治理目標(biāo)與措施—考核評(píng)估(“五大體系”)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源—智慧知識(shí)—責(zé)任任務(wù)—考核評(píng)估—方法質(zhì)控—聯(lián)防聯(lián)控(“六個(gè)方面”)有序協(xié)同,最大程度地發(fā)揮“國(guó)家長(zhǎng)江中心”科技人才智庫(kù)的整體效能,推動(dòng)提升長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能力。

    圖2 基于“傘形+扇形”耦合架構(gòu)的長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究協(xié)同模式Fig.2 The synergistic model of the joint research for the Yangtze River conservation based on the coupling architecture of “Umbrella-shaped” and “Fan-shaped” models

    4.1 聯(lián)合攻關(guān)模式實(shí)現(xiàn)科技協(xié)同創(chuàng)新

    按照“長(zhǎng)江大保護(hù)重大科技工程”的總體定位,聯(lián)合研究建立跨部門多學(xué)科的聯(lián)合攻關(guān)模式,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)單位科技力量,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源協(xié)同、智慧知識(shí)協(xié)同、方法質(zhì)控協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同,激發(fā)多領(lǐng)域多要素協(xié)同創(chuàng)新動(dòng)能[40]。

    (1)聯(lián)合攻關(guān)“高位推動(dòng)、多元共治”模式。由生態(tài)環(huán)境部牽頭,會(huì)同中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)有限公司、沿江省市共同成立聯(lián)合研究領(lǐng)導(dǎo)小組,組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策聯(lián)合研究的任務(wù)方向、工作計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、考核監(jiān)督等重大事務(wù)。下設(shè)聯(lián)合研究管理辦公室負(fù)責(zé)日常管理。成立包含23位院士在內(nèi)的顧問(wèn)委員會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì),強(qiáng)化聯(lián)合研究頂層設(shè)計(jì),負(fù)責(zé)聯(lián)合研究實(shí)施全過(guò)程的技術(shù)把關(guān)。

    (2)聯(lián)合攻關(guān)“1+X”模式。依托中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院,聯(lián)合269家優(yōu)勢(shì)產(chǎn)學(xué)研單位(涵蓋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)科研單位、高等院校、中國(guó)科學(xué)院、行業(yè)科研院所、大型企業(yè)等)和5 000余名科研人員組建“國(guó)家長(zhǎng)江中心”,形成代表國(guó)內(nèi)最高水平的科技攻關(guān)團(tuán)隊(duì)和平臺(tái),負(fù)責(zé)聯(lián)合研究任務(wù)的組織實(shí)施。

    (3)聯(lián)合攻關(guān)“四統(tǒng)一、一集中”模式。聯(lián)合研究遵循統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一行動(dòng)和集中攻關(guān)的原則。通過(guò)“四統(tǒng)一、一集中”,協(xié)同協(xié)調(diào)各課題、各駐點(diǎn)團(tuán)隊(duì)及成員的工作方向、工作進(jìn)展,保持方向不偏、步伐不亂、力度不減;在58個(gè)駐點(diǎn)城市基礎(chǔ)上劃分15個(gè)片區(qū),形成“城市—片區(qū)—全流域”三級(jí)聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)集成的架構(gòu),促進(jìn)流域內(nèi)各片區(qū)、片區(qū)內(nèi)各城市的聯(lián)防聯(lián)控,最大限度保障各項(xiàng)任務(wù)的協(xié)同有序;加強(qiáng)資源、信息和技術(shù)的整合、集成與共享,做好“串起珍珠的那根繩”,釋放全局性、集成性成果創(chuàng)新能量。

    4.2 駐點(diǎn)工作機(jī)制推動(dòng)協(xié)同治理

    按照“科學(xué)研究與管理決策緊密結(jié)合,與治理工程方案協(xié)同推進(jìn)”的總體要求,聯(lián)合研究創(chuàng)新建立了駐點(diǎn)跟蹤工作機(jī)制,在58個(gè)駐點(diǎn)城市實(shí)現(xiàn)責(zé)任任務(wù)協(xié)同、考核評(píng)估協(xié)同,推動(dòng)科技創(chuàng)新與治理主體、治理目標(biāo)、治理方案的需求相融合,支撐國(guó)家與地方不同治理主體、目標(biāo)和方案的聯(lián)動(dòng)協(xié)同[41]。

    (1)“四方協(xié)議”明確責(zé)權(quán)利。聯(lián)合研究管理辦公室與省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門為管理部門(甲方),負(fù)責(zé)駐點(diǎn)工作組織協(xié)調(diào);“國(guó)家長(zhǎng)江中心”為技術(shù)統(tǒng)籌單位(乙方),負(fù)責(zé)統(tǒng)一技術(shù)要求、派駐駐點(diǎn)專家團(tuán)隊(duì);駐點(diǎn)工作組為承擔(dān)單位(丙方),為駐點(diǎn)城市提供“定制化”科技支撐服務(wù),下沉一線、開(kāi)方問(wèn)診,送科技、解難題,產(chǎn)出各項(xiàng)適用技術(shù)、解決方案、政策建議等“藥方”;駐點(diǎn)城市人民政府為用戶(丁方),負(fù)責(zé)明確駐點(diǎn)工作的科技需求和任務(wù)方向,提供現(xiàn)場(chǎng)辦公等必要的保障條件。通過(guò)簽訂駐點(diǎn)工作四方協(xié)議,構(gòu)建國(guó)家—省—市不同治理主體同向發(fā)力格局,確保科學(xué)研究與國(guó)家和地方政府治理主體的需求緊密結(jié)合;以四方協(xié)議為依據(jù),開(kāi)展定期考核與排名,形成研究任務(wù)和管理目標(biāo)相結(jié)合的考核評(píng)估協(xié)同。

    (2)“規(guī)定加自選”確定任務(wù)。四方協(xié)議的任務(wù)分為規(guī)定動(dòng)作與自選動(dòng)作,國(guó)家明確的長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)為駐點(diǎn)跟蹤研究的規(guī)定動(dòng)作,省、市結(jié)合地方特點(diǎn)提出的特色問(wèn)題治理為科技支撐的自選動(dòng)作。通過(guò)規(guī)定動(dòng)作,助推國(guó)家確立的生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)、任務(wù)在地方各級(jí)政府落實(shí);通過(guò)自選動(dòng)作,助力地方確立的生態(tài)環(huán)境治理特征性目標(biāo)實(shí)現(xiàn),以科技創(chuàng)新協(xié)同聯(lián)動(dòng)國(guó)家—省—市生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)。

    (3)“五邊原則”務(wù)求實(shí)效。區(qū)別于以往許多科研工作不接地氣、成果轉(zhuǎn)化慢等弊病,駐點(diǎn)工作遵循邊研究、邊產(chǎn)出、邊應(yīng)用、邊反饋、邊完善的“五邊原則”,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向,以集成應(yīng)用性研究工作為主,強(qiáng)調(diào)科技成果轉(zhuǎn)化,務(wù)求駐點(diǎn)工作實(shí)效,使駐點(diǎn)科研工作與治理方案、治理工程協(xié)同推進(jìn),能夠?yàn)橹卫矸桨概c工程出實(shí)招,及時(shí)、切實(shí)為地方精準(zhǔn)施策提供支持。

    (4)“前店后廠”強(qiáng)化保障。聯(lián)合研究建立總體專家組下沉工作、專項(xiàng)技術(shù)組跟蹤指導(dǎo)、與國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(簡(jiǎn)稱“水專項(xiàng)”)協(xié)同聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制,為駐點(diǎn)工作組提供“前店后廠”式全方位、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的技術(shù)保障。總體專家組分片區(qū)、分領(lǐng)域明確包干責(zé)任,根據(jù)駐點(diǎn)工作需求開(kāi)展下沉指導(dǎo)。圍繞長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)共性問(wèn)題,成立專項(xiàng)技術(shù)組(如“三磷”整治、通江湖泊保護(hù)),有針對(duì)性地開(kāi)展跟蹤指導(dǎo)、專題研討與技術(shù)培訓(xùn)。建立與“水專項(xiàng)”團(tuán)隊(duì)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制,印發(fā)《水專項(xiàng)支撐長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)推薦技術(shù)手冊(cè)(第一冊(cè))》《水專項(xiàng)支撐長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范成果匯編》(共計(jì)400余項(xiàng)技術(shù)、200余項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范),為駐點(diǎn)工作提供“技術(shù)池”“知識(shí)庫(kù)”,推動(dòng)重大項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用。

    4.3 科技創(chuàng)新、國(guó)家決策與地方管理協(xié)同成效顯著

    聯(lián)合研究啟動(dòng)以來(lái),取得一系列成效,初步實(shí)現(xiàn)了科技創(chuàng)新、國(guó)家管理決策、地方落實(shí)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)等方面的一體推進(jìn)、多方共贏[41-42]:1)在環(huán)保科技創(chuàng)新層面,通過(guò)一期項(xiàng)目攻關(guān),系統(tǒng)把脈問(wèn)診長(zhǎng)江水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,加深了流域整體性科學(xué)認(rèn)識(shí)。率先突破長(zhǎng)江磷污染來(lái)源、成因與污染防控適用技術(shù),形成長(zhǎng)江流域一套生態(tài)環(huán)境問(wèn)題及污染源清單、一套以磷為核心的流域水質(zhì)目標(biāo)管理技術(shù)體系、一套流域/區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合解決方案和一個(gè)智慧決策平臺(tái)(“四個(gè)一”)成果。2)在國(guó)家管理決策層面,積極建言獻(xiàn)策,聯(lián)合研究團(tuán)隊(duì)及成果全方位支撐長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)“三磷”排查整治專項(xiàng)行動(dòng),2019年長(zhǎng)江總磷濃度比2017年下降20.1%;支撐了劣Ⅴ類水體整治、飲用水水源地整治、城市黑臭水體整治等專項(xiàng)行動(dòng)的國(guó)家層面規(guī)范性、指導(dǎo)性文件出臺(tái);產(chǎn)生一系列重大政策建議,其中1篇獲國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人批示,5篇被中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳采納,14篇獲部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示,為管理決策提供參考。3)在地方精準(zhǔn)施策方面,打造“定制化”科技服務(wù)新樣板,向長(zhǎng)江干流沿線和重要節(jié)點(diǎn)城市派出58個(gè)駐點(diǎn)工作組,深入一線、診斷病因,助力地方長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng),圍繞“一市(城)一策”“一河(湖)一策”精準(zhǔn)做好科技支撐,形成各類差異化解決方案和技術(shù)報(bào)告140多份,開(kāi)出358項(xiàng)治理“藥方”,解決了地方長(zhǎng)期以來(lái)“有想法、沒(méi)辦法”的技術(shù)和人才瓶頸。部分沉疴痼疾得以根治,如貴陽(yáng)市駐點(diǎn)組支撐解決困擾60年的洋水河總磷超標(biāo)問(wèn)題,嘉興市駐點(diǎn)組支撐解決了南湖水質(zhì)不達(dá)標(biāo)問(wèn)題[43],德陽(yáng)市駐點(diǎn)組支撐在當(dāng)?shù)芈氏葘?shí)現(xiàn)磷石膏“消增削存”,安慶市駐點(diǎn)組通過(guò)科技創(chuàng)新為當(dāng)?shù)毓?jié)約上千萬(wàn)元治理經(jīng)費(fèi),舟山駐點(diǎn)組破解貽貝加工特色水產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。4)在社會(huì)輻射帶動(dòng)方面,向1 500余家企業(yè)推介600余項(xiàng)“水專項(xiàng)”成果,帶動(dòng)國(guó)家、企業(yè)、地方投入直接科研資金約3.6億元,聯(lián)合研究機(jī)制獲得廣泛認(rèn)同,發(fā)揮了重要的科技支撐平臺(tái)樞紐作用。

    5 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的工作建議

    5.1 繼續(xù)完善和推廣聯(lián)合研究科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制

    面向黨的十九屆五中全會(huì)提出的新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的新形勢(shì)和新要求,結(jié)合“十四五”時(shí)期深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中心工作[44],充分發(fā)揮“國(guó)家長(zhǎng)江中心”科技支撐平臺(tái)作用,繼續(xù)采取聯(lián)合攻關(guān)、駐點(diǎn)工作等行之有效的方式,持續(xù)深入開(kāi)展長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究,繼續(xù)探索完善科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制,強(qiáng)化科技支撐與幫扶。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有探索實(shí)踐過(guò)程中好經(jīng)驗(yàn)、好做法的總結(jié)和宣傳,在長(zhǎng)江流域沿江其他市、縣乃至全國(guó)其他流域市、縣推廣,拓展和深化聯(lián)合研究協(xié)同創(chuàng)新工作機(jī)制,支撐做好科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污,協(xié)同聯(lián)動(dòng)各方,推動(dòng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同高效治理。

    5.2 持續(xù)深化長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)理論研究與實(shí)踐探索

    圍繞推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展,以《長(zhǎng)江保護(hù)法》的實(shí)施為重要契機(jī),充分發(fā)揮法律條文中所述國(guó)家長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,綜合考慮法律實(shí)施對(duì)地方層面長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制建立和完善的輻射帶動(dòng),鼓勵(lì)從不同領(lǐng)域、不同角度、不同維度,聚焦長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的關(guān)鍵問(wèn)題,深化長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)治理相關(guān)理論研究和實(shí)踐探索。譬如,如何以政府為主導(dǎo),強(qiáng)化監(jiān)管、支持和引導(dǎo),調(diào)動(dòng)多元主體的積極性和內(nèi)聚力,確保協(xié)同治理主體參與和作為的有效性;如何消減跨區(qū)域合作的障礙,統(tǒng)籌部門間合作的優(yōu)勢(shì),提升協(xié)同治理目標(biāo)的一致性;如何加強(qiáng)信息資源共享,破除信息共享壁壘,協(xié)同各方信息溝通的對(duì)稱性;如何發(fā)揮協(xié)同治理案例的示范和引領(lǐng)作用,激勵(lì)各參與主體的積極性,形成連片帶動(dòng)效應(yīng),增強(qiáng)協(xié)同治理的整體績(jī)效等,營(yíng)造協(xié)同治理創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)社會(huì)氛圍。

    5.3 加快構(gòu)建長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效評(píng)估工作機(jī)制

    協(xié)同治理績(jī)效是協(xié)同治理能力的定量體現(xiàn),是強(qiáng)化協(xié)同治理思維、落實(shí)協(xié)同治理目標(biāo)和措施的重要工具。以協(xié)同治理績(jī)效考評(píng)為抓手,充分發(fā)揮其“指揮棒”作用[45],推動(dòng)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理不斷取得新成效。加快研究構(gòu)建長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效評(píng)估體系,包括全流域協(xié)同治理綜合評(píng)估與分區(qū)域(上中下游)、分層次(省級(jí)/市級(jí))、分領(lǐng)域(不同水環(huán)境要素、不同治理對(duì)象)、分類型(治理主體、治理目標(biāo)和措施等)的協(xié)同治理單項(xiàng)評(píng)估。重點(diǎn)要加強(qiáng)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理主體協(xié)同度定量評(píng)價(jià)的研究與實(shí)踐,譬如試點(diǎn)推動(dòng)基于序變量的區(qū)域治理主體協(xié)同度評(píng)估等,鼓勵(lì)和充分體現(xiàn)對(duì)整體效益的貢獻(xiàn),防止“搭便車”行為。建立長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效評(píng)估工作機(jī)制,結(jié)合績(jī)效評(píng)估,配套完善相關(guān)的考核與獎(jiǎng)懲措施。充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)估工作中的作用,并強(qiáng)化信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督,進(jìn)一步保障評(píng)估工作的公平、公正。

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