巴西：喜憂參半的國(guó)企反腐改革

李莉

國(guó)有企業(yè)是一國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)命脈，因此世界范圍內(nèi)針對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管與規(guī)制成為共識(shí)。2014年，巴西“洗車行動(dòng)”（Lava Jato）曝出腐敗丑聞。隨著對(duì)這宗腐敗案件的調(diào)查不斷深入，圍繞國(guó)有企業(yè)腐敗引發(fā)的改革在巴西持續(xù)展開(kāi)。

“洗車行動(dòng)”牽扯出的大案

2014年，巴西司法部門開(kāi)啟了主要針對(duì)巴西石油公司的一系列反腐調(diào)查。在此次調(diào)查之初，一家位于巴西首都巴西利亞的洗車加油站，被發(fā)現(xiàn)參與洗錢，因此該調(diào)查被稱為“洗車行動(dòng)”。

隨著調(diào)查不斷深入，司法人員發(fā)現(xiàn)該腐敗案涉及對(duì)象包括巴西議員、政府現(xiàn)任部長(zhǎng)與前任部長(zhǎng)等一百余名官員，巴西前總統(tǒng)亦卷入其中。2016年，時(shí)任巴西總統(tǒng)羅塞夫因此遭到彈劾;2017年，時(shí)任總統(tǒng)特梅爾兩次遭到起訴，但都驚險(xiǎn)過(guò)關(guān);而前總統(tǒng)盧拉則因貪腐和洗錢罪，被判入獄。

此案還涉及多個(gè)國(guó)家。奧德布雷希特建筑公司是巴西最大的建筑公司，1944年成立于巴西北部巴伊亞州，業(yè)務(wù)遍及包括巴西在內(nèi)的20多個(gè)國(guó)家，涵蓋工程、石化和能源等多個(gè)領(lǐng)域。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這家巨頭公司為取得合約而向哥倫比亞、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉、巴西等14個(gè)國(guó)家政府官員行賄，成為拉美史上規(guī)模最大的腐敗案。

“洗車行動(dòng)”調(diào)查暴露出巴西國(guó)有企業(yè)治理存在許多系統(tǒng)性問(wèn)題。例如國(guó)有企業(yè)所有權(quán)復(fù)雜，國(guó)有企業(yè)報(bào)告和監(jiān)督涉及大量相關(guān)企業(yè)，從而導(dǎo)致信息不對(duì)稱和問(wèn)責(zé)關(guān)系散亂。此外，國(guó)家和地方政府依賴腐敗政黨融資體系，意味著傳統(tǒng)問(wèn)責(zé)機(jī)制沒(méi)有對(duì)腐敗產(chǎn)生有效約束。

與此同時(shí)，一系列圍繞企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的漏洞也被曝光出來(lái)。雖然巴西最大的國(guó)有企業(yè)實(shí)施了充分的公司治理標(biāo)準(zhǔn)，但在深入的調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)這些制度大多形同虛設(shè)?；谶@些腐敗問(wèn)題，巴西政府開(kāi)始著手制定加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)治理的反腐敗改革。

改革思路：加強(qiáng)問(wèn)責(zé)與提升透明度

這項(xiàng)改革的核心在于強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制和提高透明度。

2015年，透明監(jiān)督與控制部（MTMC）編制了一份國(guó)有企業(yè)廉潔項(xiàng)目指南。該指南提供了加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)廉潔建設(shè)的思路和建議措施，包括采購(gòu)措施、采購(gòu)人員流轉(zhuǎn)等，同時(shí)建議公司制定自己的廉潔風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)。2016年，政府通過(guò)了《聯(lián)邦國(guó)營(yíng)公司責(zé)任法》，提高締約和采購(gòu)?fù)该鞫?，并通過(guò)引入財(cái)政委員會(huì)和內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)來(lái)改善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理環(huán)境。

改革的另一思路致力于提升信息公開(kāi)和透明。按照《知情法》和7724號(hào)法令，公共機(jī)構(gòu)（包括國(guó)有企業(yè)）需要公開(kāi)信息。例如國(guó)有企業(yè)內(nèi)部層級(jí)和結(jié)構(gòu)，以及公共采購(gòu)流程等信息都需要公開(kāi)。此項(xiàng)立法還要求國(guó)有企業(yè)和其他公共機(jī)構(gòu)建立相關(guān)渠道，接收公眾信息請(qǐng)求，并在《知情法》規(guī)定的時(shí)間框架內(nèi)予以處理和答復(fù)。

根據(jù)上述兩項(xiàng)改革思路，巴西國(guó)有企業(yè)反腐敗改革還進(jìn)行了一系列實(shí)施措施的強(qiáng)化。

圍繞問(wèn)責(zé)與信息透明的各項(xiàng)政策、法律通過(guò)后，巴西政府要求所有國(guó)有企業(yè)必須制定自己的內(nèi)部行為規(guī)范或道德規(guī)范，詳細(xì)規(guī)定員工和高層管理人的預(yù)期行為，包括列明哪些行為是可接受的，哪些行為可能構(gòu)成利益沖突或違法活動(dòng)。在2018年底，所有聯(lián)邦國(guó)有企業(yè)已制定并發(fā)布了各自的行為規(guī)范。

長(zhǎng)期以來(lái)，巴西一直使用“財(cái)務(wù)委員會(huì)”（conselho fiscal）體系充當(dāng)審計(jì)委員會(huì)，但事實(shí)證明作用不大。新法律要求所有公司成立“法定審計(jì)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)雇傭和監(jiān)督內(nèi)部和外部審計(jì)師。此外，委員會(huì)還負(fù)責(zé)接收有關(guān)違反公司商業(yè)規(guī)范和道德規(guī)范的任何實(shí)踐活動(dòng)的匿名報(bào)告。截至2018年初，超過(guò)70%的聯(lián)邦國(guó)有企業(yè)成立了審計(jì)委員會(huì)，約90%實(shí)施了檢舉機(jī)制。

新法律還修改董事會(huì)成員和高層管理人任命流程，在任命國(guó)有企業(yè)高層管理人或董事會(huì)成員所需的技術(shù)資格和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)方面提出了更加明確的要求。此外，法律禁止公務(wù)員擔(dān)任此類職位。

改革成效可見(jiàn)

強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制和提高透明度兩個(gè)改革思路，對(duì)于解決腐敗中的信息不對(duì)稱和權(quán)力制約具有重要的意義。圍繞這兩個(gè)思路所展開(kāi)的一系列改革措施，一定程度上凸顯了法律的規(guī)范性作用和權(quán)力監(jiān)管的重要作用。

巴西立法機(jī)制為內(nèi)部成員和其他聯(lián)邦選舉官員提供了特別地位，只能由聯(lián)邦最高法院來(lái)審訊他們。實(shí)際上，該審判體系內(nèi)的政客案件進(jìn)展緩慢，政客們享有“實(shí)際起訴豁免”權(quán)。

在幾年內(nèi)，刑事司法和刑事訴訟法規(guī)改革以及加強(qiáng)司法機(jī)構(gòu)推動(dòng)了揭露丑聞?wù){(diào)查。尤其是羅塞夫總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的政府，在2013年提出了兩項(xiàng)關(guān)鍵法律，規(guī)定如參與犯罪活動(dòng)的個(gè)人和公司揭發(fā)其他犯罪分子并提供指控證據(jù)，則可減輕審判。再加上多年來(lái)的司法和警察部門能力建設(shè)和培訓(xùn)（尤其是追查洗錢），幫助司法和警察體系搗毀腐敗網(wǎng)絡(luò)，這在過(guò)去是不可能做到的。

在這項(xiàng)改革中，司法部門的執(zhí)行能力通過(guò)一系列舉措得到提升。例如，成立警察和聯(lián)邦檢察官工作小組，集中精力和資源開(kāi)展調(diào)查，檢舉嚴(yán)重行賄受賄和洗錢犯罪;使用辯訴協(xié)議瓦解罪犯之間的串通和秘密，促進(jìn)調(diào)查執(zhí)行;迅速進(jìn)入司法程序和審判，防止有權(quán)力的被告試圖阻礙司法執(zhí)行……這些都凸顯了法律的規(guī)范性以及司法執(zhí)法的效力發(fā)揮重要作用。

同時(shí)，重視與國(guó)際接軌，提升國(guó)際合作能力。巴西政府反腐敗改革之初，就是以國(guó)際公認(rèn)的現(xiàn)代公司治理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接。例如巴西政府和立法機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)采用綜合法律框架，填補(bǔ)重大漏洞，以及對(duì)國(guó)有企業(yè)物資采購(gòu)方式進(jìn)行改革，對(duì)空前危機(jī)提供了穩(wěn)健技術(shù)響應(yīng)。

巴西是國(guó)際經(jīng)合組織（OECD）反賄賂公約簽署國(guó)，對(duì)于個(gè)人和公司行賄其他國(guó)家公職人員以便在國(guó)際交易中獲得優(yōu)勢(shì)的行為，巴西制定了懲罰機(jī)制。作為巴西工作小組承諾的一部分，國(guó)家對(duì)其整體反腐敗法律制度框架進(jìn)行定期評(píng)估。

反腐敗工作或?qū)⒛孓D(zhuǎn)？

雖然上述舉措很大程度上加強(qiáng)了司法部門的執(zhí)行力度，然而這項(xiàng)反腐敗改革的成效卻不盡如人意。在改革過(guò)程中，法律實(shí)施遭遇諸多挑戰(zhàn)，這一改革發(fā)展至今依然充滿了復(fù)雜性。

巴西政府發(fā)現(xiàn)，針對(duì)國(guó)有企業(yè)腐敗所進(jìn)行的改革是必要的，尤其在法律建制方面是必需的。然而，新出臺(tái)的法律執(zhí)行過(guò)程中遭遇很多問(wèn)題。

這些問(wèn)題表面上看起來(lái)是法律層面的問(wèn)題，實(shí)際卻是反腐敗改革過(guò)程中的深層次問(wèn)題。例如巴西參議院批準(zhǔn)了《濫用職權(quán)法案》，新法律原本是為了響應(yīng)司法職權(quán)濫用擔(dān)憂而制定的。但在實(shí)施過(guò)程中，卻發(fā)現(xiàn)該法律對(duì)法官和檢察官濫用職權(quán)罪的定義過(guò)于廣泛。

一些評(píng)論家認(rèn)為，此項(xiàng)新法律可能會(huì)被個(gè)人腐敗犯罪者利用，對(duì)執(zhí)行本職工作的司法檢察官和法官進(jìn)行不正當(dāng)攻擊，從而對(duì)巴西內(nèi)外的反腐敗起訴和調(diào)查產(chǎn)生重大寒蟬效應(yīng)。

2019年11月，巴西最高法院宣布終止對(duì)進(jìn)行案件上訴的被判有罪者的強(qiáng)制監(jiān)禁。同時(shí)，還做出停止由行政部門（包括金融情報(bào)小組、稅務(wù)機(jī)構(gòu)等）進(jìn)行的調(diào)查和司法程序的決定。這些決定引發(fā)了一些擔(dān)憂，因?yàn)檫@有可能制約上述行政部門調(diào)查腐敗相關(guān)犯罪的能力。

這些問(wèn)題都是在政策實(shí)施和法律執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)的，它們引發(fā)了對(duì)于巴西國(guó)有企業(yè)改革成效的思考。國(guó)際經(jīng)合組織反腐敗工作小組曾表示，較為擔(dān)心巴西的反腐敗工作速度放慢或逆轉(zhuǎn)。

顯然，巴西針對(duì)國(guó)有企業(yè)反腐敗所進(jìn)行的改革思路是明確而清晰的，這也是世界范圍內(nèi)各國(guó)廉潔治理的公認(rèn)原則。然而，當(dāng)這些治理原則在具體的國(guó)家或地區(qū)付諸實(shí)踐時(shí)，一系列落地問(wèn)題卻接連出現(xiàn)。其背后的深層次原因究竟是什么？制度的生命力在于執(zhí)行，巴西國(guó)有企業(yè)改革案例再次表明，反腐敗改革的成效實(shí)際上取決于改革措施的有效實(shí)施，這個(gè)過(guò)程充滿挑戰(zhàn)，需要各方力量的配套協(xié)助和智慧支持。（作者系中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家監(jiān)察研究院副院長(zhǎng)、副教授）