宋朝：行政成本再高也不降薪

王曉龍

宋代是中國古代經(jīng)濟和文化發(fā)展的黃金時期，“崇文抑武”“皇帝與士大夫共治天下”等理念已經(jīng)深入人心。由于宋太宗大力提倡科舉取士，擴大錄取名額，從而使得各級官僚機構(gòu)人員數(shù)量急劇膨脹。統(tǒng)治者又給予各級官員較為優(yōu)厚的俸祿待遇，從而導(dǎo)致了整個國家行政成本支出浩大。

在此局面下，從仁宗朝范仲淹“慶歷新政”，到神宗朝“王安石變法”，一些改革家希望打破傳統(tǒng)體制的痼疾，壓縮行政成本，但由于反對勢力強大，效果不盡如人意，貪腐問題日益嚴(yán)重。

膨脹的行政成本

隨著宋朝國家疆域的日益擴大，各種事務(wù)日益增多，行政官員數(shù)量日益膨脹。宋神宗元豐三年（1080年），曾鞏在上奏神宗討論經(jīng)費問題中曾提到：“真宗景德年間有官員一萬余員，仁宗皇祐二萬余員，英宗治平二萬四千員”，這個數(shù)字并未隨著王安石變法而縮減，到了北宋末徽宗宣和元年（1119年），官員總數(shù)合計47752員，超過以往任何朝代。

南宋時期，疆域比北宋縮減了約五分之二，但官員數(shù)量卻并未大規(guī)模壓縮，南宋后期理宗朝就有官員提出，國家疆土日促，官吏卻日益增多，在仁宗朝，用320州的財賦來供養(yǎng)一萬多官員，現(xiàn)在以一百多州郡賦稅，卻供養(yǎng)了二萬四千多官員，這不是太過冗濫了嗎？

隨著官員數(shù)量增多，俸祿支出總的規(guī)模也日益擴大。宋代官員俸祿的構(gòu)成比較復(fù)雜，主要包括請受和添給兩大類，請受包括料錢、衣賜、祿粟，料錢高的每月400貫，少的四五貫。祿粟高的每月100石，少的1石，相差百倍。

添給包括隨身衣糧、薪炭、鹽、馬料、紙、茶酒、廚料等，種類非常豐富，體現(xiàn)了統(tǒng)治者對士大夫的優(yōu)待。外任官員還享有職田，通過收租補充收入。此外，宋代官員還有一些變相俸祿，包括給券補充旅途中食宿所需。地方州郡長官還給予公使錢，作為日常辦公和招待經(jīng)費，一年高的可達(dá)1萬貫，低的也有數(shù)百貫。

再者，為官還可獲得額外錢物賞賜。高宗朝，王綸為皇帝書寫嬪妃進(jìn)位制書頗得歡心，一次就獲得賞賜萬貫。還有對于為官之家賦稅、徭役的減免，這也成為為官的變相俸祿收入。

兩宋時期，各級行政官員的俸祿隨著物價上漲而多次增加，到了南宋中后期，俸祿數(shù)額已是北宋的七八倍之多，宋朝國家一年的財政支出，官員俸祿大約占十之二，總額達(dá)到數(shù)百萬貫，如果加上官員的變相收入，總額亦可達(dá)到上千萬貫，這成為宋朝政府龐大的財政負(fù)擔(dān)。

只精簡不降薪

由于宋朝始終面臨遼、西夏、金等政權(quán)的威脅，軍費支出巨大，占據(jù)國家財政支出60%以上，為了保證財政收支平衡，宋朝政府也采取多種舉措精簡和壓縮官府行政成本。

精簡州縣和行政機構(gòu)數(shù)量是一種做法。太祖、太宗時期，在攻下嶺南、四川地區(qū)后，宋廷曾經(jīng)大量合并地方州縣，將諸州司倉、司戶參軍、縣丞、捕賊等官予以取消。后來還下詔天下州縣官依西川例減省員數(shù)。宋神宗在變法時期，也大量合并州縣，將相關(guān)機構(gòu)和官員裁撤。南宋初年，高宗還對中央三省六部九寺五監(jiān)等予以合并或裁撤。

北宋乃至南宋，還對包括宮觀官、監(jiān)當(dāng)官、添差官等冗官予以裁減，要么清除出官僚隊伍，要么減少相關(guān)費用。如宋神宗時候就提出，宮觀官“無纖介職事，歲費廩食不下數(shù)萬緡”，經(jīng)過衡量，其數(shù)量由100余員減少到45員。

壓縮額外支出也是成本管控的重要舉措。中央通過壓縮地方公使錢和公務(wù)宴會、迎送、饋贈等規(guī)模，壓縮行政成本支出。神宗朝曾限制州府公使錢，實行定額制，隨州郡大小立等，歲自200貫至5000貫止。嚴(yán)查額外經(jīng)營牟利，奢侈宴會之風(fēng)有所收斂。宋徽宗朝，朝廷限定監(jiān)司、發(fā)運宴會不超過300貫，其它諸司不超過200貫。南宋紹興三十一年（1161年）下詔諸路監(jiān)司節(jié)浮費以待用。孝宗淳熙十三年（1186年）詔裁省百官冗食。朝廷還通過不斷頒布《禁奢令》來限制包括官員在內(nèi)的各色人等奢侈消費。

直接縮減官員俸祿的情況并不常見，但是在戰(zhàn)爭期間和南宋初期，由于朝廷財政經(jīng)費緊張，曾經(jīng)出現(xiàn)借用或者減半支出官員俸祿的情況。此外，宋代官員俸祿在支出時候就存在折支（包括按照一定比率支給，如十分俸，只支給八分。或者月俸一部分給現(xiàn)錢，一部分用實物替代），這對于官員們實際收入還是有影響的，特別是市場物價變動比較大的時期。在地方上一些貧困的州縣，也存在扣發(fā)屬官俸祿的情況。

由于將吏治腐敗完全歸結(jié)于俸祿偏低，所以考慮到縮減俸祿可能造成的后果，宋代決策者較少采用直接縮減官員俸祿的方式。

待遇的落差與花式貪腐

宋朝政府采取的多種成本管控舉措，對各級官員的實際收入還是造成了一定的影響，特別是基層州縣官員，而這些官員約占了官員隊伍數(shù)量的五分之三以上。

真宗時期，有縣尉一個月俸祿才5貫，感嘆俸貧不足用，說“五貫九百五十俸，省錢當(dāng)做足錢用，妻兒尚未厭糟糠，童仆豈免遭饑凍”。神宗時期，王安石也提到，基層官員，一個月所得多者八九貫錢，少的四五貫，這還是包括守選、待除、守闕等多個環(huán)節(jié)在內(nèi)，整個計算起來，六七年才得三年之祿，實在是貧困得很。宋神宗因此下詔增加選人俸祿，普遍增加俸祿40%～50%。但隨著物價的上漲，仍然難以滿足其生活需求。

宋代各級官員多存在貪腐行為，利用崗位便利為自己和家人牟利，以致士大夫感嘆“廉吏十一，貪吏十九”，“天下之患，莫大于士大夫無恥”。其中高級官員首當(dāng)其沖，低級官員只能利用職務(wù)之便，小偷小貪。

哲宗朝陽翟縣令趙仁恕自盜官錢、用于雇人搬家，花費5貫855文，并有自盜贓罰錢、官酒錢等事?；兆诔紫嗖叹?，修改貼職錢規(guī)定，一人領(lǐng)雙份俸祿，還動以筆帖，從榷貨務(wù)支領(lǐng)錢物，所侵吞千萬計。南宋寧宗朝趙師睪在多地都極力聚斂，搜刮民財。擔(dān)任淮東轉(zhuǎn)運使時貪沒緡錢多達(dá)40萬;擔(dān)任揚州知州時，搜刮庫府錢物殆盡，州人嘲之以詞，有“一陣揚州刮地風(fēng)”之語，各種貪贓手段花樣百出。

宋代行政官員貪腐的另一個突出表現(xiàn)就是追求奢侈享樂生活，在公務(wù)接待方面奢侈消費，耗費大量錢財。神宗朝時，河中府知府鞠真卿，在郡不理政務(wù)，一年當(dāng)中舉行宴會90余場。

當(dāng)時的杭州，因為監(jiān)司官員多在州置司，經(jīng)常聚會宴飲，杭州通判二員，把行政工作都委派給下屬，每天主要任務(wù)就是陪同知州、監(jiān)司飲酒享樂，以至于“朝夕聚首，疲于應(yīng)接”，此州也被官場號為“酒食地獄”。

南宋時期一頓公務(wù)宴會花費3000至6000貫，已經(jīng)相當(dāng)于當(dāng)時一個小縣一年歲計之?dāng)?shù)，公款吃喝浪費之風(fēng)嚴(yán)重，無以復(fù)加。

在公務(wù)迎送方面，花費同樣驚人。四川郡守凡赴新任，舟輿器用，無不具備，又需黃金以為人船雇用之費，多至五六千緡。由于一些州郡迎送官員頻繁，一年當(dāng)中迎送往來費用甚至達(dá)到四五萬貫?zāi)酥烈欢f貫，給州縣造成巨大的財政困難。

禮品饋贈在宋代尤其是南宋風(fēng)氣日益嚴(yán)重，奢侈享樂中夾雜侵吞公共財物的罪行。南宋李心傳就說：公使苞苴，在東南而為尤甚。揚州每年饋送禮品在賬冊上的就有12萬貫，江南諸州，每年用酒來贈送給臨安的官員，一年要去五六次，總數(shù)達(dá)到數(shù)千瓶。一些以總領(lǐng)官兼任州郡長官的，到任不到半年，接受的禮品錢物饋贈，就達(dá)到四五萬貫。

優(yōu)待士大夫：懲貪不嚴(yán)的代價

那么，宋朝政府的成本管控舉措與各級官員的貪腐問題究竟有沒有關(guān)系呢？從實際情況看，有一定關(guān)系，但不是主要原因。

宋朝政府在特殊時期的借請、借減官員俸祿，確實導(dǎo)致一定時期內(nèi)官員生活出現(xiàn)困難。再如宋朝普遍執(zhí)行的俸祿折支問題，導(dǎo)致官員群體特別是低級文官俸祿收入偏低。還有中低級官員的任期制設(shè)計，使得他們上任、卸任前后需要待闕二三年甚至更長。這中間的空檔期俸祿收入大大縮減甚至沒有俸祿，在此情況下，為了卸任后的生計，不排除一些官員鋌而走險，在任撈取更多財物，滿足卸任生活所需的現(xiàn)象。

但是另一方面，宋代貪贓腐敗官員的主體，是那些中高級官員，像蔡京、秦檜、賈似道等權(quán)相，他們才是大貪、巨貪，官場貪腐之風(fēng)也是由他們掀起的。這些高官俸祿收入很高，又有各種賞賜，卻仍然貪贓枉法，賣官鬻爵，這其中一個重要的原因就是宋代優(yōu)待士大夫，懲治貪贓執(zhí)法不嚴(yán)。

由于優(yōu)待士大夫的傳統(tǒng)，宋代雖然也出臺了治理貪贓的法律制度和監(jiān)察制度，但是從實際效果看，多是雷聲大雨點小，懲貪不嚴(yán)。

皇帝雖然下詔各級監(jiān)察官要嚴(yán)格檢查，糾舉貪贓，但往往自己卻先壞了規(guī)矩。范旻被任命為淮南轉(zhuǎn)運使時，上任前宋太祖特意囑咐他：“聽說愛卿家貧，茍有所需，但挪官錢用之?！庇辛嘶实鄣目谥I，貪污官錢豈不正大光明了？

宋真宗大中祥符年間，河?xùn)|路提點刑獄奏劾駙馬柴宗慶私使人買馬不輸稅錢，請劾其罪。真宗卻詔命“釋不問”。元豐元年（1078年），河北東路提刑汪輔之彈劾大名知府文彥博，稱他違法饋送當(dāng)路監(jiān)司，并拿到饋送例冊憑證，神宗卻詔汪輔之速以例冊還大名府。宋哲宗朝還推行過命官犯罪“不死、不黥、不杖”的三免法，擴大等級特權(quán)。

法律長期得不到有效執(zhí)行，因貪贓犯罪的官員處罰很輕，過幾年又?jǐn)?fù)官職，真正因貪贓而被處死、籍沒家產(chǎn)的官員少之又少，“夫贓者千而敗者一，幸而敗矣，又曰不忍殺也”，無法起到嚴(yán)懲貪官、殺一儆百的作用。宋代官員的貪贓問題只能是愈演愈烈，難以得到根治。而宋太宗手書的刻于州縣廳堂的《戒石銘》，其中的告誡：“爾俸爾祿，民膏民脂，下民易虐，上天難欺”，似乎也失去警示作用，只是束之高閣的擺設(shè)。

唯有嚴(yán)格執(zhí)法，懲貪肅紀(jì)，才能保持政風(fēng)清廉，而行政成本管控、增俸養(yǎng)廉等舉措，也都只是配套補充手段。（作者系河北大學(xué)宋史研究中心教授）

宋代官員的俸祿是歷代王朝里相對較高的。

宋朝政府采取的多種成本管控舉措，對各級官員的實際收入還是造成了一定的影響，特別是基層州縣官員，而這些官員約占了官員隊伍數(shù)量的五分之三以上。