我國食糖儲備制度的發(fā)展概況（二）

藍(lán)艷華

（廣東省科學(xué)院生物工程研究所/全國甘蔗糖業(yè)信息中心，廣東 廣州510316）

5 國儲糖和食糖價格的關(guān)系

5.1 國儲糖收放直接影響食糖價格變化

國儲糖收放能影響價格的短期波動，即使市場中存在著諸多利好因素，龐大的國儲糖庫存始終壓制著糖價，但并不能改變食糖市場價格的長期趨勢。1992年我國取消食糖定量供應(yīng)，食糖生產(chǎn)價格實行國家指導(dǎo)下的市場調(diào)節(jié)，形成了全國范圍內(nèi)的食糖自由流通。2000年我國完全取消了食糖的政府指導(dǎo)價，實行食糖流通體制，政府進(jìn)行間接調(diào)控［6］。1999年底，廣西遭遇了幾十年不遇的霜凍天氣，大面積的甘蔗被凍壞，糖價一周之內(nèi)從1985元/噸暴漲至2800元/噸，最高升至4350元/噸，為平抑糖價國家采取投放國儲糖等措施，下半年糖價開始回落。

5.2 國儲糖拍賣對食糖市場的持續(xù)影響

國儲糖拍賣對糖市的影響是持續(xù)的、累積的、從量變到質(zhì)變的過程。2006年國儲糖拍賣價格高，這是由于2004/2005年、2005/2006年制糖期受嚴(yán)重干旱天氣影響，糖料種植面積減少，甘蔗和食糖產(chǎn)量大幅減產(chǎn)，市場供給出現(xiàn)較大的缺口；而國際糖價在9～12美分/磅波動，進(jìn)口食糖無利可圖。糖價從2005年2月的2560元/噸升到3月的2850元/噸，4月上漲到2900～3000元/噸，6月國家拍賣41.8萬噸國儲糖，糖價不僅沒有下跌，反而加速上漲到3200～3400元/噸；進(jìn)入8月在消費(fèi)旺季的拉動下，糖價再上一個臺階，很多廠商擔(dān)心國家宏觀調(diào)控打壓，大量銷售造成超賣，升至3700元/噸；9～10月糖價基本維持在3800～3900元/噸；進(jìn)入11月由于廠家、商家惜售和囤積，以及8～10月連續(xù)拋售58萬噸，國內(nèi)舊糖庫存銷售基本告磬，加上當(dāng)年進(jìn)口糖110萬噸（40萬噸進(jìn)入國家儲備，70萬噸投放市場），還有新糖開始上市，給市場帶來巨大壓力，糖價在一個月內(nèi)暴跌600多點(diǎn)；但進(jìn)入12月，受國際糖價大幅上漲，國內(nèi)提高甘蔗收購價，南方產(chǎn)區(qū)制糖企業(yè)推遲開榨，再加上節(jié)前備貨提前等多重因素的影響，加劇了國內(nèi)市場短期供給緊張的局面，糖價又出現(xiàn)大幅度上漲，最高達(dá)到4300元/噸。一路飆升到2006年1月的近6000元/噸。針對食糖市場價格大幅上漲，2006年1月5日投放9.2萬噸國儲白糖進(jìn)行調(diào)控，競拍底價為3800元/噸，拍賣均價達(dá)4557.9元/噸，最高成交價為4640元/噸，遠(yuǎn)低于當(dāng)時鄭州商品交易所白糖的期貨價格，拍賣當(dāng)日主要批發(fā)市場的價格出現(xiàn)了漲停；1月16日再拍賣9.2萬噸；這2次拍賣交易激烈，高開高走，但對抑制糖價起到的作用不明顯，因為國儲糖被少數(shù)的糖商或糖廠囤積并未有效投放到市場。受2006年6月投放國儲糖55.2萬噸的消息影響，當(dāng)日各地糖價應(yīng)聲而跌，其中，東莞糖價降至4760元/噸，上海為4800元/噸，昆明為4450元/噸，南寧為4650元/噸，與之前國內(nèi)糖價5000～5300元/噸的高位相比大都下降了500～600元［7］。在國儲重拳出擊下，糖價最終有所回落。

5.3 國儲糖后期競拍的價格預(yù)期被提高

2009/2010年和2010/2011年是投放國儲糖數(shù)量和頻率最多的2個制糖期，見表3和圖1，基本上都處于價格調(diào)整的拐點(diǎn)，食糖價格漲勢得到遏制，之后進(jìn)入新一輪的下調(diào)或盤整中；在大趨勢下看，國儲糖投放后并未影響價格，仍保持了相對較長時間的上漲趨勢，但是小范圍周期看，國儲糖投放能改變價格原有的短期上漲下跌方向?；仡?009/2010年制糖期的5次拍賣，拍賣的均價依次為4915、4672、4798、5438、4946元。第一次拍賣導(dǎo)致廣西南寧現(xiàn)貨價格下調(diào)了50～70元/噸；第三次拍賣則帶動了現(xiàn)貨報價大幅上漲100～180元不等；第二次拍賣與第四次、第五次拍賣一樣，對現(xiàn)貨報價基本沒有影響，糖市保持了平穩(wěn)運(yùn)行，2010年3月5日進(jìn)行第四批次26萬噸國儲糖投放（前3次拋儲總量為86萬噸），當(dāng)天，白糖期貨主力合約1009收盤5635元/噸，較3日結(jié)算價下跌48元/噸；現(xiàn)貨市場上，批發(fā)市場行情振蕩走弱，主產(chǎn)區(qū)多數(shù)地方中間商的現(xiàn)貨報價繼續(xù)下調(diào)，制糖集團(tuán)報價則以持穩(wěn)為主，成交一般偏淡［8］。

2009/2010年累計拋儲172萬噸，均價為5136.03元/噸；而2010/2011年累計拋儲186萬噸，均價高達(dá)7026.79元/噸，成交均價差別大，這與現(xiàn)貨市場的均價漲幅基本相當(dāng)，進(jìn)一步表明了拋儲均價對現(xiàn)貨和期貨市場的指導(dǎo)作用。2011年2月28日第四批15萬噸國儲糖投放后，白糖期貨和現(xiàn)貨價格均在7200元/噸上下波動，此后又向下跌。2011年8月5日和8月22日分別投放第七批和第八批國儲糖，競拍數(shù)量均為20萬噸，競賣底價為4000元/噸（倉庫提貨價），共40萬噸白砂糖全部成交，刺激現(xiàn)貨價格扶搖直上，廣西主產(chǎn)區(qū)報價甚至接近7800元/噸，最高成交價分別是7860元/噸和7930元/噸，最低成交價7610元/噸和7500元/噸，平均價格7730.57元/噸和7672.03元/噸，總成交金額15.46億元和15.32億元。2011年9月16日投放第九批國儲糖，成交數(shù)量20萬噸，競賣底價為4000元/噸（倉庫提貨價），最高價7370元/噸，最低價6230元/噸，平均價7021.83元/噸，成交金額14.42億元。

表3 2009/2010～2010/2011年制糖期歷批次國儲糖競賣結(jié)果

圖1 2009/2010～2010/2011年制糖期歷批次國儲糖競賣情況

5.4 階段性供給緊張是導(dǎo)致國儲糖拍賣價上漲的根本動力

綜合來看，直接拋售國儲糖調(diào)控效果不明顯，國內(nèi)各大型批發(fā)市場以及鄭州期貨市場糖價紛紛上調(diào)，很多國儲糖拍賣不僅沒有壓制住現(xiàn)貨價格，反而讓市場預(yù)期需求強(qiáng)烈、供求緊張程度加重，并進(jìn)一步推高了現(xiàn)貨市場價格。糖價高企給制糖和用糖企業(yè)帶來風(fēng)險，使得制糖企業(yè)更加惜售，而用糖企業(yè)增加采購。另外，國內(nèi)糖價的大幅上漲也使得國內(nèi)糖價與國際市場接軌，改變了國內(nèi)、國際市場糖價倒掛的現(xiàn)象。拍賣的糖源、數(shù)量和布局合理是國儲糖拍賣價上漲的原因之一。2016/2017年制糖期，正式進(jìn)入國儲糖去庫存階段，廣西主產(chǎn)區(qū)甘蔗收購價上調(diào)至480元/噸，平均制糖成本上漲至5800元/噸，生產(chǎn)成本將成為糖價最堅實的底部支撐，這是第一道防線。第二道防線是國儲糖的拋售底價。拋售底價高于2016年的6000元/噸，國內(nèi)糖價底部就會相應(yīng)抬高。以目前國內(nèi)產(chǎn)需情況估算，不考慮進(jìn)口補(bǔ)充，供給缺口將超過400萬噸，700多萬噸的國儲糖去庫存目標(biāo)很容易實現(xiàn)［9］。

6 國儲糖和食糖進(jìn)口的關(guān)系

6.1 食糖進(jìn)口政策影響國儲糖收放

我國進(jìn)口糖主要以原糖為主，一部分為政府間貿(mào)易，這部分進(jìn)口原糖直接進(jìn)入國家儲備庫形成“國儲糖”，再以競賣形式投放市場；另一部分為一般貿(mào)易進(jìn)口糖，即獲得進(jìn)口配額的食糖加工企業(yè)在國際食糖市場進(jìn)口原糖，這兩部分都經(jīng)精煉廠加工為成品糖后進(jìn)入國內(nèi)市場自由流通。另外，我國一般貿(mào)易進(jìn)口糖中還有一部分成品糖，這部分成品糖直接進(jìn)入國內(nèi)市場自由流通。

國家對符合配額管理政策的進(jìn)口糖進(jìn)入國內(nèi)流通沒有政策限制，即可按照市場化原則進(jìn)行流通。配額外進(jìn)口糖的關(guān)稅率為50%，屬自由貿(mào)易，企業(yè)按照市場化原則進(jìn)口和銷售。從近年的情況來看，我國盡管每年發(fā)放了100多萬噸的食糖進(jìn)口配額，但除古巴糖外，真正進(jìn)口的食糖并不多，配額沒有被完全使用，這說明進(jìn)口糖受國內(nèi)市場價格影響較大，只有當(dāng)國內(nèi)價格高出國際價格，并有合理利潤時一般貿(mào)易進(jìn)口才會發(fā)生。

6.2 進(jìn)口糖量影響國儲糖收放量

國內(nèi)食糖產(chǎn)不足需，供給缺口才需進(jìn)口糖來彌補(bǔ)。據(jù)專家分析，進(jìn)口糖內(nèi)外價差之大的原因，主要是由于國內(nèi)甘蔗種植勞動生產(chǎn)力低下、土地利用率低，同時還受到良種缺乏、水利基礎(chǔ)設(shè)施滯后等條件限制，使得我國甘蔗種植成本遠(yuǎn)高于國際水平。如受1995年以“加工貿(mào)易”為名變相走私進(jìn)口食糖的沖擊，國內(nèi)食糖市場出現(xiàn)了供過于求，糖價下跌，糖廠虧損增加，大量拖欠農(nóng)民糖料款的現(xiàn)象。從2010/2011年制糖期起，國際食糖市場扭轉(zhuǎn)了供不應(yīng)求的狀態(tài)，逐漸呈現(xiàn)出過剩格局，也加劇了食糖國內(nèi)外價差的擴(kuò)大。國家相繼采取嚴(yán)控走私，運(yùn)用政策調(diào)控手段減少“低價”糖進(jìn)口等一系列措施，為國內(nèi)糖料種植提升生產(chǎn)力創(chuàng)造機(jī)會，緩解糖廠困難，取得了一定的成效。

6.3 國際市場糖價屢創(chuàng)新高是國儲糖拍賣價上漲的直接誘因

國內(nèi)糖價雖有其運(yùn)行的自身特征，但與國際糖價的漲跌也是有關(guān)聯(lián)的。如2006年國儲糖拍賣價格居高不下，原因是盡管根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部（USDA）和國際糖業(yè)組織（ISO）預(yù)測2005/2006年制糖期全球供給不存在缺口，但由于歐盟將削減糖業(yè)36%的價格補(bǔ)貼、國際原油期貨價格高位運(yùn)行以及國際投機(jī)基金的炒作，國際原糖期貨價格一路狂飆并屢創(chuàng)新高，紐約期貨交易所3月原糖創(chuàng)下了9年來的新高，這直接帶動我國糖價強(qiáng)勁上漲。

國儲糖被視作是進(jìn)口糖量猛增的罪魁禍?zhǔn)祝諆a(chǎn)糖意味著國內(nèi)價格高于國際市場價格，從而促使進(jìn)口增加。糖價大跌，主要是進(jìn)口糖價格比國產(chǎn)糖低1000多元/噸，這讓國產(chǎn)糖“價格漲不起來”［10］。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2013年7月我國進(jìn)口食糖50萬噸，同比增加10.2萬噸，增長25.58%；環(huán)比增加45.9萬噸，與上個月4萬噸的進(jìn)口量相比更是激增1122%。2013年1～7月我國累計進(jìn)口食糖量已達(dá)176.8萬噸，占全年進(jìn)口配額的90.9%，而2013年全年食糖進(jìn)口關(guān)稅配額總量僅為194.5萬噸。國內(nèi)食糖現(xiàn)貨價格指數(shù)（CSI）由2011年8月最高的7932.58元/噸，直落到2013年8月的5496.62元/噸，降幅大約三分之一。

7 國儲糖的主要成效、問題和展望

7.1 國儲糖管理的成效

國儲糖對彌補(bǔ)供給缺口，滿足市場需求，調(diào)控市場價格，防止盲目投機(jī)和哄抬價格，以及保護(hù)糖業(yè)起到了重要的作用。

一是食糖調(diào)控發(fā)揮了積極作用。白糖是價格波動率始終較大的品種，在國內(nèi)商品期貨領(lǐng)域參與期貨市場保值除金屬外，白糖企業(yè)參與的積極性最高，說明涉糖企業(yè)金融意識強(qiáng)烈。國儲糖調(diào)控數(shù)量創(chuàng)新高，投放規(guī)模相當(dāng)于缺口的三分之二，為保證食糖市場供應(yīng)、穩(wěn)定價格起到了積極作用。

二是有效地抑制了食糖價格過快上漲。如2000年霜凍和2006年干旱，當(dāng)年產(chǎn)糖量均銳減20%以上，國家分別放儲124萬噸和120萬噸，達(dá)到了預(yù)定的遏制高價、補(bǔ)充供應(yīng)、穩(wěn)定市場的效果。又如食糖連續(xù)3年減產(chǎn)，2010/2011年制糖期食糖價格較上年同期上漲4成以上，儲備糖調(diào)控取得了效果，糖價持續(xù)回落。

三是國儲糖宏觀調(diào)控為行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展提供了保障。特別是在國內(nèi)外宏觀形勢不確定性較大的情況下，國儲糖調(diào)控力度加大，使得投機(jī)資金不敢過度炒作，食糖市場平穩(wěn)運(yùn)行。根據(jù)市場運(yùn)行情況，掌握相當(dāng)規(guī)模的國儲糖靈活投放，在食糖需求高峰時期加大投放，在消費(fèi)淡季相應(yīng)減少投放。

四是國儲糖加工項目提升了我國制糖企業(yè)的原糖加工能力和質(zhì)量。如2011年2月，國儲糖加工項目的實施使林西冷山糖業(yè)公司投資近3000萬元新建年產(chǎn)10萬噸原糖生產(chǎn)線一條，計劃全年加工原糖6萬噸。

7.2 國儲糖的問題

第一，調(diào)控措施存在爭議。儲備調(diào)控的最終目的是保障食糖價格的相對平穩(wěn)，糖價大起大落對整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不利，對制糖企業(yè)、中間商和終端消費(fèi)者及蔗農(nóng)都不利。但市場上對國儲糖調(diào)控措施頗有微辭，認(rèn)為收儲制度是治標(biāo)不治本，連續(xù)頻繁拋售國儲糖打壓價格沒有必要，市場可自行調(diào)節(jié)糖源分配不均的情況。但實際是對管理部門穩(wěn)定糖價的誤讀。

第二，調(diào)控任重道遠(yuǎn)。國儲糖拍賣對現(xiàn)貨和期貨市場的走勢影響不大，儲備結(jié)構(gòu)不合理問題。如2009/2010年制糖期以來國儲糖競拍大多沒有阻擋糖價的上漲，2012/2013年制糖期國家雖已分2批收儲食糖180萬噸，但效果并不明顯。

第三，托市收購最大的問題在于扭曲市場價格。自食糖收儲制度運(yùn)行以來，陷入大量從國外進(jìn)口、國內(nèi)又大量收儲的“怪圈”，由于缺乏有效的市場供需調(diào)節(jié)機(jī)制，導(dǎo)致糖業(yè)一直難以走出三年一次的“豐歉循環(huán)”。在制定具體的食糖儲備政策時，以前一直存在高端市場缺位、缺少統(tǒng)一參照物的問題，但鄭州商品交易所上市白糖期貨解決了參照物不清晰的問題。當(dāng)前食糖市場仍處于發(fā)育不完全階段，市場信息不對稱，亟需政府參與協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和服務(wù)，確保良好的生產(chǎn)秩序，促進(jìn)流通渠道的規(guī)范有序。

第四，國儲糖決策機(jī)制落后制約實施效果。國儲糖政策的基本決策制度是聯(lián)席會議制度，由多個部門組成的聯(lián)席會議來決定國儲糖政策和操作細(xì)節(jié)，這會拖延決策時間，影響決策的最佳時機(jī)，另外，還存在部門利益的問題。故有必要進(jìn)行改革，提高決策。

第五，增強(qiáng)市場對糖價繼續(xù)走高的預(yù)期。國儲糖競拍糖料收購價格上漲，不僅沒能夠壓制住現(xiàn)貨市場價格，反而讓人感覺到了巨大的市場需求。糖價急劇大幅上漲，使得制糖企業(yè)惜售、用糖企業(yè)搶購的心理將會增加，市場供給得不到有效抑制，企業(yè)運(yùn)營風(fēng)險也將加大，既加劇了蔗區(qū)治理難度，影響制糖企業(yè)的正常生產(chǎn)；又抑制了消費(fèi)，不利于市場物價穩(wěn)定，進(jìn)而造成糖料生產(chǎn)的大起大落，損害糖農(nóng)的利益，影響糖業(yè)的健康發(fā)展。

7.3 國儲糖管理的展望

一是完善國儲糖的管理體制和運(yùn)行機(jī)制并完善食糖市場體系和價格機(jī)制。進(jìn)一步深化食糖產(chǎn)銷體制改革，解決體制和機(jī)制障礙，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用，規(guī)范食糖市場經(jīng)營秩序，理順食糖產(chǎn)銷體制，促進(jìn)食糖批發(fā)市場和期貨市場共同發(fā)展。

二是發(fā)揮政府引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)作用，規(guī)范食糖市場運(yùn)作，引導(dǎo)糖價回歸合理水平。應(yīng)重點(diǎn)做好下列工作：第一，協(xié)調(diào)好利益分配。現(xiàn)在政策和法律還不健全，市場發(fā)育還不完善，要充分考慮蔗農(nóng)、制糖企業(yè)、協(xié)會中介和流通企業(yè)之間利益的合理分配，必須保護(hù)好各方面的積極性。第二，引導(dǎo)糖價回歸合理水平。方向應(yīng)朝著市場化回歸，更好地發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用，政府不能強(qiáng)行規(guī)定價格，但可通過糖協(xié)來協(xié)調(diào)企業(yè)并引導(dǎo)，形成價格長效、合理機(jī)制。第三，采取行政、經(jīng)濟(jì)手段確保實效。加大對制糖企業(yè)的信貸支持，保證企業(yè)有足夠資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)，不低價競銷，不拖欠農(nóng)民蔗款；并在食糖銷售上確定最低指導(dǎo)價，做到均衡銷售；財政貼息支持企業(yè)按政府指導(dǎo)價實施地方收儲［11］。

三是增強(qiáng)國儲糖的宏觀調(diào)控能力。信息調(diào)控成為國家宏觀調(diào)控的重要手段，根據(jù)國際市場行情的變化提前進(jìn)行調(diào)控。從長期來看，消費(fèi)需求增長比產(chǎn)量增長速度要快，產(chǎn)銷缺口長期存在，通過國內(nèi)產(chǎn)量來滿足市場需求有難度。具體是提高儲備規(guī)模水平，保證食糖市場安全；提高國儲糖儲備庫的存放條件、物流和加工各方面的水平；尋求戰(zhàn)略性國儲糖來源，建立國儲糖穩(wěn)定來源的長期規(guī)劃。

四是完善中央和地方兩級食糖儲備制度，加強(qiáng)對市場的調(diào)控。國家食糖儲備和商業(yè)經(jīng)營要嚴(yán)格分開，不得混淆。

五是進(jìn)一步完善儲備食糖管理制度和更新輪換制度。做到儲備布局合理、管理規(guī)范、保管安全。未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，任何地方、部門和企事業(yè)單位不得擅自動銷和輪換儲備糖，有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。

六是進(jìn)一步加強(qiáng)對食糖進(jìn)口的管理。各種貿(mào)易方式進(jìn)口食糖均納入國家進(jìn)口總量進(jìn)行管理，食糖進(jìn)口總量根據(jù)年度食糖生產(chǎn)和消費(fèi)情況有關(guān)部門會同研究提出。具體為加強(qiáng)對食糖進(jìn)口配額和許可證的管理；加強(qiáng)對加工貿(mào)易食糖進(jìn)口的管理，如加工貿(mào)易進(jìn)口食糖必須在3個月內(nèi)返銷出口，不得轉(zhuǎn)為內(nèi)銷；擅自內(nèi)銷者，按走私論處；加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊食糖走私活動，嚴(yán)禁外商以食糖作為投資物品進(jìn)口。