關于生態(tài)文明建設水平評估的建議

□ 李付杰 李岱青

（李付杰，中國環(huán)境科學研究院工程師；李岱青，中國環(huán)境科學研究院研究員。張林波、馮朝陽、高艷妮、楊嬌等人給予了積極指導和重要建議，樊杰、謝高地等人的研究為本文提供了重要支撐，作者在此表示感謝?。?/p>

良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。黨的十八大以來，黨中央、國務院就推進生態(tài)文明建設作出一系列決策部署，提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，印發(fā)了《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，為生態(tài)文明建設提供了重要遵循和行動指南。黨的十九屆五中全會對“十四五”生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的主要目標、總體要求、重點任務做出了決策部署。生態(tài)文明建設的成效如何，黨中央、國務院確定的重大目標任務有沒有實現(xiàn)，老百姓在生態(tài)環(huán)境改善上有沒有獲得感，需要一把尺子來衡量、來檢驗。這就需要構建一套科學實用的生態(tài)文明建設水平評估方法體系。

一、生態(tài)文明建設評估現(xiàn)狀

針對可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設水平的評估，有關部委從國家層面發(fā)布了生態(tài)文明建設相關的指標體系與技術規(guī)范，如《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標(試行)》《生態(tài)環(huán)境狀況評價技術規(guī)范（試行)》《綠色發(fā)展指標體系》《生態(tài)文明建設考核目標體系》等。同時，一些機構、學者也從不同尺度、不同視角開展了大量研究。比如，在區(qū)域層面，有學者開展了京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域典型城市群的市域生態(tài)文明水平評估研究；在省級層面，有學者提出了基于生態(tài)化的省域生態(tài)文明建設評估，有學者具體開展了遼寧省、江蘇省生態(tài)文明建設評估研究；在市級層面，2019年，中國工程院基于雙目標漸近法，發(fā)布了我國地級及以上城市生態(tài)文明發(fā)展水平評估報告。

但總體看來，目前已有的生態(tài)文明建設評估考核指標體系還不夠精細，未能體現(xiàn)區(qū)域之間的差異，對不同地區(qū)的適用性不夠強。我國幅員遼闊，地理跨度大，生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，主體功能定位不同，經濟發(fā)展水平參差不齊。例如，我們不能用相同基準值來評價華北平原地區(qū)的某個區(qū)縣和大興安嶺林區(qū)某個區(qū)縣的森林覆蓋率或者生態(tài)用地比例，同樣也不能用相同基準值來評價東部沿海某個區(qū)縣和西部地區(qū)某個區(qū)縣的萬元生產總值能耗。每個地方應該根據自身地理氣候條件、資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢找到合適自身的生態(tài)文明發(fā)展路徑。各地的生態(tài)文明建設不應該是千篇一律，而應該是百花齊放。因此，對各地開展生態(tài)文明建設水平評估也應該考慮各地自身條件。

二、對生態(tài)文明建設評估的幾點建議

建議根據地形地貌、生態(tài)系統(tǒng)類型、發(fā)展定位等條件對縣域評估單元進行分區(qū)、分類，并對已有生態(tài)文明建設評估考核指標體系進行梳理并優(yōu)化調整，形成一套具有差異化的、同時能夠準確反映生態(tài)文明建設水平的評估體系。本文提出的指標對各個縣域評估單元是一致的，不同分區(qū)、分類的差異體現(xiàn)在指標基準值、目標值和權重方面。

1.根據氣候地理條件分區(qū)

根據不同區(qū)域的氣候地理條件，將全國劃分為4個生態(tài)大區(qū)和11個生態(tài)地區(qū)。4個生態(tài)大區(qū)分別是：東北部濕潤半濕潤生態(tài)大區(qū)、北部干旱半干旱生態(tài)大區(qū)、南部濕潤生態(tài)大區(qū)和青藏高原生態(tài)大區(qū)。11個生態(tài)地區(qū)分別是：東北生態(tài)地區(qū)、華北生態(tài)地區(qū)、內蒙古高原生態(tài)地區(qū)、黃土高原生態(tài)地區(qū)、西北干旱生態(tài)地區(qū)、青藏高原高寒生態(tài)地區(qū)、橫斷山區(qū)生態(tài)地區(qū)、川渝生態(tài)地區(qū)、云貴高原生態(tài)地區(qū)、長江中下游生態(tài)地區(qū)、華南生態(tài)地區(qū)。同時，要保持縣域邊界的完整性，使生態(tài)環(huán)境數(shù)據能與以縣為行政單元的社會經濟統(tǒng)計數(shù)據更好地融合，使生態(tài)文明建設評估具有可操作性。

2.根據主體功能區(qū)劃分類

根據《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國家和省級尺度進行空間管制的地域功能區(qū)域類型分為4類，分別為城市化區(qū)域、糧食安全區(qū)域、生態(tài)安全區(qū)域、文化和自然遺產區(qū)域。在此基礎上轉化為以縣級行政區(qū)劃為單元的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)。城市化區(qū)域著重人口和經濟的集聚能力、現(xiàn)狀和前景；生態(tài)區(qū)域側重于生態(tài)脆弱性重要性程度及其生態(tài)系統(tǒng)的相對完整性；農業(yè)區(qū)域重點考慮自然條件的適宜性和農業(yè)生產現(xiàn)狀。

以全國31個省（自治區(qū)、直轄市）已發(fā)布的主體功能區(qū)劃為基礎，將評估縣（市、區(qū)）劃分為城市發(fā)展支撐類、農業(yè)生產支撐類、生態(tài)保護功能類，其對應關系見表1。通過11個生態(tài)分區(qū)和3個主體功能分類，將全國縣級行政單元劃分成33類，并以此為基礎合理調整每類評估單元的指標基準值、目標值和權重。

3.科學合理篩選評估指標

生態(tài)文明發(fā)展指標體系是對生態(tài)文明發(fā)展的總體描述和抽象概括，所選擇的指標要能夠體現(xiàn)自然－經濟－社會復合系統(tǒng)的有機整體特性，反映“五位一體”的系統(tǒng)特征，表征促進人與自然和諧發(fā)展總體目標。根據《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》的要求，指標要反映綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，反映新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，體現(xiàn)以節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為基本方針。指標選取要體現(xiàn)繼承性，充分體現(xiàn)黨和國家關于生態(tài)文明建設目標、任務的政策性部署，也要體現(xiàn)國際可持續(xù)發(fā)展目標的新趨勢，充分借鑒國內外可持續(xù)發(fā)展評估、綠色發(fā)展評估相關研究成果。指標要具有前瞻性和導向性，能夠適時進行調整和完善，適應國家政策的變化及數(shù)據可得性的變化，能夠對生態(tài)文明建設具有超前的指導作用。

把握以上原則，參考《國家主體生態(tài)功能區(qū)劃》《國家生態(tài)文明建設示范區(qū)管理規(guī)程（試行）》《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標(試行)》《生態(tài)環(huán)境狀況評價技術規(guī)范（試行)》《綠色發(fā)展指標體系》《生態(tài)文明建設考核目標體系》等，我們提出了包括資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質量、生態(tài)保護、增長質量、綠色生活6個領域共35個具體指標的評估指標體系。

4.合理設定基準值、目標值和權重值

考慮到我國不同區(qū)域自然資源稟賦、生態(tài)環(huán)境條件、經濟社會發(fā)展等的差異，指標基準值、目標值和指標權重既要體現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展水平的一般要求，也要反映區(qū)域的自然地理條件、經濟社會發(fā)展目標差異。只有這樣才能夠綜合體現(xiàn)不同區(qū)域生態(tài)文明發(fā)展水平的分異特征。

表1 全國主體功能區(qū)劃分類與生態(tài)文明建設評估單元分類對照表

表2 生態(tài)文明評估基本指標體系框架

指標基準值是現(xiàn)階段對縣域行政單元生態(tài)文明建設的最低要求。主要以“十四五”系列規(guī)劃目標為依據，主要參考《國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要（草案）》《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》《國家生態(tài)文明建設示范市縣建設指標》中2025年目標值等規(guī)定。指標目標值是生態(tài)文明建設的理想水平。主要以我國2050年生態(tài)文明建設目標為依據（即主要參考我國“兩個一百年”奮斗目標中建國100年的奮斗目標），或者以G20國家的先進水平為依據。最終根據分區(qū)、分類細化為33套操作層面的評估指標體系的基準值、目標值。

指標權重在不同類別的評估單元應有不同側重。在城市發(fā)展支撐區(qū)，實行轉變經濟發(fā)展方式優(yōu)先的成效評估，強化對經濟結構、資源消耗、環(huán)境保護等領域，單位地區(qū)生產總值能耗和用水量、單位建設用地面積產出率、主要污染物排放總量、二氧化碳排放強度等具體指標的評價。在農業(yè)發(fā)展支撐區(qū)，實行農業(yè)發(fā)展優(yōu)先的成效評估，強化對農產品保障能力的評價，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關經濟指標的評價，主要考核耕地保有量、農藥化肥施用量、秸稈利用率、城鄉(xiāng)居民收入比等指標。在重點生態(tài)功能區(qū)，實行生態(tài)保護優(yōu)先績效評估，強化對提供生態(tài)產品能力及區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量等指標的評價，弱化對工業(yè)化城鎮(zhèn)化相關經濟指標的評價。

5.指標標準化與評估方法

通過雙目標漸進法對每個指標進行標準化處理，即根據每個指標趨近目標值（90分值）、基準值（60分值）的程度得到指標標準化值（0-100分）。通過指標值標準化，有利于不同指標加權平均和不同評估單元之間的橫向比較。將每個指標的得分加權后，可以得出縣域評估單元得分。得分在90分及以上說明生態(tài)文明建設水平較高，已達到或者超過我國生態(tài)文明建設的遠期目標或者發(fā)達國家水平。得分在60分以下表明該評估單元生態(tài)文明建設水平較為落后，甚至不能完成“十四五”規(guī)劃或相關專項規(guī)劃設定的目標。得分在60～90分說明該評估單元已經完成近期目標，但距離較高生態(tài)文明建設水平還有一定距離。

在對縣級行政區(qū)域進行生態(tài)文明建設評估后，可以自下而上開展市域、省域生態(tài)文明建設水平評估，方法是將縣域生態(tài)文明建設水平得分通過面積權重、人口權重、GDP權重加權平均，來得出市域、省域生態(tài)文明建設水平得分。通過縣域結果自下而上開展評估有兩方面優(yōu)勢，一方面，不必再收集市級和省級各項指標數(shù)據，減輕了市域和省域生態(tài)文明建設評估的工作量；另一方面，相比省級評估來說更容易發(fā)現(xiàn)各地生態(tài)文明建設的短板，有利于地方解決生態(tài)文明建設中存在的問題。

三、展望

生態(tài)文明建設水平評估仍處于探索階段，從指標體系設計到評估結果應用都需要進一步研究，相關工作也需要進一步落實。一是生態(tài)文明建設評價指標體系要具有導向性，充分發(fā)揮評估的“指揮棒”作用，科學引導不同地區(qū)生態(tài)文明建設的重點方向。二是生態(tài)文明的評估應是動態(tài)評估，不同指標的權重隨著生態(tài)文明建設進程的開展要進行相應的調整。三是要加強生態(tài)文明相關數(shù)據統(tǒng)計工作，開展生態(tài)文明建設評估，需要大量數(shù)據，對相關部門通過及時權威的統(tǒng)計調查數(shù)據提出了更高要求。