菲律賓綠色能源政策淺析

張 勇,黨 侃,趙志浩

(1.浙江省正邦水電建設(shè)有限公司,杭州 310051； 2.中國電建集團(tuán)西北勘測設(shè)計研究院有限公司,西安 710065；3.中國電建集團(tuán)國際工程有限公司,北京 100089)

1 綠色發(fā)展的背景

1.1 國際背景

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化，生態(tài)危機(jī)如一場瘟疫蔓延整個世界市場，最終導(dǎo)致全球現(xiàn)代性危機(jī)。主要表現(xiàn)為兩個方面:一是資源浪費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞；二是人類社會與自然界之間矛盾進(jìn)一步激化。西方社會先后提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展等理論，但未能從根本上解決人與自然的矛盾[2]。當(dāng)今綠色發(fā)展理念揭示了當(dāng)下人與自然界的現(xiàn)實矛盾，受到世界各國的普遍認(rèn)可。20世紀(jì)以來，盲目的追求數(shù)量和產(chǎn)值的“高污染、高排放、高消耗”的發(fā)展觀，嚴(yán)重違背了全人類的可持續(xù)發(fā)展[1]。當(dāng)今世界競爭日趨激烈，各國都在努力尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點，打造新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。比如美國政府大力支持發(fā)展新能源,歐盟制定的《歐盟2020戰(zhàn)略》；日本推出的“綠色發(fā)展戰(zhàn)略”；韓國提出的“綠色低碳增長戰(zhàn)略”；中國也在大力提倡綠色發(fā)展，并承諾2060年實現(xiàn)碳中和。

1.2 菲律賓背景

在2019年3月發(fā)表于河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)《“一帶一路”沿線國家環(huán)境全要素生產(chǎn)率動態(tài)評級及綠色發(fā)展的國別差異—基于DEA-Malmquist指數(shù)實證研究》中，作者根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和環(huán)境全要素生產(chǎn)率變化趨勢，將“一帶一路”沿線65個國家的綠色發(fā)展情況分為5類，菲律賓被歸為第4類，即國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，環(huán)境績效變化不大?！胺坡少e的無暇顧及綠色發(fā)展，化學(xué)污染事件時有發(fā)生，嚴(yán)重威脅了菲律賓的可持續(xù)發(fā)展”[3]。

2 菲律賓可持續(xù)發(fā)展政策

2.1 菲律賓可再生能源立法

在國際背景與國內(nèi)發(fā)展挑戰(zhàn)的雙重影響下，菲律賓開始考慮將可持續(xù)發(fā)展的重心放到能源領(lǐng)域，而能源領(lǐng)域的政策又主要體現(xiàn)在大力發(fā)展可再生能源，從而降低對于煤電、油電的依賴，走上低碳環(huán)保之路。

2006年菲律賓頒布了第9367號法案，即《關(guān)于生物質(zhì)燃料使用的指導(dǎo)法案》，簡稱《生物質(zhì)法》，其中對生物質(zhì)燃料的交易實行免稅，鼓勵和促進(jìn)生物質(zhì)及生物質(zhì)混合燃料的使用，這是菲律賓單項立法支持可再生能源發(fā)展的開始。

2008年菲律賓又頒布了案第9513號法，即《關(guān)于促進(jìn)可再生能源資源開發(fā)的法案》，簡稱為《2008可再生能源法》。該法案規(guī)定可再生能源資源包括生物質(zhì)、太陽能、風(fēng)能、地?zé)?、海洋和水電資源，對可再生能源的開發(fā)、使用和商用做了較為全面的規(guī)定，為可再生能源提供免稅政策和電價補(bǔ)貼政策，旨在大力促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。該法案還首次提出了綠色能源的概念，授權(quán)終端用戶選擇使用可再生能源電力，稱為綠色能源選擇機(jī)制，并要求能源部進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

2009年能源部又頒布了通告第2009-05-0008號《9513號法案實施細(xì)則》，對可再生能源的開發(fā)、運行、主管機(jī)構(gòu)、基金、處罰等做了更加詳細(xì)的規(guī)定。目前，《2008可再生能源法》及其實施細(xì)則仍然是菲律賓可再生能源領(lǐng)域最主要的法律淵源。

2.2 “雄心2040”及其規(guī)劃

杜特爾特總統(tǒng)上任以來，開始系統(tǒng)的制定菲律賓的可持續(xù)發(fā)展政策。2016年10月11日，杜特爾特總統(tǒng)簽署了5號行政令，即《批準(zhǔn)和采用以雄心2040為代表的25年長遠(yuǎn)規(guī)劃指南》，簡稱《雄心2040》，規(guī)劃了25年的發(fā)展計劃，為菲律賓的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。《雄心2040》主要聚焦以下4個方面[4]：

(1) 建設(shè)以中產(chǎn)階級為主的繁榮社會，消除貧窮；

(2) 促進(jìn)公民長壽和健康；

(3) 成為一個更智能和更具創(chuàng)新意識的社會群體；

(4) 建立一個高度互信的社會。

在此背景下，菲律賓經(jīng)濟(jì)與發(fā)展委員會又發(fā)布了《2017—2022年菲律賓發(fā)展規(guī)劃》，全文分為7個部分，主要包括：優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、減少不平等的轉(zhuǎn)化、提高增長潛力、創(chuàng)造有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)、計劃執(zhí)行與監(jiān)督等[6]。杜特爾特總統(tǒng)也簽署了27號行政令，即《2017-2022年菲律賓發(fā)展規(guī)劃和公共投資實施計劃》，以此敦促該規(guī)劃的實施。

2.3 菲律賓可再生能源規(guī)劃

根據(jù)《雄心2040》，菲律賓能源部又頒布了《2017—2040年菲律賓能源規(guī)劃：行業(yè)規(guī)劃與路線圖》，簡稱《能源行業(yè)規(guī)劃》。在《能源行業(yè)規(guī)劃》中，制定了能源行業(yè)戰(zhàn)略指引，包括：保障能源安全、拓寬能源獲取渠道、促進(jìn)低碳發(fā)展、強(qiáng)化政府部門在能源領(lǐng)域的合作、執(zhí)行監(jiān)督和完善路線圖等，其中大力發(fā)展可再生能源成為實現(xiàn)菲律賓可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，規(guī)劃到2040年，可再生能源將增加16 949 MW，達(dá)到2 GW的規(guī)模，包括增加10 792 MW的水電、4 081 MW的光伏、1 039 MW的風(fēng)電、684 MW的地?zé)帷?26 MW的生物質(zhì)和26 MW的海洋發(fā)電[7]。

3 菲律賓綠色能源政策

3.1 綠色能源選擇機(jī)制

為落實可再生能源規(guī)劃，2018年7月菲律賓能源部發(fā)布了《2008可再生能源法制定綠色能源選擇機(jī)制的規(guī)則和指導(dǎo)方針》的通告，該通告分為5部分19個條目，分別從終端用戶、能源來源、禁止與處罰、臨時條款等方面進(jìn)一步細(xì)化了綠色能源機(jī)制。主要內(nèi)容有：

(1) 目 的

該綠色能源選擇機(jī)制旨在指導(dǎo)可再生能源供電商和電網(wǎng)服務(wù)商為終端用戶選擇使用可再生能源電源提供便利。

(2) 范 圍

通告的適用范圍包括終端用戶、可再生能源供電商、配電方、經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)商、經(jīng)濟(jì)區(qū)入駐企業(yè)、國家輸電公司、菲律賓電力市場公司、備用供電方等。

(3) 合格的終端用戶

主要指過去一年內(nèi)每個月的峰值電力需求達(dá)到100 kW以上，如果是新用戶，未來一年內(nèi)每月的峰值電力需求達(dá)到300 kW。

合格的可再生能源供應(yīng)商：要求可再生能源供應(yīng)商按規(guī)定取得運營許可及電力監(jiān)管證書等。

(4) 禁止與處罰

能源部有權(quán)對違反方除以10萬比索(約合2 060美元)至50萬比索(約合10 300美元)的罰款，并按照可再生能源法案第36條和35條規(guī)定，對資助和煽動違反法案者，也作為違反者對待[8]。

3.2 綠色能源上網(wǎng)電價

以綠色能源選擇機(jī)制為基礎(chǔ)，2020年1月菲律賓能源部發(fā)布了《菲律賓綠色能源上網(wǎng)電價計劃的規(guī)則和指導(dǎo)方針》，向社會征求意見。該通告共分為4部分9個條目，包括規(guī)則與總則、綠色能源上網(wǎng)電價、綠色能源競標(biāo)及最終條款等內(nèi)容。主要有：

(1) 目 的

建立可再生能源長期供應(yīng)機(jī)制；支持可再生能源的發(fā)展并增加項目數(shù)量；增加可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的配比；穩(wěn)定可再生能源上網(wǎng)電價；設(shè)定綠色能源標(biāo)桿電價；與電力監(jiān)管部門協(xié)調(diào)，更新上網(wǎng)電價；審批長期供電協(xié)議等。

(2) 范圍和組成

通告的適用范圍包括終端用戶、配電方、可再生能源項目供電商、零售電力供電商；內(nèi)容組成包括綠色能源上網(wǎng)電價和綠色能源競標(biāo)兩部分。

(3) 綠色能源上網(wǎng)電價

上網(wǎng)電價須反映電力供應(yīng)市場價值，在綠色能源競標(biāo)開始前，由電力監(jiān)管委員會每年制定初始市場價值，并且每年2月底之前更新。

(4) 綠色能源競標(biāo)

通過競價程序由合格的綠色能源電力供應(yīng)商提供電力，簽署電力供應(yīng)合同，建立綠色能源競標(biāo)機(jī)制。競標(biāo)程序有兩種：供電協(xié)議競標(biāo)或完整的公開競爭性選擇+供電協(xié)議競標(biāo)。

圖1 綠色能源競標(biāo)流程示意圖

(5) 執(zhí) 行

《2008年可再生能源法》頒布后已開發(fā)且取得商業(yè)許可但尚未運營的項目，將作為第一批競標(biāo)項目[9]。

3.3 菲律賓綠色運行許可

為進(jìn)一步完善綠色能源機(jī)制，2020年4月菲律賓能源部發(fā)布了《綠色能源機(jī)制下供應(yīng)商運行許可的規(guī)則和指導(dǎo)方針》，該通告分為14個部分，共計18個條目，首次提出綠色能源供電合同和綠色能源運行證書的概念。通告第4.4條規(guī)定，綠色能源供電合同是指終端用戶和可再生能源供電方之間的供電合同，并對供電合同的主要內(nèi)容作了規(guī)定；第4.5條規(guī)定，綠色能源運行證書是指能源部根據(jù)此通告的規(guī)定向相關(guān)運行方簽發(fā)的文件；第5.1條規(guī)定，合格的可再生能源供應(yīng)商是指任何可再生能源供應(yīng)商，已取得綠色能源運行證書的菲律賓自然人或法人[10]。

該通告對綠色能源機(jī)制的相關(guān)概念進(jìn)行了細(xì)化，使得可再生能源與綠色能源概念進(jìn)一步對接，并且將可再生能源的發(fā)展完全納入綠色能源發(fā)展的框架內(nèi)。

3.4 菲律賓綠色發(fā)展評價

基于以上分析可以看出，綠色能源的概念在《2008可再生能源法》中首次提出，本屆政府力求務(wù)實，落實《2008可再生能源法》對綠色能源的規(guī)劃,提出菲律賓的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而將可再生能源納入到綠色能源發(fā)展框架內(nèi)，并且以能源為著力點，大力發(fā)展綠色能源，擺脫對煤電和油電的依賴，降低碳排放，從而逐步實現(xiàn)菲律賓的綠色發(fā)展，在綠色發(fā)展上取得了一定的突破。

但同時也要看到，菲律賓仍然處于從可持續(xù)發(fā)展到綠色發(fā)展的過渡階段，沒有提出系統(tǒng)的綠色發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展綠色能源僅僅是綠色發(fā)展的一種方式，應(yīng)當(dāng)全面加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)化、嘗試環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的同步發(fā)展，才算真正走上綠色發(fā)展之路[11]，從這個角度看，菲律賓的綠色發(fā)展政策還有較大的提升空間。

菲律賓政府從綠色能源的提出到政策細(xì)化歷時10 a，綠色能源的細(xì)化政策也僅承接了可再生能源的規(guī)定，沒有解決菲律賓可再生能源發(fā)展中開發(fā)權(quán)申請繁瑣、項目征地困難、電價競爭機(jī)制不合理等問題，導(dǎo)致菲律賓可再生能源發(fā)展緩慢。即使把可再生能源改為綠色能源，也有“換湯不換藥”之嫌，除了為政府進(jìn)一步提供全面的綠色發(fā)展規(guī)劃奠定基礎(chǔ)之外，其對可再生能源發(fā)展的促進(jìn)作用有限。

4 結(jié) 語

在國際主要發(fā)達(dá)國家提倡綠色發(fā)展理念的大環(huán)境下，菲律賓沒有以犧牲經(jīng)濟(jì)環(huán)境為代價，繼續(xù)走高污染、高能耗的發(fā)展之路，而是積極向綠色發(fā)展靠攏，先是立法促進(jìn)可再生能源的發(fā)展，本屆政府頒布了一系列可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，繼而提出綠色能源的概念，大力扶持可再生能源的發(fā)展。菲律賓的綠色發(fā)展道路逐漸清晰，這已經(jīng)顯示了菲律賓政府的眼光和魄力，但同時，由于發(fā)展階段及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所限，在綠色發(fā)展這條道路上，菲律賓還有很長的路要走。