關(guān)于新疆白楊河流域河長(zhǎng)制工作實(shí)踐探討

張桂林，張愛(ài)民，陳全新，馬 亮

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 水利與土木工程學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830052；2.新疆白楊河流域管理局，新疆 烏魯木齊 830000)

在2007年時(shí)，太湖出現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化，藍(lán)藻大量繁殖，環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，因此無(wú)錫市在下半年提出了河長(zhǎng)制，制定了嚴(yán)厲的地方法規(guī)、嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)、健全的組織機(jī)構(gòu)、明細(xì)的督察制度[1]，太湖的生態(tài)得到改善。蘇州市、天津市、貴州省、江西省等各地先后開(kāi)始對(duì)流域的治理實(shí)行河長(zhǎng)制制度。然而當(dāng)下河長(zhǎng)制制度尚未成熟，例如朱玫[2]認(rèn)為河長(zhǎng)制本質(zhì)是一種人治，即職責(zé)非法定，是否能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)。王書(shū)明等[3]認(rèn)為河長(zhǎng)制的考核機(jī)制不健全，行政問(wèn)責(zé)很難落實(shí)。李美存等[4]提出治理主體自主性與規(guī)則意識(shí)間存在矛盾、績(jī)效考核的公正性缺乏保障。但從已經(jīng)試行河長(zhǎng)制的地區(qū)來(lái)看，各流域的生態(tài)環(huán)境得到改善，因此這項(xiàng)制度得到國(guó)家的高度重視。

河長(zhǎng)制堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展、黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、問(wèn)題導(dǎo)向因地制宜、強(qiáng)化監(jiān)督嚴(yán)格考核的原則，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)。解決了部門(mén)聯(lián)動(dòng)失靈、水資源配置不均、水污染嚴(yán)重等問(wèn)題。各地區(qū)流域治理重點(diǎn)問(wèn)題各不相同，因此沒(méi)有一個(gè)通用的流域管理模式[5]。新疆白楊河流域剛剛建立河長(zhǎng)制制度，處于萌芽期。

1 白楊河流域存在的問(wèn)題

1.1 流域概況

新疆白楊河流域發(fā)源于東天山支脈博格達(dá)峰南麓，屬于溫帶大陸性干旱和半干旱氣候，降雨量十分稀少，來(lái)水量主要依靠天山融雪，由上游烏魯木齊市達(dá)坂城區(qū)的黑溝、阿克蘇河、高崖子河等支流在峽口處匯集而成，由北流向南，穿越天山峽谷進(jìn)入吐魯番市托克遜縣境內(nèi)，隨后流向轉(zhuǎn)為由西向東，其間又有柯?tīng)枆A溝在巴依托海峽谷匯入河道，最終注入距托克遜縣城東南約50 km的艾丁湖。全程共流經(jīng)10個(gè)渠首，包括黑溝渠首、高崖子渠首、阿克蘇渠首、蘭州灣渠首、泉溝渠首、小草湖渠首、柯?tīng)枆A渠首、勝利渠首、托臺(tái)渠首和寧夏宮渠首，流域總面積為5173.4 km2。白楊河流域流經(jīng)不同的行政區(qū)，包括烏魯木齊達(dá)坂城區(qū)、吐魯番托克遜地區(qū)及高昌區(qū)，因此在“上下游”“左右岸”“主干流”之間產(chǎn)生了水污染防治和水資源開(kāi)發(fā)利用的矛盾和沖突[6]。為協(xié)調(diào)各行政區(qū)用水矛盾，對(duì)水資源進(jìn)行調(diào)配，2015年成立白楊河流域管理局。

1.2 水資源短缺、地區(qū)引水矛盾

新疆白楊河流域地表水年均2.59億m3，地下水可開(kāi)采量年均0.51億m3，流域水資源總量年均3.10億m3，2018年總用水量達(dá)到3.79億m3，供水量與需水量相差0.69億m3。據(jù)2018年調(diào)查，整個(gè)白楊河流域農(nóng)業(yè)用水量占河道總來(lái)水量的92%，灌溉水利用系數(shù)僅為0.51，其余來(lái)水量用于工業(yè)，基本無(wú)生態(tài)用水，流域范圍內(nèi)生態(tài)植被十分脆弱。由表1可得上游達(dá)坂城區(qū)年均需水量0.99億m3，2016—2019年引水量均大于需水量，下游托克遜縣年均需水量2.29億m3，引水量均小于需水量。因此下游農(nóng)業(yè)灌溉引水量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致下游地下水超采0.47億m3/a。托克遜縣和達(dá)坂城區(qū)引水量和年平均需水量見(jiàn)表1。

表1 引水量和需水量

1.3 水污染現(xiàn)象

新疆白楊河流域當(dāng)下主要面臨生活和農(nóng)業(yè)污染，同時(shí)存在少量的工業(yè)污染。生活污水方面，對(duì)生活污水無(wú)處理措施、監(jiān)管不到位，達(dá)坂城區(qū)和托克遜縣居民集中地區(qū)所臨近的河段處出現(xiàn)生活污水直接排入河道現(xiàn)象，同時(shí)生活垃圾丟棄在河道附近，成為河道漂浮性污染物的主要來(lái)源。農(nóng)業(yè)污染方面，農(nóng)業(yè)的粗放施肥、過(guò)量施藥，造成地表水及地下水污染。工業(yè)污染方面，達(dá)坂城區(qū)的蘭州灣煤礦已關(guān)停多年，但是在達(dá)坂城區(qū)東湖村下游河道內(nèi)堆放的煤矸石未進(jìn)行處理，長(zhǎng)度約1.0 km，占?jí)禾盥窈拥?，污染河道水質(zhì)。

1.4 生態(tài)脆弱

白楊河整個(gè)流域分布著濕地、野生駱駝刺自然生長(zhǎng)區(qū)以及下游艾丁湖生態(tài)區(qū)。由于政府和流域居民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)不夠，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中消耗了大量的水資源，使得生態(tài)用水有限，造成整個(gè)流域植被退化、生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

白楊河流域上游源流區(qū)和干流區(qū)均有濕地分布。主要集中于黑溝、阿克蘇河、高崖子河匯合處的大草湖區(qū)以及后溝末端處的小草湖區(qū)，在各源流出山口以下的灌區(qū)周邊也有少量分布，近年來(lái)流域濕地面積呈萎縮狀態(tài)。干流尾閭分布面積約27 333.3 hm2的駱駝刺鹽生草甸，為野生駱駝刺自然生長(zhǎng)區(qū)，生長(zhǎng)水源主要依靠地下水，由于白楊河上、中游人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度大，地下水開(kāi)采量不斷增大，導(dǎo)致白楊河下游區(qū)域地下水水位呈下降趨勢(shì)，尾閭駱駝刺生長(zhǎng)需水環(huán)境日益惡化。白楊河水系末端的艾丁湖面積由1970年的60.0 km2逐漸萎縮到現(xiàn)在的季節(jié)性湖泊。湖區(qū)裸露鹽化面積高達(dá)90.0 km2，河床已經(jīng)演變成鹽沼地和鹽殼地。

2 白楊河流域河長(zhǎng)制治理成效

2.1 試行巡查檢查制度

已經(jīng)建立市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村四級(jí)河湖水域岸線巡查檢查網(wǎng)絡(luò)。各級(jí)河長(zhǎng)、村級(jí)巡查員按“5個(gè)1”巡查機(jī)制具體負(fù)責(zé)流域岸線巡查檢查工作，對(duì)污染水源、破壞環(huán)境、危害水安全、亂采亂挖、亂占亂建、亂倒亂排等違法行為，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告，并進(jìn)行嚴(yán)格處理。至此白楊河流域的水質(zhì)得到逐步恢復(fù)，并且經(jīng)過(guò)河長(zhǎng)制的管理，拆除了大量的河道建筑物。例如G30小烏項(xiàng)目第一、第二、第三、第四標(biāo)段的涉河便道在2020年7月30日拆除，達(dá)坂城區(qū)東湖村下游河道中的非法采砂場(chǎng)也停止采砂。白楊河的河道環(huán)境得到很大的改變。

2.2 試行考核辦法

已建立客觀公正、科學(xué)合理、系統(tǒng)綜合為原則的考核制度，實(shí)行定量考核與定性評(píng)估相結(jié)合、交叉考核與相互監(jiān)督相結(jié)合、目標(biāo)考核與公眾評(píng)議相結(jié)合、平時(shí)考核與定期考核相結(jié)合。主要對(duì)政策措施保障落實(shí)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水資源管理、河道管理、水污染治理、水環(huán)境質(zhì)量、信息化管理和群眾滿意度測(cè)評(píng)等相應(yīng)的措施落實(shí)情況進(jìn)行考核。實(shí)行以百分制設(shè)置附加分對(duì)流域進(jìn)行年終考核，考核結(jié)果分為優(yōu)秀(90分以上)、良好(80～90分)、合格(70～79分)、不合格(69分及以下)四個(gè)等級(jí)。對(duì)未完成任務(wù)、受到上級(jí)通報(bào)批評(píng)、發(fā)生重大問(wèn)題的負(fù)面影響較大的予以減分。至此調(diào)動(dòng)了整個(gè)流域?qū)拥赖姆e極治理，同時(shí)為流域治理出現(xiàn)問(wèn)題的河段負(fù)責(zé)人提供處罰依據(jù)。

2.3 試行投訴舉報(bào)受理制度

2018年至今白楊河流域已經(jīng)在整個(gè)流域新建了40塊宣傳牌。把各級(jí)河長(zhǎng)電話以及監(jiān)督電話在宣傳牌上進(jìn)行公示，一旦河段被舉報(bào)投訴，負(fù)責(zé)該河段的河長(zhǎng)必須及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，聽(tīng)取舉報(bào)人和周?chē)罕姷囊庖?jiàn)，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行解決處置。并把事件處理的結(jié)果及時(shí)反饋給舉報(bào)人，并向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)。群眾也加入了流域河道環(huán)境的治理，加大了河道的監(jiān)督管理。

3 完善白楊河流域綜合治理措施

3.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各級(jí)黨委、政府要把實(shí)施河長(zhǎng)制，保護(hù)河湖健康，作為當(dāng)前推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要工作，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，狠抓落實(shí)，抓緊制定白楊河流域河長(zhǎng)制實(shí)施方案。建立聯(lián)席會(huì)議制度，由河長(zhǎng)負(fù)責(zé)牽頭召集河長(zhǎng)制辦公室和責(zé)任單位，協(xié)調(diào)解決白楊河流域和艾丁湖保護(hù)治理的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)河湖保護(hù)治理重要事項(xiàng)進(jìn)行督辦。建立信息通報(bào)制度，加強(qiáng)日常工作溝通和協(xié)調(diào)，定期發(fā)布河長(zhǎng)制工作消息，通報(bào)典型事例。

3.2 減少農(nóng)業(yè)用水

困擾整個(gè)新疆白楊河流域發(fā)展的主要問(wèn)題是水資源的短缺，水資源短缺引起生態(tài)用水被擠占、上下游引水矛盾、下游地下水超采等一系列問(wèn)題。其中在流域總用水中，農(nóng)業(yè)用水占比達(dá)到92%，灌溉用水效率嚴(yán)重低于國(guó)家要求，因此解決水資源短缺的問(wèn)題，須從減少農(nóng)業(yè)灌溉用水開(kāi)始。

(1)削減農(nóng)業(yè)灌溉面積。根據(jù)《烏魯木齊用水總量控制方案》和《吐魯番市用水總量控制方案》，白楊河流域現(xiàn)狀灌溉面積24 873.3 hm2，在2030年前白楊河流域需退減灌溉面積8333.3 hm2，其中達(dá)坂城區(qū)和托克遜縣需退減2666.7 hm2和5666.7 hm2。

(2)增加節(jié)水灌溉面積。2018年新疆白楊河流域高效節(jié)水灌溉面積為2060.0 hm2，占總灌溉面積的7%。根據(jù)用水總量控制方案分解指標(biāo)，2030年新疆白楊河流域高效節(jié)水面積將達(dá)到13 133.3 hm2，節(jié)灌率達(dá)到62%。其中達(dá)坂城區(qū)和托克遜縣高效節(jié)水面積分別為3000.0 hm2和10 133.3 hm2。

(3)加強(qiáng)輸水、蓄水工程的修復(fù)和建立。由于多年運(yùn)行，渠道破壞嚴(yán)重。建議對(duì)干、支、斗采用混凝土板或漿砌石防滲，對(duì)不規(guī)則斷面整修。并且建立一個(gè)大型蓄水建筑物，對(duì)整個(gè)流域起到調(diào)蓄作用。

(4)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。由于上下游地理?xiàng)l件、歷史文化不一樣，結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)上下游分別提出不同的發(fā)展方向。上游達(dá)坂城區(qū)提出休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合的發(fā)展思路。下游托克遜縣，通過(guò)優(yōu)化田間管理、增加產(chǎn)品質(zhì)量，達(dá)到“現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的精品版”的目標(biāo)。全流域總需水量由2018年3.79億m3降低到2030年的2.84億m3。

3.3 完善水資源制度

國(guó)家對(duì)改善某方面的現(xiàn)狀，往往以立法為先導(dǎo)。完善法律和嚴(yán)格執(zhí)法是流域治理的根本保障[6]，如：建立合理的水權(quán)制度、劃定生態(tài)用水紅線、調(diào)解水勢(shì)糾紛。

3.4 加大宣傳力度

河長(zhǎng)制的治理必須建立政府—企業(yè)—社會(huì)相協(xié)調(diào)的完整機(jī)制，讓所有的受益者都參與到流域生態(tài)治理之中。群眾是流域治理中的重要組成成分，對(duì)政府治河結(jié)果、河道環(huán)境現(xiàn)狀、企業(yè)排水情況進(jìn)行監(jiān)督，與政府一起治理流域環(huán)境。(1)通過(guò)建立QQ群、微信群、微博、信箱等措施。(2)通過(guò)調(diào)整宣傳牌安放位置、增加媒體和網(wǎng)絡(luò)的宣傳方式，提高群眾在流域治理中的參與度。

4 結(jié) 論

通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、減少農(nóng)業(yè)用水、完善水資源制度、構(gòu)建考核細(xì)則評(píng)價(jià)和加大宣傳力度的措施，進(jìn)一步完善新疆白楊河流域河長(zhǎng)制制度。解決水資源短缺和生態(tài)破壞問(wèn)題，以及未來(lái)可能出現(xiàn)水污染加劇現(xiàn)象。河長(zhǎng)制將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)與流域生態(tài)改善相結(jié)合，為促進(jìn)流域內(nèi)各行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供制度保證。