美日科技評估體系比較*

曹詩嘉 孫占輝**， 程明 鄧?yán)钫?王汝棟

（1.清華大學(xué)公共安全研究院，北京 100084；2.清華大學(xué)工程物理系，北京 100084）

根據(jù)國家《科學(xué)技術(shù)評估辦法》，科技評估指的是根據(jù)委托方明確目的，按照規(guī)定的原則、程序和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)、可行的方法對科學(xué)技術(shù)活動以及與科學(xué)技術(shù)活動相關(guān)的事項(xiàng)所進(jìn)行的論證、評審、評議、評估、驗(yàn)收等活動［1］?？萍荚u估可以幫助政府改進(jìn)科技管理手段、優(yōu)化科技資源配置、完善科技政策、提升科技管理水平，對于保障國家科技安全具有重要意義［2］。2014年國家科技計(jì)劃管理改革啟動以來，國務(wù)院、科技部等部門不斷出臺方案、意見與文件，對科技評估活動中的不良導(dǎo)向、科技評估體系中過度看重論文、影響因子、忽視標(biāo)志性成果質(zhì)量、貢獻(xiàn)以及影響等問題進(jìn)行改進(jìn)。

科技評估的參與主體包括委托方、評估機(jī)構(gòu)與評估對象。從不同角度出發(fā)，可以將科技評估分為不同類型。按照科技活動的管理過程，可以分為事前評估、事中評估、事后評估和跟蹤評估；按照評估方的類型，可以分為自評估、外部評估與第三方評估；按照評估對象類型，可以分為計(jì)劃評估、項(xiàng)目評估、成果評估、機(jī)構(gòu)評估、人才評估、績效評估等［3-5］。

我國科技評估研究始于1981年，李強(qiáng)［6］等通過對1981年以來發(fā)表的中文學(xué)術(shù)論文進(jìn)行關(guān)鍵詞分析，總結(jié)出目前我國科技評估研究正處于發(fā)展完善階段；主要從國家、企業(yè)、高校等不同層次，圍繞科技評估的制度、參與主體、成果、方法、應(yīng)用等領(lǐng)域開展研究；聚焦問題主要包括：科技評估制度規(guī)范化建設(shè)、第三方評估建設(shè)與參與機(jī)制、科技評估指標(biāo)體系與評價(jià)體系建設(shè)、科技評估成果評價(jià)與科技評估應(yīng)用等。

在科技評估的研究中，借鑒學(xué)習(xí)其他國家的先進(jìn)做法與經(jīng)驗(yàn)，對于改進(jìn)完善我國科技評估體系具有重要價(jià)值。國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)在國際科技評估體系學(xué)習(xí)比較方面開展了大量研究工作，主要可歸納為三種類型：第一類主要是針對某一特定國別科技評估體系的研究，如申丹娜［4］較為系統(tǒng)地總結(jié)了美國科技評估體系的組織結(jié)構(gòu)、法律體系、評估方法；第二類為國家間的科技評估體系比較研究，例如張逸雯［7］等比較了美國、瑞士、日本、英國、德國等發(fā)達(dá)國家科技評估體系在政策法規(guī)、評估主體、項(xiàng)目評估、成果與績效評估、人才評估方面的主要特點(diǎn)；第三類主要是關(guān)于科技評估某項(xiàng)內(nèi)容的發(fā)展態(tài)勢與核心問題方面的討論。例如肖小溪［8］通過考察調(diào)研美國、德國、中國的第三方評估機(jī)制，討論了第三方科技評估的定義以及核心要素。以上這些研究成果，尚缺乏從不同科技評估對象維度進(jìn)行的橫向?qū)Ρ妊芯俊?/p>

在發(fā)達(dá)國家中，美國與日本已經(jīng)建立了較為完備的科技評估體系，科技評估作為一種成熟手段在科技機(jī)構(gòu)管理、科技項(xiàng)目管理與科技人才評定中發(fā)揮了巨大作用，因此，本文選取美國、日本的科技評估體系作為研究對象，首先概述兩國科技評估體系，然后從評估對象角度出發(fā)，分別梳理兩國在科技機(jī)構(gòu)、科技項(xiàng)目與科技人才方面的評估方法，接著對兩國科技評估進(jìn)行整體對比并總結(jié)其中存在的問題及突出經(jīng)驗(yàn)，最后根據(jù)我國實(shí)際情況提出科技評估體系改進(jìn)方面的建議，以期為科技評估管理部門提供有益參考。

1 國際科技評估體系

1.1 美國科技評估體系

20世紀(jì)初，美國國會服務(wù)部開創(chuàng)了政府組織下的科技評估先河，隨后，美國癌癥咨詢委員會、美國海軍辦公室、美國國家科學(xué)基金會等單位采用同行審議方法對科研經(jīng)費(fèi)申請、科研項(xiàng)目質(zhì)量進(jìn)行評估［9］。20世紀(jì)60年代，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國科技體制與研究體制基本框架形成［10］，美國聯(lián)邦政府在科研經(jīng)費(fèi)上的支出不斷增加，納稅人要求政府提升在科研經(jīng)費(fèi)、科研資源分配等方面的決策透明度［11］，美國科技評估作為衡量科技項(xiàng)目投入、產(chǎn)出、成果及影響的有力手段，開始被廣泛應(yīng)用。此后，伴隨著美國國家科學(xué)基金會、美國國立衛(wèi)生研究院等機(jī)構(gòu)先后建立了內(nèi)部評估體系，美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院開始對美國先進(jìn)技術(shù)項(xiàng)目、制造業(yè)擴(kuò)展項(xiàng)目等重點(diǎn)項(xiàng)目的評估進(jìn)行系統(tǒng)整合，美國的科技評估發(fā)展開始以一種常態(tài)化、系統(tǒng)化的形式存在于美國的科技體系中。

目前，美國科技評估機(jī)構(gòu)包括三類：第一類為美國國會、聯(lián)邦政府下設(shè)的政府科技評估機(jī)構(gòu)，例如美國審計(jì)總署；第二類為企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)等民間評估機(jī)構(gòu)；第三類為專業(yè)學(xué)術(shù)評估機(jī)構(gòu)［4，7］。在國家層面，政府主要對國家科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技發(fā)展計(jì)劃、科技政策實(shí)施情況進(jìn)行評估，另外，各部門會依據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》，結(jié)合第三方評估機(jī)構(gòu)對本部門的科技計(jì)劃或項(xiàng)目進(jìn)行自評估。政府也會負(fù)責(zé)政府間跨部門項(xiàng)目的評估與協(xié)調(diào)［4］。民間評估機(jī)構(gòu)與專業(yè)學(xué)術(shù)評估機(jī)構(gòu)，例如美國國家研究理事會，一般作為第三方科技評估機(jī)構(gòu)，相對獨(dú)立地開展科技評估工作［2，12］。

美國科技評估的法律基礎(chǔ)包括1975年頒布的《項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)》、1976年頒布的《美國國家科技政策、組織和重點(diǎn)法》和1993年美國國會通過的《政府績效與結(jié)果法案》，其中，《政府績效與結(jié)果法案》是美國各部門進(jìn)行科技評估的法律基礎(chǔ)［4］。

1.1.1 科技機(jī)構(gòu)評估方法

美國的科技機(jī)構(gòu)主要包括三類，第一類為聯(lián)邦政府直接下設(shè)或部門下設(shè)的科技機(jī)構(gòu)，例如國家自然科學(xué)基金會；第二類為獨(dú)立科技機(jī)構(gòu)，例如美國高校；第三類為企業(yè)、工業(yè)界設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)以及社會非營利科技機(jī)構(gòu)。美國科技機(jī)構(gòu)的評估體系框架如圖1所示，該體系主要包括外部評估、自評估與第三方評估3種評估模式：聯(lián)邦政府下設(shè)機(jī)構(gòu)與美國國會下設(shè)機(jī)構(gòu)會分別代表政府與國會對聯(lián)邦政府下設(shè)科技機(jī)構(gòu)開展外部評估；在國會主導(dǎo)下，美國各類科技機(jī)構(gòu)會開展自評估工作；專業(yè)學(xué)術(shù)評估機(jī)構(gòu)與民間評估機(jī)構(gòu)作為第三方評估機(jī)構(gòu)對各類科技機(jī)構(gòu)開展評估工作。

圖1 美國科技機(jī)構(gòu)評估體系Fig.1 Evaluation System of Science and Technology Institutes in the U.S.

根據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》的規(guī)定，科技機(jī)構(gòu)在自評估基礎(chǔ)上每年需向國會提交該年度的年度績效規(guī)劃以及績效評估報(bào)告，每三年需向美國國會與國家管理與預(yù)算辦公室提交一份五年戰(zhàn)略規(guī)劃，其中機(jī)構(gòu)年度績效規(guī)劃由機(jī)構(gòu)五年戰(zhàn)略規(guī)劃分解而來，機(jī)構(gòu)績效評估報(bào)告主要考察績效規(guī)劃中各類目標(biāo)的達(dá)成情況。這些規(guī)劃及報(bào)告的結(jié)果會對科技機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)額度產(chǎn)生影響［13］。

美國聯(lián)邦政府下屬機(jī)構(gòu)的科技評估內(nèi)容主要關(guān)注這類科技機(jī)構(gòu)對其長期目標(biāo)、年度目標(biāo)的完成情況、經(jīng)費(fèi)管理、項(xiàng)目管理、成果產(chǎn)出、科技機(jī)構(gòu)的國際影響力與社會貢獻(xiàn)。評估方法以同行審議為代表的定性評估為主，以科技評估指標(biāo)體系為代表的定量評估為輔。

作為獨(dú)立科技機(jī)構(gòu)的典型代表，美國高校的科技評估主要以自評估與外部評估相結(jié)合的方式進(jìn)行。其中，自評估由高校內(nèi)部建立專門的科技評估小組負(fù)責(zé)，外部評估方主要來自社會的第三方評估機(jī)構(gòu)［14，15］。美國高校科技評估具有獨(dú)特的“認(rèn)可”與“認(rèn)證”雙軌制機(jī)制特點(diǎn)，其中認(rèn)可是指由鑒定機(jī)構(gòu)，如高等教育認(rèn)證委員對第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的能力、水平進(jìn)行評估，認(rèn)證是指第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)對高校教學(xué)科研管理質(zhì)量進(jìn)行評估。美國高校評估方法與內(nèi)容并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各州自成體系，常見的評估方法包括指標(biāo)法、同行評議法。在指標(biāo)法中，目前常用的指標(biāo)可歸納為四類：一類為高校辦學(xué)目標(biāo)與計(jì)劃、規(guī)章制度建設(shè)情況；二類為高校建設(shè)水平，如軟硬件設(shè)施水平；三類為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，例如學(xué)校經(jīng)費(fèi)數(shù)量；四類為教學(xué)科研指標(biāo)，如師資情況、生源情況、研究生畢業(yè)數(shù)量、校友貢獻(xiàn)等［14-17］。

1.1.2 科技項(xiàng)目評估方法

美國科技項(xiàng)目的評估方主要包括美國審計(jì)署、美國國家管理與預(yù)算辦公室、美國國家研究理事會等。美國會在項(xiàng)目事前、事中、事后分別開展科技評估工作。在項(xiàng)目立項(xiàng)前，項(xiàng)目申請方需說明項(xiàng)目相關(guān)性、潛在公共利益、涉及領(lǐng)域是否符合科技發(fā)展需求或與客戶需求相關(guān)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，需要對項(xiàng)目研發(fā)質(zhì)量、項(xiàng)目實(shí)用性、項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化效用、研發(fā)活動與目標(biāo)的一致性以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行匯報(bào)。在項(xiàng)目實(shí)施后，需對項(xiàng)目產(chǎn)生的學(xué)術(shù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益、社會影響進(jìn)行評估。

在具體方法上，美國針對科技項(xiàng)目所采用的方法既包括定量的文獻(xiàn)計(jì)量分析法、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率分析法，也包括定性的同行評議方法、案例分析方法、回顧性分析方法與指標(biāo)分析法等［18］。例如美國的先進(jìn)技術(shù)項(xiàng)目在項(xiàng)目前期，會通過采用嚴(yán)格的同行評議方法選擇項(xiàng)目，在項(xiàng)目進(jìn)行過程中采用問卷調(diào)查方法持續(xù)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展信息，并出具標(biāo)志性階段報(bào)告（包括基線報(bào)告、年度報(bào)告、結(jié)題報(bào)告、項(xiàng)目后期報(bào)告）。對于多個(gè)項(xiàng)目群或某項(xiàng)技術(shù)，先進(jìn)技術(shù)項(xiàng)目會進(jìn)行宏觀層面的經(jīng)濟(jì)影響與社會影響評估［19］。另外，美國還會開發(fā)相應(yīng)科技評估工具輔助進(jìn)行科技評估，例如2006年美國管理與預(yù)算辦公室開發(fā)的計(jì)劃評估等級工具。

1.1.3 科技人才評估方法

美國的科技人才評估包括了自評估、上級評估、同行審議等方式。自評估中，需要科技人才對自身在過去一定時(shí)間內(nèi)的表現(xiàn)進(jìn)行回顧性總結(jié)，自評估指標(biāo)不僅包括傳統(tǒng)的科技文章發(fā)表數(shù)量、基金與項(xiàng)目的參與數(shù)量、科研項(xiàng)目進(jìn)展，還包括科技人員的影響力、研究內(nèi)容、與其他機(jī)構(gòu)的合作程度、學(xué)生指導(dǎo)和科技機(jī)構(gòu)日常工作參與情況等。上級評估中，需要對科技人員的自評估內(nèi)容進(jìn)行評估，并提出對研究人員未來發(fā)展的意見與建議，評估內(nèi)容通常包括科技人員的目標(biāo)完成度、工作態(tài)度、合作能力、為機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)、個(gè)人技能發(fā)展?fàn)顩r等。

除了自評估、上級評估，同行審議也是美國進(jìn)行科技人才評估的一種主要方式，同行審議中的同行既可來自科技機(jī)構(gòu)內(nèi)部的專家委員會，也可以來自機(jī)構(gòu)外部。美國高校終身教授評估中就采用了校內(nèi)與校外同行審議相結(jié)合的方法，通過校內(nèi)組建專家組、校外發(fā)送信函給外單位專家對教師是否可以獲得終身教授教職進(jìn)行評審，評估內(nèi)容包括教師的科研水平、教學(xué)能力、大學(xué)服務(wù)、社會影響力等。

1.2 日本科技評估體系

日本的科技評估最早可追溯到20世紀(jì)40年代。1995年11月，日本頒布《科學(xué)技術(shù)基本法》，確定了“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造立國”的基本方針，明確了科技政策的制定與評估主體為日本政府［20］；次年，日本制定第一期《科學(xué)與技術(shù)基本計(jì)劃》，規(guī)定了科研預(yù)算分配、成果管理的管理機(jī)制；1997年，日本出臺《國家研究開發(fā)評估實(shí)施辦法大綱指南》［21］，詳細(xì)規(guī)定了研究機(jī)構(gòu)、研究課題與研究人員的評估辦法［22］；2001年，日本為了更加準(zhǔn)確地評估科技政策效果，在《科學(xué)與技術(shù)基本計(jì)劃》的基礎(chǔ)上，頒布了科技評估的法律基礎(chǔ)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評估的法律》。

日本的科技評估主體主要包括四類，第一類是國立科技評估機(jī)構(gòu)，例如日本科學(xué)技術(shù)政策委員會、日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)、日本學(xué)術(shù)振興會、國立科技政策研究所；第二類是依附于各地方政府的專業(yè)性評估機(jī)構(gòu)；第三類為企業(yè)型評估機(jī)構(gòu)；第四類為各研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立的評估機(jī)構(gòu)，例如日本原子能研究所［20］。

日本科技評估過程主要包括調(diào)查分析、評估、決策三個(gè)主要階段，其中調(diào)查分析階段主要是分析數(shù)據(jù)、收集專家意見等客觀評估依據(jù)，評估階段主要是依據(jù)收集上來的依據(jù)對評估對象進(jìn)行評估，決策階段主要是依據(jù)評估結(jié)果制定未來行動計(jì)劃。在評估階段，日本非常重視外部專家與第三方評估機(jī)構(gòu)的作用。在進(jìn)行專家選擇時(shí)，不僅會依據(jù)專家的專業(yè)領(lǐng)域與知識水平進(jìn)行篩選，還會依據(jù)評估目標(biāo)，調(diào)整專家篩選的標(biāo)準(zhǔn)，例如當(dāng)評估對象對于國家科技政策、科技發(fā)展具有較強(qiáng)影響力時(shí)，日本不僅會考慮專家在其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的知識水平，還會考慮專家對于評估內(nèi)容的社會、經(jīng)濟(jì)以及國際影響力的判斷能力。

在科技評估方法的選擇上，日本會依據(jù)評估對象、評估目的、評估所需信息的多寡來選擇，其中，基于產(chǎn)出指標(biāo)與成果指標(biāo)的評估方法較為常用，該方法會從研究目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、成果質(zhì)量、實(shí)施效率等方面進(jìn)行評估。在指標(biāo)選擇上，不僅包括定量指標(biāo)，同時(shí)也會考慮定量指標(biāo)的局限性，提倡采用定性與定量相結(jié)合的模式。

1.2.1 科技機(jī)構(gòu)評估方法

日本的科技機(jī)構(gòu)主要包括大學(xué)、國立研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)和公立試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)等實(shí)體。不同類型的科技評估機(jī)構(gòu)在進(jìn)行科技評估時(shí)均有特定的法律依據(jù)。大學(xué)評估的法律依據(jù)是《學(xué)校教育法》，國立研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)評估的是《獨(dú)立行政法人法》和《獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)評估指南》，私人機(jī)構(gòu)和公共試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)等實(shí)體依據(jù)的是《特定國立研究開發(fā)法人促進(jìn)研究開發(fā)等相關(guān)的特別措施法》［23］。

根據(jù)《國家研究開發(fā)評估實(shí)施辦法大綱指南》，日本科技機(jī)構(gòu)評估以自評估為主，外部評估或第三方評估為輔（圖2）。外部評估主要由外部專家實(shí)施，第三方評估由獨(dú)立第三方評估機(jī)構(gòu)受政府或企業(yè)委托實(shí)施。第三方評估機(jī)構(gòu)主要包括科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新委員會、國立大學(xué)法人評價(jià)委員會、大學(xué)改革支援與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)等。

圖2 日本科技機(jī)構(gòu)評估體系Fig.2 Evaluation System of Science and Technology Institutes in Japan

日本大學(xué)嚴(yán)格按照《學(xué)校教育法》規(guī)定進(jìn)行自評估，同時(shí)也會采納認(rèn)證評估機(jī)關(guān)的外部評估結(jié)果。大學(xué)改革支援與學(xué)位授予機(jī)構(gòu)作為第三方主要負(fù)責(zé)評估教學(xué)科研狀況，國立大學(xué)評價(jià)委員會主要評估中期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，評估結(jié)果會影響日本文部省的大學(xué)經(jīng)費(fèi)分配。

日本國立研究和開發(fā)機(jī)構(gòu)主要依據(jù)《獨(dú)立行政法人法》與《獨(dú)立行政法人評估指南》評估機(jī)構(gòu)中長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。根據(jù)《獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)評估準(zhǔn)則》，日本國立研究和開發(fā)機(jī)構(gòu)的評估需要充分考慮研究機(jī)構(gòu)的研究內(nèi)容及其機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，以及研究的長期性、不確定性、結(jié)果不可預(yù)見性，避免評估對機(jī)構(gòu)造成過重負(fù)擔(dān)。國立研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)的主管官員會依據(jù)評估結(jié)果決定機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)助金的分配，機(jī)構(gòu)自身也會利用評估結(jié)果指導(dǎo)未來的運(yùn)營管理。日本文部省在特定的國家研究和開發(fā)機(jī)構(gòu)的中長期目標(biāo)期結(jié)束時(shí)，會對績效評估的結(jié)果和審查結(jié)果進(jìn)行反饋，并將評估結(jié)果適當(dāng)應(yīng)用至未來科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新政策的制定中。

日本私人科技機(jī)構(gòu)的評估以自我評估為主，但當(dāng)某些私人機(jī)構(gòu)在政府委托或合作下和公立試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行某些研發(fā)時(shí)，日本政府將從確保高效執(zhí)行政府支出的角度對其進(jìn)行必要的外部評估。

1.2.2 科技項(xiàng)目評估方法

與美國類似，日本也會在科技項(xiàng)目前期、中期與后期三個(gè)階段對科技項(xiàng)目進(jìn)行評估，項(xiàng)目開始前著重評估項(xiàng)目方法與管理方法的合理性、研究目標(biāo)的可行性、正確性與有效性，如果課題資助基金具有競爭性，就會聘請外部專家，從項(xiàng)目未來影響、項(xiàng)目創(chuàng)新等角度對項(xiàng)目進(jìn)行評估。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，主要關(guān)注項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度、管理狀態(tài)、協(xié)作情況等，中期評估結(jié)果將作為項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度甚至項(xiàng)目是否存續(xù)的主要依據(jù)，由項(xiàng)目資助方向公眾公布評估結(jié)果，并說明評估結(jié)果在項(xiàng)目管理中的作用。在項(xiàng)目后期評估中，存在兩種情況：第一種，中期評估時(shí)被判定為終止執(zhí)行，項(xiàng)目資助方會在項(xiàng)目終止后進(jìn)行跟蹤評估，包括對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的工作情況進(jìn)行評估；第二種，項(xiàng)目正常結(jié)束后，會評估項(xiàng)目目標(biāo)的達(dá)成程度、項(xiàng)目成果的經(jīng)濟(jì)效益與漣漪效應(yīng)，項(xiàng)目過程管理與經(jīng)費(fèi)管理情況等。對于經(jīng)濟(jì)效益較為可觀的項(xiàng)目，會在項(xiàng)目結(jié)束后的5～15年內(nèi)，通過一系列績效指標(biāo)對科技項(xiàng)目的漣漪效應(yīng)進(jìn)行評估，指標(biāo)包括項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)影響、社會影響以及對政策制定的影響［24］。

以日本重大科研計(jì)劃——“登月”計(jì)劃為例（圖3），根據(jù)2020年7月公布的執(zhí)行與評估指南，該計(jì)劃下的各科研項(xiàng)目均需建立項(xiàng)目評估制度，實(shí)行自評估與外部評估并行模式。各項(xiàng)目組需邀請外部專家，在項(xiàng)目開始后的第3年與第5年對項(xiàng)目進(jìn)行外部評估。此外，項(xiàng)目組需每年向負(fù)責(zé)“登月”計(jì)劃總體協(xié)調(diào)與評估的戰(zhàn)略理事會以及相關(guān)部委提交自評估結(jié)果。如果在自評估過程中，項(xiàng)目組邀請了外部專家，在提交自評估結(jié)果時(shí)，需要一并提交外部專家的評審意見并說明其在自評估結(jié)果中的反饋情況。外部評估與自評估結(jié)果原則上都將向公眾公布［25］。

圖3 日本“登月”計(jì)劃項(xiàng)目評估示意圖Fig.3 Evaluation Diagram of the Moonshot Research and Development Project

1.2.3 科技人才評估方法

日本的科技人才評估主要采用分層考核法。在研究人員的評估上，日本主要采用基于能力與研究成果的評估方法，對于年輕研究人員，還會評估其未來發(fā)展?jié)摿Α？傮w而言，需要從個(gè)人待遇、研究費(fèi)用分配等角度促進(jìn)研究人員的積極性，同時(shí)需要評估其在研發(fā)活動、產(chǎn)學(xué)研合作中，對經(jīng)濟(jì)、社會的貢獻(xiàn)。對于在高校中任職的研究人員，日本會從研究與教學(xué)兩方面對人員進(jìn)行評估，研究人員也會開展自我評估工作。

在評估結(jié)果方面，為了減輕科技評估人員的負(fù)擔(dān)，避免評估的重復(fù)性，研發(fā)的定位、目標(biāo)、實(shí)施周期、評估方法、評估基準(zhǔn)、主體等評估結(jié)果都需要在政策制定者、項(xiàng)目實(shí)施方之間進(jìn)行共享，項(xiàng)目實(shí)施方的自我評估結(jié)果也可以在上層評估中被直接采用。此外，日本通過建立標(biāo)準(zhǔn)評估數(shù)據(jù)庫，引入標(biāo)準(zhǔn)化研究人員ID、項(xiàng)目ID等，存儲相應(yīng)的項(xiàng)目評估內(nèi)容，將評估內(nèi)容以標(biāo)準(zhǔn)化的形式存儲起來，方便日后查閱。

2 美日科技評估體系對比

基于上述對美國與日本兩國科技評估體系的梳理歸納，可以從以下5個(gè)方面總結(jié)其異同：

1）在科技機(jī)構(gòu)評估方面，美國與日本均實(shí)現(xiàn)了科技機(jī)構(gòu)評估的常態(tài)化與制度化，科技機(jī)構(gòu)評估均以自評估與外部評估或第三方評估并行模式進(jìn)行。兩國體系相比，美國更加分散多元，日本更加規(guī)范統(tǒng)一，美國科技機(jī)構(gòu)可能同時(shí)受到聯(lián)邦政府與國會下設(shè)科技評估機(jī)構(gòu)的審查，而日本各科技機(jī)構(gòu)的管理單位都更加明確，并且已經(jīng)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)分類評價(jià)的規(guī)范性建設(shè)。日本的《國家研究開發(fā)評估實(shí)施辦法大綱指南》明確規(guī)定了日本大學(xué)、國立研究所、私人機(jī)構(gòu)和公立試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)四類主要科技機(jī)構(gòu)的評估流程與方法。

2）在科技項(xiàng)目評估方面，從評估階段來分，美國會在項(xiàng)目的前、中、后期分別開展科技評估工作，不僅關(guān)注其具體產(chǎn)出成果，還會分析項(xiàng)目對于生產(chǎn)力、科技成果轉(zhuǎn)化、知識創(chuàng)造與創(chuàng)新方面的效益效用。而日本除了在項(xiàng)目的前、中、后三個(gè)階段進(jìn)行評估之外，對具有較高經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，還會在項(xiàng)目結(jié)束一定時(shí)間之后繼續(xù)跟蹤項(xiàng)目成果對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展、科研實(shí)力等方面的提升作用。

3）在科技人才評估方面，美國通常以自評估為主，同行審議與外部評估為輔，日本的科技人才評估則以外部評估為主。兩國都會關(guān)注考量人才的論文、基金等成果數(shù)量，及其領(lǐng)域內(nèi)影響力、研究成果對經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生的貢獻(xiàn)、教育教學(xué)情況，以及未來發(fā)展?jié)摿Φ?，以便較為全面地評估科技人才的綜合能力。

4）在科技指標(biāo)選定方面，美國與日本科技評估指標(biāo)總結(jié)見表1。由于大學(xué)評估不僅僅要考量其科學(xué)研究水平，還需要對其人才培育、社會服務(wù)等職能進(jìn)行綜合評定，因此表1對大學(xué)的評估指標(biāo)進(jìn)行了單獨(dú)總結(jié)。從表1可以看出：（1）兩國都在同時(shí)使用定量指標(biāo)與定性指標(biāo)，并不會將定量指標(biāo)作為唯一依據(jù)；（2）從國家層面，兩國都沒有對評估指標(biāo)做出“一刀切”規(guī)定，一般都是通過評估指南給出評估內(nèi)容，為指標(biāo)設(shè)定提供方向。

表1 美國與日本科技評價(jià)指標(biāo)Tab.1 Evaluation Indicators Comparison of Science and Technology Evaluation between the U.S.and Japan

5）在科技評估結(jié)果使用方面，美國與日本的科技評估結(jié)果原則上均會向公眾公開，會對科技評估機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目與人才的管理政策、資源配置產(chǎn)生影響。美國科技機(jī)構(gòu)的績效評估結(jié)果與科技機(jī)構(gòu)未來獲得的科研經(jīng)費(fèi)額度掛鉤，而日本政府發(fā)布的《國家研究開發(fā)評估實(shí)施辦法大綱指南》《登月計(jì)劃實(shí)施與評估指南》更是明確了科技評估結(jié)果的重要價(jià)值：科技評估結(jié)果會影響科技機(jī)構(gòu)未來經(jīng)費(fèi)撥付以及人才配置，是科技項(xiàng)目是否存續(xù)與進(jìn)度要求變更的基本依據(jù)，科技人才的評估結(jié)果會直接影響科技人才待遇與研究經(jīng)費(fèi)分配。

3 結(jié)論與討論

本文首先較為全面地總結(jié)了美國、日本兩國科技評估體系的歷史沿革、法律基礎(chǔ)；然后分析了兩國在科技機(jī)構(gòu)、科技項(xiàng)目、科技人才三方面的科技評估方法；最后對兩國科技評估體系的異同進(jìn)行了總結(jié)。對比發(fā)現(xiàn)，美國與日本都有比較完備的科技評估機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)、體系和機(jī)制，在法律制度保障的前提下，各個(gè)部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一地完成科技評估工作，日本在評估結(jié)束后還會進(jìn)一步監(jiān)督追蹤評估對象科技成果的轉(zhuǎn)化情況，這樣的科技評估工作可為國際科技評估工作提供了標(biāo)準(zhǔn)和方法的參考。

我國科技評估工作目前存在的問題主要包括：1）第三方科技評估機(jī)構(gòu)規(guī)范性不足。目前，我國第三方科技評估機(jī)構(gòu)尚未建立準(zhǔn)入機(jī)制，在評價(jià)工作中尚未統(tǒng)一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其專業(yè)性與公正性因此受到一定影響；2）科技評估指標(biāo)體系與分類分級體系建立不完善。在我國的人才評定、機(jī)構(gòu)評價(jià)與項(xiàng)目評估中，科技評估指標(biāo)一直以定量指標(biāo)為主，且針對不同類型的科技評估對象沒有建立起符合其特性的分類評價(jià)體系，導(dǎo)致評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較為單一、評估結(jié)果科學(xué)性不足且難以對科技活動的改進(jìn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)價(jià)值；3）科技評估結(jié)果共享與應(yīng)用不足。目前，為了破除“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎項(xiàng)”困局，解決“一刀切”問題，我國在科技評估體系建設(shè)中投入了大量資源，但科技評估結(jié)果并未做到完全公開透明，一方面公眾無法完全參與科技評估活動的過程監(jiān)督與意見反饋，可能會影響公眾對于科技評估公正性的判斷；另一方面科技評估結(jié)果反映出的問題可能會在不同科技評估中重復(fù)出現(xiàn)，科技評估結(jié)果不能得到有效利用，產(chǎn)出效益較低。

面對上述問題，基于美國、日本在科技評估體系建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，從科技評估主體、科技評估標(biāo)準(zhǔn)與科技評估結(jié)果角度出發(fā)可得出以下三條對我國科技評估體系建設(shè)的啟示：

1）完善第三方評估主體參與機(jī)制，保證科技評估的獨(dú)立性與公正性。首先，完善第三方評估機(jī)構(gòu)資格申請與準(zhǔn)入審查機(jī)制，允許科技智庫等滿足獨(dú)立性與專業(yè)性要求的科技機(jī)構(gòu)主體申請，在經(jīng)過嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)化的審查流程后，納入第三方評估機(jī)構(gòu)庫。其次，利用數(shù)字化創(chuàng)新手段，對第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)字化信息管理，尤其是對機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)方實(shí)行動態(tài)監(jiān)控。在進(jìn)行第三方機(jī)構(gòu)評估對象分配時(shí)，及時(shí)對可疑情況發(fā)出預(yù)警，要求第三方評估機(jī)構(gòu)定期主動上報(bào)本機(jī)構(gòu)信息變化，從主動上報(bào)與被動監(jiān)測兩方面保證科技評估的獨(dú)立性；最后，完善第三方評估機(jī)構(gòu)的支持與監(jiān)管機(jī)制。不僅需要從資金、人員、專業(yè)技能等方面給予第三方評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立從事科技評估工作的物質(zhì)保障與能力保障，還需要強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制，定期收集科技評估委托方與評估對象對第三方評估機(jī)構(gòu)的意見建議，考察第三方評估機(jī)構(gòu)在工作效率、工作能力、資金使用、評估結(jié)果等方面的專業(yè)性與合規(guī)性，維護(hù)科技評估結(jié)果的公平公正。

2）完善科技評估標(biāo)準(zhǔn)分級分類機(jī)制，促進(jìn)科技評估指標(biāo)的合理化發(fā)展。首先，對于科技機(jī)構(gòu)，評估要充分考慮不同科技機(jī)構(gòu)及其研究內(nèi)容的特點(diǎn)，考慮到科技機(jī)構(gòu)在經(jīng)營、運(yùn)營方面具有自主性，在評估指標(biāo)制定方面給予科技機(jī)構(gòu)一定的自主權(quán)。可參考美日做法，從國家層面在科技評估指標(biāo)制定上以指南形式給予指標(biāo)內(nèi)容的方向性指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)科技機(jī)構(gòu)從自身特點(diǎn)出發(fā)制定科技評估指標(biāo)，完成自評估工作。自評估的結(jié)果應(yīng)受外部評估方審查，在評估內(nèi)容合理、流程規(guī)范、結(jié)果可信的基礎(chǔ)上將之作為外部評估基礎(chǔ)，滿足科技機(jī)構(gòu)個(gè)性化、多樣化的發(fā)展需求。其次，對于科技項(xiàng)目，以高質(zhì)量科技成果產(chǎn)出為目標(biāo)，從項(xiàng)目的研究領(lǐng)域前沿程度、知識產(chǎn)權(quán)成果產(chǎn)出難易、技術(shù)轉(zhuǎn)化周期長短、預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益多少等方面制定分類分級標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定動態(tài)評估指標(biāo)權(quán)重。對于關(guān)鍵領(lǐng)域重點(diǎn)難點(diǎn)問題研究項(xiàng)目，可適當(dāng)減少科研成果轉(zhuǎn)化、知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)出指標(biāo)權(quán)重，使得從事難度較大、不確定性因素較多的基礎(chǔ)研究、顛覆性技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)研究的科研工作者減輕指標(biāo)負(fù)擔(dān)，真正以突破科學(xué)認(rèn)知、打破技術(shù)瓶頸為目標(biāo)潛心科研。最后，對于科技人才的能力評估與績效考核，在考察其過去專業(yè)積累、科技成果產(chǎn)出、前沿理解程度、教學(xué)能力等方面進(jìn)行評估之外，也應(yīng)該將其未來發(fā)展?jié)摿?、工作敬業(yè)態(tài)度與社會責(zé)任感納入考核指標(biāo)，全面評價(jià)科技人才的綜合素養(yǎng)。

3）完善科技評估資源共享機(jī)制，促進(jìn)科技評估的透明化發(fā)展。每一次科技評估工作都是在科技評估委托方、科技評估對象、科技評估主體的共同努力下完成的，科技評估數(shù)據(jù)資源、工具方法、人員交流的共享與公開對于完善科技評估流程、擴(kuò)大科技評估效益、形成科技評估協(xié)同效應(yīng)、降低科技評估成本方面具有重要價(jià)值。首先，可建立公開的科技評估交流平臺，對歷史科技評估中的數(shù)據(jù)、人員信息、方法與評估結(jié)果進(jìn)行集中編碼存儲，并建立經(jīng)驗(yàn)分享與資源交換機(jī)制，一來方便科研人員進(jìn)行數(shù)據(jù)的分類查閱，二來借此平臺實(shí)現(xiàn)科技評估的知識傳播與經(jīng)驗(yàn)傳遞；其次，及時(shí)向社會宣傳分享科技評估成果，加強(qiáng)科技評估的社會監(jiān)督與介入。對于一些研究結(jié)果直接影響國計(jì)民生、人民福祉的科研項(xiàng)目，可納入社會公眾監(jiān)督機(jī)制，采取調(diào)查問卷等方式，在項(xiàng)目成果落地一段時(shí)間后，傾聽來自民眾的反饋意見，提升科研項(xiàng)目的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。